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2024年11月24日
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這可能是總理第一次公開(kāi)從城鎮(zhèn)化產(chǎn)生的增值收益角度來(lái)談保護(hù)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。以往國(guó)務(wù)院和各部委雖然每年都要下發(fā)文件保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，但業(yè)內(nèi)人 士都知道，如果在現(xiàn)有法律框架下保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，那么農(nóng)民注定是一個(gè)被城市化所拋棄的群體：若嚴(yán)格依照法律規(guī)定，在征地過(guò)程中農(nóng)民所能獲得的補(bǔ)償將極其有限 ——《土地管理法》第47條規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍。
因此，總理這一次強(qiáng)調(diào)要“出臺(tái)相應(yīng)法規(guī)”來(lái)保護(hù)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，顯然值得期待。那么如何讓農(nóng)民分享土地在非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化產(chǎn)生的增值收益？改變 現(xiàn)有建設(shè)用地的供應(yīng)模式是一個(gè)非常直接的辦法。在現(xiàn)有二元土地模式下，集體土地?zé)o法直接進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行交易，只能通過(guò)被征收為國(guó)有土地的方式，才能進(jìn)入建設(shè) 用地市場(chǎng)。這樣做的一個(gè)結(jié)果就是政府壟斷了建設(shè)用地的一級(jí)市場(chǎng)，而農(nóng)民與土地的城市化收益無(wú)關(guān)。一旦集體用地可以直接入市，那就意味著農(nóng)民可分享土地的非 農(nóng)化和城鎮(zhèn)化所產(chǎn)生的收益。
這樣的建議已有很多人提及，毫無(wú)疑問(wèn)，這是一個(gè)解決思路。但如果只解決農(nóng)地的入市問(wèn)題，恐怕對(duì)于農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的保護(hù)沒(méi)有多大改進(jìn)，甚至某種 情況下還可能激化矛盾——不是農(nóng)民和政府，而是農(nóng)民和集體之間的矛盾。這是因?yàn)椋袊?guó)土地的弊病并不僅在于集體土地不能作為建設(shè)用地，同時(shí)在于集體所有的 農(nóng)地制度在很大程度上已成為激化農(nóng)民之間、農(nóng)民和集體之間矛盾的導(dǎo)火索，正如《村民圍毆“釘子戶”，在于個(gè)人集體分不清》一文（載12月23日早報(bào)A23 版）所指出的，“厘清集體經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人的權(quán)利界限”是防止今后產(chǎn)生類似糾紛的關(guān)鍵點(diǎn)。
這是因?yàn)樵诂F(xiàn)有補(bǔ)償制度下，誰(shuí)該獲得征地補(bǔ)償這個(gè)問(wèn)題都是含混不清的。一談及征收補(bǔ)償，絕大多數(shù)人都會(huì)下意識(shí)認(rèn)為，征地補(bǔ)償款應(yīng)給予失地農(nóng)民。 但從法律上來(lái)看，問(wèn)題并不那么簡(jiǎn)單。《土地管理法》第47條對(duì)農(nóng)地征收的補(bǔ)償費(fèi)用列出了具體細(xì)目，即土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物補(bǔ)償費(fèi)和青苗補(bǔ)償 費(fèi)。但這些費(fèi)用歸誰(shuí)所有，如何分配？按《土地管理法實(shí)施條例》第26條規(guī)定：“土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有；地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及 青苗的所有者所有。”
同時(shí)，該如何在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的土地所有權(quán)人和使用權(quán)人之間分配土地補(bǔ)償費(fèi)？對(duì)此，法律規(guī)定混沌一片，各地做法也并不一致。有些省份規(guī)定農(nóng)民可 以獲得補(bǔ)償款，而且明確了村集體和農(nóng)民的分配比例；也有規(guī)定村集體是補(bǔ)償主體的；但更多省份則如《土地管理法實(shí)施條例》那樣，并沒(méi)有直接規(guī)定土地使用權(quán)人 和所有權(quán)人的分配比例。正是由于法律的不盡詳細(xì)，導(dǎo)致在征收補(bǔ)償款分配過(guò)程中，村民和村民之間、村民和村集體之間糾紛不斷，甚至還會(huì)產(chǎn)生誰(shuí)是集體經(jīng)濟(jì)成員 之類的紛爭(zhēng)。
之所以會(huì)有這些糾紛，更重要的原因在于，目前的很多集體經(jīng)濟(jì)，在集體和個(gè)人、個(gè)人和個(gè)人之間的權(quán)利義務(wù)界限上，存在模糊不清現(xiàn)象。集體經(jīng)濟(jì)，究 其性質(zhì)，是一種身份權(quán)利，是個(gè)人基于集體身份而享有的權(quán)利；而現(xiàn)代社會(huì)的民事權(quán)利，絕大多數(shù)是一個(gè)“去身份”的契約權(quán)利。身份權(quán)利的一個(gè)重要特征就是要維 護(hù)一定的穩(wěn)定性，只有其成員相對(duì)固定時(shí)才可以進(jìn)行劃分，但現(xiàn)代社會(huì)的流動(dòng)恰又與此發(fā)生矛盾：一個(gè)已出嫁的村民還具有原有集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份嗎？這并不 是一個(gè)簡(jiǎn)單的加減問(wèn)題，是涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)和其成員之間的權(quán)利界限的問(wèn)題。
過(guò)去我們已聽(tīng)說(shuō)過(guò)很多村莊因?yàn)橥恋卣魇斩l(fā)村民之間的糾紛，以及因分配土地補(bǔ)償款而產(chǎn)生各種假離婚等現(xiàn)象，這些問(wèn)題之所以呈現(xiàn)，都可以在目前權(quán)利界限混沌上找到原因。
如果說(shuō)提高農(nóng)地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是從增量角度考慮農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，那么明晰集體和農(nóng)民之間的權(quán)利界限，就是從存量視角分析農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。所 以我們建議，為了減少農(nóng)民和農(nóng)民、農(nóng)民和集體之間的因征收補(bǔ)償款引發(fā)的糾紛，不妨對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行再改革——無(wú)論是股份制還是合作制，都是一個(gè)可以探尋 的思路。
