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2024年11月24日
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訪國土資源部土地勘察測繪院副總工程師鄒曉云
改革土地產權及收益分配制度是關鍵
隨著樓市調控的嚴厲與深入，土地收入的“千億俱樂部”城市正在減少。然而，這并不意味著地方財政擺脫對土地出讓金收入的依賴。國土資源部土地勘 察測繪院副總工程師鄒曉云認為，土地財政是中國切實落實轉變經濟增長方式的關鍵與核心所在，如果地方政府不能擺脫對土地財政的依賴，經濟增長方式的轉變和 結構調整都將無從談起。
土地制度是產生條件
《中國經營報》：很多人認為，土地財政的產生原因之一，是中央地方關于財權和事權劃分的問題，你是否認可這種說法？
鄒曉云：國土資源部數據顯示，2010年土地財政為2.7萬億元，同比增加70.4%。其中，北京、上海、大連3個城市已成為千億城市，成交金額分別為1600億、1500億和1100億元。
國務院發展研究中心在幾年前的一份研究資料中就曾披露，全國城市的土地出讓收入平均約占地方財政收入的60%。這個比例在10年前大概是10% 左右。事實上土地財政不僅僅包括土地出讓金，還包括相關的稅費，比如新增建設用地使用費、耕地占用稅等，所以，如果包括這些相關稅費，這個比例可能會更 高，一些城市達到80%以上。
從現實情況看，地方政府對土地出讓收益的依賴性正越來越大。一些城市可以說是到了一種危險的地步，如果沒有可替代的財政來源，減少土地財政收 入，就意味著要停止一部分城市功能的運行。盡管土地財政在很大程度上支持了城市的運行和發展，但是潛在的巨大風險和負面影響正在凸顯。比如，很多城市因此 進入了“占地－賣地－占地”的怪圈。由于追求土地收益，便不斷賣地，而賣出去的地又帶來城市的擴張，擴張后的城市又需要更多的建設及運行資金，這又反過來 刺激賣更多的地。2008年全國土地出讓總面積僅為16.3萬公頃，而2009年同比增加38%，為20.9萬公頃，2010年同比增加105%，為 42.8萬公頃。這種循環的后果是耕地資源被不斷占用，土地資源利用率低，浪費嚴重。
土地財政的形成有很多原因，綜合起來看，中央和地方稅收分配比例的不合理是一個大的背景，而現在的土地制度是其產生的條件。
中央和地方稅收分配比例不合理，導致了地方財政收入少，發展受到限制，這是眾所周知的情況。幾年前，我遇到重慶一位地級市的“老稅收”，他說他 所在城市每年的稅收有70%以上交給了上面幾級政府，一個城市一年干下來的收益，只有一小部分能夠留下來作為地方的發展資金，尚且不論這對地方是否公平， 也盡管會有一些“返還”，但是這些錢肯定是遠遠不夠用的，特別是在這個城市化速度期望較高的年代。所以，對于城市政府來說，缺錢是客觀的現實，這會迫使其 想辦法籌集資金，通過土地獲取收益，成為了順理成章的想法。
而土地制度正好為解決錢的問題提供了很好的條件。比如土地征收制度、土地收購儲備制度、土地的集中供給制度，以及土地的招拍掛制度等，都或多或 少地為地方政府通過土地創造收益提供了實現的可能。其中，土地征收及收購儲備制度保證了取得土地的低成本，而集中供給和招拍掛又保證了土地高價出讓的實 現，再加上政府規劃權力的掌控以及綜合的運作能力，土地收益就能源源不斷地流進地方政府的“腰包”。
改革土地產權及收益分配制度是關鍵
《中國經營報》：如何解決地方財政過分依賴土地的難題，同時又能做到盡可能地保護各方的利益？
鄒曉云：首先要看到，土地財政應該是為公共服務的，而不是用來漫無邊際地搞經濟建設，這里一定要有一個邊界。再說，一個城市的經濟發展規模和風險都是不可預知的，如果拿土地收益去支持經濟，有可能就是填充一個無底洞，需要賣多少地的錢才夠用呢？
其次，政府究竟怎樣從土地上獲得收益，是走直接收取地價款的老路，還是逐步改為稅收的方式？這也是一個需要選擇的問題。未來政府能夠直接出讓土 地的數量會越來越少，土地也并不是永遠都能夠賣得出去，為了獲得持續和穩定的土地收益，稅收的方式可能是將來不得不選擇的道路。
一個解決土地財政的長遠之策是，如何縮小地方政府的財政規模，并幫助找到新的財政收入，或是準許建立新的稅收渠道，或者是稅收上繳比例大幅度降 低，從根本上解決地方政府財政收入的來源問題，也就是降低地方通過土地獲取收益的壓力。沒有了財政壓力，賣地求錢的沖動自然就會降低。
但是，即使取消現在的分灶吃飯財稅制度，即使城市政府有足夠的財政收入，通過賣地“創收”的做法仍然不可能緩解。多賣一點兒地，多增加一點兒收 入，給財政收入錦上添花，城市政府們又何樂而不為？并不是像有些專家說的那樣，如果使稅收分配比例合理后，地方政府就不會賣地了。
因此，進行土地產權及收益分配制度方面的改革就成為了關鍵。在承認土地應該為地方所用，對地方的經濟發展發揮重要作用的同時，重要的問題是，如何解決城市政府對土地的壟斷和對土地的控制，包括對土地數量的控制，讓土地市場更加開放，土地使用權能夠自由買賣。
如果政府手上沒有了土地，想賣也沒的賣，更不用說賣高價了。如果政府不能夠通過賣地掙錢，它就會盡量使用稅收的方式去找錢，這是一個很簡單的行為邏輯。
《中國經營報》：這種改革的難點是什么？任何一個改革都會遇到存量如何解決與分配的問題。
鄒曉云：具體說來，改革土地財政確實會遇到一些難點：一是如何改變以投資為主的城市經濟的發展模式，這是一個大的環境改變的問題。以投資為主的 發展方式，必然要依靠土地吸引資金，這正是城市政府賣地的最大動力之一。改變這一狀況，涉及到整個經濟結構的調整，不是某一個城市能夠單獨完成的，所以很 難。
二是如何突破城鄉的二元結構。二元結構的管理體制下，通過一些制度的設定，農村集體土地和城市國有土地在流動、價格、收益分配等方面都有很大的差別，處在兩個不同的市場中。在此基礎上，通過一定的制度安排，土地的巨大增值收益就能夠被政府合法地擁有和支配。
三是如何對現有征地方式進行改革。征地方式的改變實際上涉及到地方政府的直接利益，所以阻力很大。除了與獲得超額土地收益有關，還與改變現有制 度會大大增加征地的難度有關。大多數地方政府都擔憂，征地制度改革后征地一定會變得更加困難，一些想做的事情也就沒有辦法開展了，所以對實質性的改革持反 對意見。
四是如何破除政府對土地的壟斷。目前一系列的制度都是有利于政府對土地出讓市場的壟斷，這是政府獲取高額土地收益的前提，也是必須改變的現狀。 但是現有的這些制度的根本在于體制問題，而且改革只能由政府去設計和操作。讓政府制定政策改變自己的行為，這本身就是一件很艱難的事情。
