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2024年11月24日
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冬日，暮色初降，由北京駛往河北赤城縣的大巴在八達嶺高速上隨汽車長龍緩緩而行，大多數乘客沉沉睡去。但很快，他們先后醒來，緊緊抓住前排座椅的靠背——離開北京地界后，通往赤城的低等級公路讓汽車上下顛簸、左右搖晃。
這段180公里——本可縮短為110公里——的旅途清晰折射出北京與赤城的差別：一個是雄心勃勃急于跨入“世界城市”行列的現代都市，一個是仍然存在“走泥路”、“住舊房”、“沒新娘”的“環首都貧困帶”上的國家級貧困縣——雖然赤城縣南接延慶、東鄰懷柔，與北京唇齒相依，山水相連，近的雙方的雞都可以互相串門，對面誰家吵架都聽得一清二楚。然而，北京一方的富庶優越與河北一方的愁苦與困窘，卻不是邁過作為界限區隔的那座小橋、那道田埂、那塊界石、那副橫桿就能改變的。
2005年8月17日，亞洲開發銀行資助的一份調查報告首次提出“環京津貧困帶”的概念：在國際大都市北京和天津周圍，環繞著河北的3798個貧困村、32個貧困縣，年均收入不足625元的272.6萬貧困人口。如果以150公里的直線距離計算，與北京接壤的河北省張家口、承德、保定三市就有25個國家級和省級貧困縣。謂之“環首都貧困帶”，名副其實。
如今，6年過去，“環首都貧困帶”不僅未能縮小與北京周邊郊縣的貧富差距，反而愈加落后，嫉妒與不滿廣泛存在。
從東京到上海，從巴黎到倫敦，從紐約到芝加哥……綜觀全球，依托特大城市的輻射能力而形成特大城市經濟圈/帶，是全球區域發展中引人矚目的現象。在中國，無論是上海為代表的長三角，還是廣州、深圳為代表的珠三角，都是特大城市經濟圈的典型代表，在長三角或珠三角城市群內部，經濟發展水平差距不是非常大，但在環首都經濟圈里，卻出現了這樣一個環首都貧困帶。北京何以孤獨地繁榮著？
然而，龐大如北京這樣的城市，又決然不可能孤零零憑空生長出來。那么，北京與周邊地區的聯系、互動機制是什么？這種機制如何影響、塑造其周邊地區的發展？“環首都貧困帶”如何走出貧困？
1.一界之隔，窮富云泥
不僅僅是赤城與延慶，灤平與密云之間，淶水與房山之間，也都存在這類似的情況：一條馬路緊相連，一個界碑兩重天
12月19日中午，赤城縣新華大酒店火紅的彩虹門映出喜氣洋洋，一場婚禮正在熱鬧地舉行，彩虹門下卻聚集著十來個特殊的“客人”——討喜錢的乞丐！
“最多的時候，有次婚禮去了70多個乞丐。”赤城縣委一位官員有些慚愧，又有些憤怒地說。
這矛盾而諷刺的情景，殘酷地刻畫出赤城貧困的一面。
據赤城縣扶貧辦主任李貴忠介紹，截至2010年底，該縣有170個貧困村，貧困人口8.5萬人，占全縣農業人口的34.6%。縣境內至今未通火車，沒有一條高速公路，120個村未完成“村村通”工程。不少貧困群眾還是住舊房、沒新娘、種“棒棒”(玉米)、曬太陽。有些土坯房，夏漏雨、冬透風；糧食基本上是靠天收，災年只能靠救濟為生；不少群眾平日連豆腐都吃不起；上醫院看病更是連想都不敢想的事。
“如果按照今年11月30日中央扶貧開發工作會確定的2300元的新貧困線，赤城只有4個鄉高于這個標準。”李貴忠說。
赤城南部4個鄉鎮與北京的延慶接壤，甚至延慶的一部分村莊就是從赤城劃過去的，父母戶口在北京、子女戶口在赤城的現象并不罕見，至于赤城姑娘嫁到延慶的就更多。也因此，這里的人們對北京與河北貧富差距之大體會最深。
赤城縣東卯鎮四道甸村與延慶縣千家店鎮花盆村依界為鄰，兩村自然條件相同、風俗習慣相近，人口相差不多，產業結構均以農業為主，前者2010年的人均收入僅為1100元，后者則已達8500元，前者僅相當于后者的13%！
“剛解放時，我們這邊比緊鄰的北京郊縣日子要好過。”赤城扶貧辦一位官員介紹，雖然赤城是“八山一水一分田”，但土地比延慶多，能填飽肚子，延慶的姑娘都往過嫁，“現在人家誰還往這嫁？”
赤城縣郭家夭村，原有37戶95口人，現在村里常住的只有40多人。其中30歲以上、至今還沒有娶上媳婦的村民就有12個。也因此，當地流傳著“山綠水清風光好，只見大哥不見嫂”的笑話。相反，赤城人都希望自己的姑娘能嫁到北京。
在赤城一個叫做二炮的村子，一戶高姓人家嫁到北京女兒的幸福生活曾讓村里人羨慕不已。“人家高家閨女年下回娘家，一家子是開著桑塔納窗體頂端來的，人家閨女給帶的禮品都是講究的，亮晶晶的瓶瓶，透透亮的罐罐；人家給爹媽錢，一給就是幾千元……”
對于官員們而言，最直觀的是工資收入比較。李貴忠說他的月工資是2200元，“只相當于延慶一個村支書的工資水平”。
這樣對比鮮明的例子，似乎無處不在。“連北京那邊的樹栽的都比赤城多！”赤城扶貧辦一位官員說，延慶那邊村支書的工資比赤城鄉鎮書記的都還高，“人家都不知道‘扶貧辦’是干啥的”。
巨大的差距，引起了當地干群的心理不平衡。赤城縣一位不愿透露姓名的干部告訴記者，和毗鄰縣區巨大的收入差距，對當地群眾心理影響很大。因為羨慕毗鄰地區農民的富裕生活，一些深山區低收入群眾非法種植罌粟，且屢禁不止；個別不法分子甚至跑到鄰近縣區偷盜、搶劫，擾亂社會秩序，一定程度上影響了首都地區的和諧和穩定。
不僅僅是赤城與延慶，灤平與密云之間，淶水與房山之間，也都存在著類似的情況：一條馬路緊相連，一個界碑兩重天。
更糟糕的是，整個“環首都貧困帶”與北京周邊郊縣的差距在過去十年都在拉大。
據統計，2001年，“環首都貧困帶”25縣的農民人均純收入、人均GDP、縣均地方財政收入，分別為京津遠郊縣區的1/3、1/4、1/10。而到2009年，首都周邊這25個貧困縣的農民人均純收入、人均GDP和人均地方財政收入，反而不足北京周邊縣(區)的三分之一、四分之一和十分之一。“戶里窮、村里空、鄉鎮背著大窟窿；行路難、吃水難、脫貧致富難上難”成為真實寫照。
2.缺乏產業調整自主權
作為落后地區的張家口，因為地處北京旁邊而使得其產業結構調整的節奏根本不是自主的，只是配合北京的調控節奏，導致舊的產業去了，新的產業卻沒來
赤城縣發改局一位負責人認為，赤城和延慶的差距主要在政府轉移支付等各項政策方面，“延慶享受北京的政策補貼太厲害”，“赤城和延慶存在明顯的政策鴻溝”。
比如，同樣是“村村通”工程，北京每公里補助35萬元，而河北僅補助3.5萬元；同樣是護林員，延慶的月工資能到1800，而赤城只有五六百；延慶的孩子上學、老年人坐車，都是全免費，赤城174個村公路都不通；同樣是交醫保，報銷上限不一樣……從就學就醫到養老就業，差別無處不在。
“這導致緊鄰北京的幾個鄉鎮動員參加醫保的工作開展起來很困難。”一位曾擔任東卯鎮副鎮長的官員說，“人家是要給的補貼都給全了，咱這兒是沒錢補。”
2010年，赤城全部財政收入為6.3億元，延慶9.9億元，差距不是太大；但赤城可用財力為5.7億元，延慶卻高達60億元！
另一項讓赤城乃至整個河北省官員、學者感到不平的是，包括赤城在內的“環首都貧困帶”25個貧困縣——都是北京重要的水源地和生態屏障——為了保證首都的供水和生態環境，而被限制開發。比如，在這些地方山區全面禁牧，嚴格控制高耗水農業，大規模關停高污染企業等等。這些措施，在一定程度上導致了這些地區和周邊地區發展差距拉大，脫貧致富困難。
以赤城縣為例。赤城是河北省的資源大縣，境內礦產、水利、林牧業資源都很豐富。其中赤鐵礦和磁鐵礦儲量均居全省第二位，沸石礦儲量居亞洲第一。但是，由于赤城地處北京的上風上水區，供應了密云水庫53%的上游來水，近幾年，赤城縣對資源開發實行了限制政策，共砍掉70多個可能造成水源污染的經濟合作項目，造成每年損失利稅近億元；關停、壓縮了59家企業，近千人因此下崗。
畜牧業曾是赤城縣的支柱產業，占到很多家庭收入的一半以上。然而，為了配合京津風沙源治理工程，自2002年12月起，首都周邊這些山區全部實行了禁牧政策。赤城縣畜牧局統計，實行禁牧政策后，短短三四年時間，全縣羊、牛存欄量分別減少了48萬只、4.6萬頭，幾個畜牧業為主的鄉鎮，居民收入出現下降。
赤城縣官員給記者算了筆賬：禁牧前一家養2頭牛、20只羊，按現在一只羊一千元計算，年收入輕松過萬，如果勞力多，四五萬也不是問題；但禁牧之后，只能舍飼養殖，有規模才有效益，投資大，普通人家根本養不起。”
2006年率先在赤城推行的“退稻還旱”——改變過去種植水稻的習慣，改種玉米等耗水少的耐旱作物，已推廣至全縣全部14萬畝水稻田。該縣官方估計，此舉使每畝平均減收500元，全縣減收7000萬元。
不僅是赤城，張家口很多官員都難以忘懷那些曾經效益良好卻被迫關停的企業：化肥廠、造紙廠、水泥廠、預制板廠、紡織廠、金銀礦……從“九五”期間開始，關停企業就開始了。
“有的是在國企改制過程中要求停產，停產之后就再不批新開工；有的是直接要求關停。”張家口市發改局一位官員告訴記者，張家口只要想上一些大一點的污染項目，北京很快就會知道，基本都會黃掉。他至今還為效益頗佳的逐鹿造紙廠的關停而惋惜，環保部的領導一來，“一句話，就關了”。
在當地的官員看來，從發展規律而言，污染企業的關停是必須的，只是，作為落后地區的張家口，因為地處北京旁邊而使得其產業結構調整的節奏根本不是自主的，只是配合北京的調控節奏，導致舊的產業去了，新的產業卻沒來，這為地方發展帶來很大挑戰。
3.博弈生態補償
張家口市發改局一位官員則認為，“補償不可能持續太久”，靠北京補償，也不可能徹底使這些貧困地帶擺脫貧困
“一直以來，赤城縣都在保衛首都、服務首都，付出的很多，卻沒沾上北京什么光。”赤城縣發改局一位官員的上述抱怨，差不多成了很多河北官員、學者的“標準口徑”。呼吁北京對張家口、承德等供水區域進行生態補償的呼聲也已呼喊多年，至今不絕。
在2005年之前，這一呼吁一直未變成現實。“很多時候，跟北京官員一起開會，河北人一說起張家口、承德為北京做出的犧牲、還未來得及要補償，北京的官員就會打斷河北的發言，說河北、北京都是為了首都、為了中央。”張家口市發改局一位官員告訴記者，早期河北的這種訴求只是單方面的，并未獲得北京的響應。
在2005年亞洲開發銀行發布的關于“環京津貧困帶”的報告中，也提出了京津冀三地聯手建立跨區域的綜合性生態與經濟政策試點示范區的建議，以達到消除區域貧困和改善區域生態環境的雙重目的。
當時出席亞行報告發布會的河北省常務副省長郭庚茂曾悲觀的認為，這個示范區的成立并不現實，京津地區環境資源的市場化機制的建立也尚需時日，“如果讓中央完全把它養起來，養成一個現代化的示范區，目前顯然沒有這個條件的；拿北京市來說，用多少水，給多少補償，也是不太現實的。”
不過，事實比郭庚茂預計的要樂觀。2006年10月11日，京冀兩地政府在北京簽署《北京市人民政府河北省人民政府關于加強經濟與社會發展合作備忘錄》。
該《備忘錄》確定，京冀兩地分兩期合作實施密云、官廳水庫上游承德、張家口地區18.3萬畝水稻改種玉米等低耗水作物，北京市按照每年每畝450元的標準給予“稻改旱”農民“收益損失”補償。從2005年至2009年五年內，北京市安排水資源環境治理合作資金1億元，支持密云、官廳兩水庫上游張承地區治理水環境污染、發展節水產業。
此外，依照這份合作文件，京冀雙方將共同實施京津風沙源治理工程、“三北”防護林建設工程、太行山綠化工程；雙方聯合向國家申請擴大河北省生態公益林補償范圍，加大對國有林場的支持力度；雙方共同規劃密云、官廳上游生態水資源保護林建設項目，在爭取國家支持的同時，“十一五”時期北京提供部分建設資金，重點支持河北豐寧、灤平、赤城、懷來四縣營造生態水源保護林，并根據實施效果，支持河北省逐步擴展保護林范圍。
從赤城縣發改局提供給記者的一份關于流域生態補償機制的調研資料中也可看出，上述《備忘錄》中提到的關于生態保護方面的合作均按計劃進行。時至今日，北京市對“稻改旱”的補償標準已提升至550元每畝，水資源環境治理合作也已進入第二個項目期。此外，北京還在張家口、承德的一些縣不定期地安排一些二三百萬元的合作項目。
“這點錢杯水車薪，但政治意義很大——北京關注這些地方了。”張家口發改局一位官員認為，“十一五”期間，北京在生態補償方面開了好頭，但力度不夠，“十二五”要加大支持力度。
據這位官員透露，不久前召開的張家口市黨代會曾提議，將“稻改旱”的補償標準提高至800元/畝。而赤城縣領導則希望將目前每噸水0.2元的補償標準提升至與“南水北調”相同的2元/噸。
“生態示范區建設，涉及到利益分配，雙方肯定會有博弈。”2005年時任亞洲開發銀行駐華首席經濟學家、現為友成企業家扶貧基金會常務副理事長的湯敏認為，生態補償如何進行，需要試驗，“這是很長時期內形成的問題，解決起來需要時間。”
“補償不可能持續太久。”張家口市發改局一位官員則認為，靠北京補償，也不可能徹底使這些貧困地帶擺脫貧困。
