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2024年11月24日
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在城市化高速推進(jìn)的當(dāng)下，南海等珠三角先發(fā)地區(qū)面臨一個(gè)普遍困境，即以往鄉(xiāng)村工業(yè)的發(fā)展模式，使得城市發(fā)展極為重要的土地要素資源出現(xiàn)嚴(yán)重短缺，限制了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展，進(jìn)而阻礙了城市化進(jìn)程。圖為瀚天科技園。
張由瓊 攝
鄉(xiāng)村工業(yè)是過(guò)去“珠三角模式”的典型特征，也是中國(guó)改革開(kāi)放的獨(dú)特產(chǎn)物。從上世紀(jì)80年代開(kāi)始，一座座在農(nóng)田上建立起來(lái)的廠房，支撐起了中國(guó)紡織業(yè)、制鞋業(yè)、陶瓷業(yè)、有色金屬等傳統(tǒng)制造業(yè)的半壁江山。
30年后，伴隨整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的變革，這些在農(nóng)田上建起來(lái)的廠房，這些在鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上成長(zhǎng)起來(lái)的中國(guó)式工業(yè)將何去何從，它們能否在中國(guó)新一輪的城市化進(jìn)程中，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級(jí)，進(jìn)而推動(dòng)鄉(xiāng)村融入城市？
提高土地利用率，進(jìn)一步推動(dòng)城市化進(jìn)程，成為珠三角先發(fā)地區(qū)的共同課題。其中的關(guān)鍵在于，如何在不改變大量集體土地性質(zhì)的前提下，實(shí)現(xiàn)地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、城市形象提升。身負(fù)這一歷史課題，南海率先以“城市更新”計(jì)劃探路：在農(nóng)村集體土地上建產(chǎn)業(yè)社區(qū)。
去年下半年，一項(xiàng)名為“城市更新”的行動(dòng)計(jì)劃，在南海悄然展開(kāi)。
這項(xiàng)計(jì)劃出臺(tái)，源于南海此前在全國(guó)“三舊”改造試點(diǎn)工作中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)：雖然通過(guò)“舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊”改造，南海改造土地面積2萬(wàn)多畝，實(shí)現(xiàn)了部分土地的再度開(kāi)發(fā)利用。然而，改造土地分割零散、項(xiàng)目多遠(yuǎn)期效益卻不明顯等問(wèn)題也逐漸凸顯。
“城市更新”計(jì)劃，由此而生。該計(jì)劃劍指城市化，旨在“中樞兩翼、核心帶動(dòng)”的格局下，按照政府統(tǒng)籌、規(guī)劃引領(lǐng)和產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)，重點(diǎn)實(shí)施十三大片區(qū)改造，破解以往“三舊”改造“小而散”的困局。
對(duì)于南海而言，這既是對(duì)村組集體土地的一次再整合，又是對(duì)縣域產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的再升級(jí)，更是對(duì)城市化的一次再探索。其背后的深意在于，讓城市資本與集體土地聯(lián)姻，力推城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進(jìn)程。
破“三舊”改造的共性難題
近兩年，一個(gè)名為“產(chǎn)業(yè)社區(qū)”的概念在南海被屢屢提及。這個(gè)概念首次提出，是在去年5月11日，當(dāng)時(shí)桂城啟動(dòng)了“南海金谷？光電產(chǎn)業(yè)社區(qū)”的建設(shè)，宣布將打造一個(gè)包括完整LED產(chǎn)業(yè)鏈以及商住為一體的光電產(chǎn)業(yè)社區(qū)。
目前，這片規(guī)劃占地400畝的“光電產(chǎn)業(yè)社區(qū)”已雛形初現(xiàn)，從廣州荔灣經(jīng)沙尾橋收費(fèi)站，一進(jìn)入南海便可見(jiàn)到這片嶄新的產(chǎn)業(yè)載體。桂城街道辦事處 主任洪巨濤告訴記者，該產(chǎn)業(yè)社區(qū)的前身是一大片低矮的廠房，現(xiàn)在則已“改頭換面、重獲新生”：多層的載體項(xiàng)目取代單層的原始廠房，LED產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目取代了傳 統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。
這破解了以往“三舊”改造的共性難題。
據(jù)南海區(qū)“三舊”改造辦介紹，從2007年開(kāi)始，佛山大力推進(jìn)“三舊”改造，南海便被定位為全省先行試點(diǎn)。經(jīng)過(guò)幾年的建設(shè)，南海初步實(shí)現(xiàn)了土地 資源的集約節(jié)約利用，騰出了城市發(fā)展和產(chǎn)業(yè)優(yōu)化的新空間，也創(chuàng)造出了多種改造模式，諸如鳳池“BOT”、大瀝聯(lián)滘政府獨(dú)擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、返租經(jīng)營(yíng)、統(tǒng)籌開(kāi)發(fā)和桂城 夏西自主改造等模式。
然而，“三舊”改造過(guò)程中，改造土地分割零散、過(guò)度依賴市場(chǎng)運(yùn)作、短平快項(xiàng)目過(guò)濫、東西部改造積極性不平衡、舊村改造建新不拆舊等共性問(wèn)題也逐漸凸顯。
“推行‘城市更新’計(jì)劃，就是為了破解‘三舊’改造中普遍存在的項(xiàng)目分散、連片較小、改造效益不明顯，無(wú)法達(dá)到城市重置、城市更新這一難題。”南海區(qū)“三舊”改造辦有關(guān)負(fù)責(zé)人如是表示。
主題產(chǎn)業(yè)改造帶動(dòng)平臺(tái)發(fā)展
相較之前的“三舊”改造，“城市更新”計(jì)劃最為引人關(guān)注的是：在“三舊”改造的前提下，結(jié)合南海“中樞兩翼、核心帶動(dòng)”三大片區(qū)的規(guī)劃定位。這意味著，“城市更新”中的“三舊”改造，將因主題產(chǎn)業(yè)的規(guī)范而更為精準(zhǔn)有效。
據(jù)悉，南海“城市更新”計(jì)劃主要圍繞“東翼”、“中樞”、“西翼”三大片區(qū)的城市功能和產(chǎn)業(yè)定位，重點(diǎn)開(kāi)展十三大片區(qū)的連片改造。
作為“東翼”片區(qū)的桂城、大瀝和里水，將瞄準(zhǔn)國(guó)家級(jí)金融發(fā)展平臺(tái)這一目標(biāo)，以千燈湖為核心構(gòu)筑東部南海城市中軸線，加快金融區(qū)A、B、C、D區(qū) 建設(shè)，凸顯金融區(qū)的核心引領(lǐng)作用；積極引進(jìn)和培育私募創(chuàng)投、融資租賃、資金管理中心等創(chuàng)新型金融機(jī)構(gòu)，鞏固“全國(guó)最佳私募創(chuàng)投基地”品牌形象，以聚集高層 次金融人才為目標(biāo)，大力推動(dòng)瀝桂一體建設(shè)，營(yíng)造宜居宜商環(huán)境，全力打造國(guó)家級(jí)金融高新技術(shù)服務(wù)區(qū)。
而“中樞”包括獅山、羅村以及大瀝西部、丹灶北部。市委市政府已決定將南海高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)作為佛山國(guó)家級(jí)高新區(qū)的核心園區(qū)。中部將以此為契 機(jī)，加快“三城四園兩基地”建設(shè)（產(chǎn)業(yè)智庫(kù)城、汽車(chē)產(chǎn)業(yè)城、交通樞紐城；光電顯示園、高端裝備制造園、環(huán)保產(chǎn)業(yè)園、生物醫(yī)藥園；廣東省新光源產(chǎn)業(yè)基地、廣 東省新材料產(chǎn)業(yè)基地），全力打造國(guó)家級(jí)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)。
九江、西樵和丹灶南部組成的“西翼”，將依托深厚的文化底蘊(yùn)和豐富的旅游資源，推動(dòng)西樵山5A級(jí)景區(qū)創(chuàng)建工作，高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)南海會(huì)館、“漁耕粵韻”旅游文化園、西岸旅游產(chǎn)業(yè)園等項(xiàng)目，全力打造國(guó)家旅游產(chǎn)業(yè)集聚（實(shí)驗(yàn)）區(qū)。
探索農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革
在圍繞“三大片區(qū)”開(kāi)展“城市更新”計(jì)劃過(guò)程中，一個(gè)不容忽視的難題是如何實(shí)現(xiàn)集體土地再開(kāi)發(fā)利用，使城市資本與集體土地聯(lián)姻。有關(guān)專家指出，其中一個(gè)關(guān)鍵在于擴(kuò)充村組集體用地的產(chǎn)業(yè)容量。
為此，“城市更新”計(jì)劃提出，在遵循建新必拆舊，節(jié)約集約用地的原則上，將大力推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)公寓建設(shè)和舊村改造，實(shí)施“農(nóng)民上樓”工程，以改善人居環(huán)境，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民與集體增收，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。
據(jù)悉，廣東省國(guó)土廳要求佛山研究農(nóng)村集體土地管理和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改造探索課題，如果南海“城市更新”計(jì)劃能通過(guò)農(nóng)村社區(qū)公寓建設(shè)的探索，走出解決農(nóng)村房屋拆舊建新后流通，并騰出土地繼續(xù)發(fā)展的新路子，無(wú)疑將為南海佛山，甚至全省乃至全國(guó)走出一條先行的“路子”。
近期，南海已基本確定首批約10個(gè)試點(diǎn)的村鎮(zhèn)社區(qū)公寓。通過(guò)試點(diǎn)，集體統(tǒng)一改造宅基地，并將騰出的舊宅基地區(qū)域進(jìn)行重新規(guī)劃、整合和再開(kāi)發(fā)利 用。與目前宅基地不能在市場(chǎng)上交易不同的是，南海此次村鎮(zhèn)社區(qū)公寓打開(kāi)了市場(chǎng)流通交易的口子，若村民集體同意，公寓的集體土地可以轉(zhuǎn)為國(guó)有土地，置換的住 宅經(jīng)房產(chǎn)登記后可進(jìn)行市場(chǎng)交易。
此舉給此前一度擱淺的農(nóng)村社區(qū)公寓項(xiàng)目帶來(lái)突破契機(jī)。南海區(qū)國(guó)土城建和水務(wù)局有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，鑒于會(huì)出現(xiàn)部分村（居）民轉(zhuǎn)為國(guó)有土地，一部分村（居）民保留集體土地的情況，此次南海區(qū)率先探索建立兼有國(guó)有性質(zhì)和集體性質(zhì)的共用宗土地登記模式。
南海區(qū)十三個(gè)“三舊”改造工業(yè)提升示范項(xiàng)目
鎮(zhèn)街項(xiàng)目名稱擬投資金額（億元）擬開(kāi)發(fā)周期桂城瀚天科技電子城（二期）項(xiàng)目8.52015年完成桂城廣東金谷·光電產(chǎn)業(yè)社區(qū)項(xiàng)目202015年 完成羅村佛山（羅村）國(guó)際口腔器材城項(xiàng)目105年九江九江醫(yī)療無(wú)紡布生產(chǎn)基地項(xiàng)目3.72010年至2011年中九江九江酒廠南國(guó)酒鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)基地項(xiàng)目 2.92011年至2013年西樵上金甌紡織服裝產(chǎn)業(yè)園項(xiàng)目42年西樵太平國(guó)興地塊改造項(xiàng)目2.32年丹灶西城玻璃馬賽克廠片區(qū)地塊改造項(xiàng)目33年獅山唐 邊鐘洞崗工業(yè)區(qū)改造項(xiàng)目1.43年獅山大欖卡迪雅陶瓷廠改造項(xiàng)目1.34年大瀝顏峰仙溪湖三舊改造項(xiàng)目2.862年大瀝興賢村風(fēng)梅嶺片區(qū)改造項(xiàng)目102年 里水南亞高新科技園項(xiàng)目4.51年半
■觀點(diǎn)
住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部政策研究中心主任、國(guó)家級(jí)有特殊貢獻(xiàn)專家 陳淮——
城鎮(zhèn)化要有土地制度改革
南海“產(chǎn)業(yè)社區(qū)”模式探討的其實(shí)是中小城鎮(zhèn)的發(fā)展問(wèn)題，也就是在珠三角這樣一個(gè)發(fā)達(dá)地區(qū)中小城鎮(zhèn)接下來(lái)該如何發(fā)展？
第一個(gè)不可回避的是土地制度。我們需要把這么好的土地利用好，還需要制度上的突破，究竟是農(nóng)地、集體建設(shè)用地、農(nóng)村宅基地，還是城市建設(shè)用地？發(fā)展是硬道理，制度必須服從發(fā)展的需要，根據(jù)實(shí)際的發(fā)展來(lái)制定制度，推進(jìn)城鎮(zhèn)化。
第二是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。中國(guó)城市化表現(xiàn)出兩個(gè)特點(diǎn)，一是房?jī)r(jià)問(wèn)題，二是農(nóng)民進(jìn)城問(wèn)題。在此之前，我們有過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)村工業(yè)化成功的先例。在上世 紀(jì)80年代末期和90年代初，我們大力倡導(dǎo)的就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展模式。但是當(dāng)時(shí)和如今討論模式的區(qū)別在于，當(dāng)時(shí)的政策強(qiáng)調(diào)的是“離土不離鄉(xiāng)，進(jìn)廠不進(jìn)城”， 現(xiàn)在是要讓農(nóng)民就地進(jìn)城，建成新的城市或者城鎮(zhèn)讓他們搬遷。
第三是產(chǎn)業(yè)的協(xié)作配套。沒(méi)有一個(gè)城鎮(zhèn)可以脫離財(cái)稅等單獨(dú)發(fā)展起來(lái)。如果沒(méi)有產(chǎn)業(yè)，地方政府是無(wú)米之炊，老百姓進(jìn)城就沒(méi)有任何意義。在前一個(gè)五年 規(guī)劃中，我們發(fā)現(xiàn)中小城市發(fā)展相對(duì)比較失敗。由于沒(méi)有產(chǎn)業(yè)的支撐，一些看起來(lái)不錯(cuò)的中小城鎮(zhèn)變?yōu)榭粘恰⒓俪牵ㄆ饋?lái)的房子沒(méi)人住。
總的來(lái)說(shuō)，中國(guó)的城鎮(zhèn)化是一個(gè)漸行漸近的過(guò)程，而城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展也是中國(guó)必須解決的問(wèn)題。中國(guó)是有幾千年歷史的社會(huì)，在新中國(guó)成立后也是從城鄉(xiāng)計(jì) 劃經(jīng)濟(jì)體制逐漸轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，跨過(guò)了很多障礙，到了現(xiàn)在應(yīng)該多“破”一點(diǎn)，多“立”一點(diǎn)，推進(jìn)得快點(diǎn)，這也是南海探索“產(chǎn)業(yè)社區(qū)”模式的意義所在。
中山大學(xué)地理科學(xué)與規(guī)劃學(xué)院教授、博導(dǎo)袁奇峰——
助推集體建設(shè)用地再開(kāi)發(fā)
由于農(nóng)民不敢承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，也沒(méi)有經(jīng)營(yíng)能力。政府確立了“不求所有，但求所在，培育稅基”的思想，適時(shí)出手：組建政府背景的項(xiàng)目開(kāi)發(fā)和經(jīng)營(yíng)公司；制定政策，引進(jìn)戰(zhàn)略投資者，實(shí)現(xiàn)政府、農(nóng)民和投資者的共贏。
以瀚天科技城為例，78%的土地為集體建設(shè)用地，分屬于各村委會(huì)或村小組，建設(shè)的目標(biāo)就是在保證村民利益的前提下利用集體建設(shè)用地促進(jìn)整個(gè)區(qū)域 產(chǎn)業(yè)與城市的升級(jí)。在產(chǎn)業(yè)培育期間，村民可以從政府得到租金，避免了風(fēng)險(xiǎn)。按約定，土地租金將按一定年限遞增，租約到期后，物業(yè)將無(wú)償轉(zhuǎn)移給村里。村里也 可以提前贖回物業(yè)，政府只回收成本。
事實(shí)證明，只要厘順再開(kāi)發(fā)的利益格局，在集體土地上也是可以培育和發(fā)展起都市型產(chǎn)業(yè)的。目前瀚天科技城、廣東金谷光電產(chǎn)業(yè)社區(qū)等一系列大型項(xiàng)目的成功推進(jìn)，已經(jīng)證實(shí)了都市型產(chǎn)業(yè)有著市場(chǎng)支持。
下一步，南海可以繼續(xù)精心規(guī)劃，大力培育發(fā)展都市型產(chǎn)業(yè)的政策環(huán)境，堅(jiān)持都市型工業(yè)與現(xiàn)代生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)“雙輪驅(qū)動(dòng)”，打造一個(gè)又一個(gè)特色鮮明、 設(shè)施完善、功能復(fù)合、產(chǎn)業(yè)與社區(qū)融合的都市型、開(kāi)放式、綠色生態(tài)且有濃郁創(chuàng)新氛圍的產(chǎn)業(yè)社區(qū)，成為珠三角產(chǎn)業(yè)升級(jí)的示范區(qū)，成為政府與村集體合作實(shí)現(xiàn)區(qū)域 增值的典范。
