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2024年11月24日
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24日，我國(guó)土地督察制度實(shí)施五周年績(jī)效評(píng)估結(jié)果在北京發(fā)布。受?chē)?guó)土資源部委托，南京大學(xué)、中國(guó)人民大學(xué)、浙江大學(xué)、蘭州大學(xué)等單位聯(lián)合成立了國(guó)家土地督察制度實(shí)施五周年績(jī)效評(píng)估課題組，歷時(shí)十個(gè)月完成了國(guó)家土地督察制度實(shí)施的績(jī)效評(píng)估工作。課題組認(rèn)為，土地督察最大成效就是逐步規(guī)范了地方政府土地利用和管理行為，但地方財(cái)政和城市建設(shè)對(duì)土地出讓收益過(guò)度依賴(lài)，成為影響土地督察效果的制度和體制性障礙。
五年來(lái)共有8471人受到黨政紀(jì)處分，1589人被追究刑事責(zé)任
績(jī)效評(píng)估報(bào)告顯示，五年來(lái)，國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)促進(jìn)了最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度的落實(shí)，促進(jìn)了國(guó)家土地調(diào)控政策在各地的貫徹落實(shí)。僅2008—2011年上半年，就發(fā)現(xiàn)土地違規(guī)違法64366件，涉及土地面積240295.50公頃。
數(shù)據(jù)顯示，國(guó)家土地督察制度建立以來(lái)，在維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益方面成效突出。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅2009—2011年上半年通過(guò)例行督察督促發(fā)放征地補(bǔ)償費(fèi)29.66億元。此外，國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)也對(duì)地方出臺(tái)的不規(guī)范文件進(jìn)行了清理，2008—2011年上半年全國(guó)土地督察機(jī)構(gòu)共督促撤銷(xiāo)地方土地管理違規(guī)違法文件827份，督促制定土地管理政策文件920份，督促地方政府加以整改，理順土地管理體制。
國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)在促進(jìn)房地產(chǎn)調(diào)控用地政策的落實(shí)方面亦功不可沒(méi)。“特別是督促地方核實(shí)和清理各類(lèi)閑置土地，尤其是閑置房地產(chǎn)用地。”課題組成員、中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院呂萍教授稱(chēng)，2008—2011年上半年，通過(guò)例行督察共收回閑置土地面積14126.2公頃。
績(jī)效評(píng)估報(bào)告顯示，2007—2011年上半年國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)通過(guò)督察，共計(jì)有8471人受到黨政紀(jì)處分，1589人被追究刑事責(zé)任。
評(píng)估顯示，“土地依賴(lài)癥”成制度性體制性障礙，影響土地督察效果
評(píng)估報(bào)告顯示，我國(guó)土地督察法制建設(shè)亟需加強(qiáng)，國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)的職權(quán)、職責(zé)缺乏明晰的界定，特別是對(duì)調(diào)查、檢查等權(quán)力沒(méi)有明確的法律規(guī)定，同時(shí)，各派駐地方的國(guó)家土地督察局之間工作開(kāi)展的范圍和程度也不盡一致，亟待通過(guò)法律予以規(guī)范。另外，土地督察制度建設(shè)有待進(jìn)一步健全和深化。“比如，土地督察機(jī)構(gòu)與其他部門(mén)的現(xiàn)有銜接機(jī)制尚未落實(shí)。國(guó)務(wù)院規(guī)定的‘對(duì)發(fā)現(xiàn)的土地利用和管理中的違法違規(guī)問(wèn)題，由國(guó)家土地總督察按照有關(guān)規(guī)定通報(bào)監(jiān)察部等部門(mén)依法處理’。但如何通報(bào)監(jiān)察部門(mén)、促進(jìn)土地督察成果應(yīng)用等在土地督察實(shí)踐中尚無(wú)具體的實(shí)施辦法。”呂萍說(shuō)。
報(bào)告顯示，地方政府土地違法的制度性、體制性根源依然存在。包括：共同糾錯(cuò)機(jī)制有待建立。對(duì)土地監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，土地督察機(jī)構(gòu)可以采取提出責(zé)令限期整改、暫停建設(shè)用地審批和通報(bào)監(jiān)察部等處置方式，然而對(duì)不實(shí)施整改或者整改不到位的被監(jiān)督對(duì)象缺乏有效的制約措施，需要建立相關(guān)配套制度共同督促整改。但若沒(méi)有組織、人事、監(jiān)察等相關(guān)部門(mén)的參與，就無(wú)法形成督促整改的合力，不能從根本上糾正地方政府的土地違規(guī)違法行為。“土地違法違規(guī)問(wèn)題是各種體制機(jī)制長(zhǎng)期作用的結(jié)果，難以在短時(shí)期內(nèi)徹底解決。地方財(cái)政和城市建設(shè)過(guò)度依賴(lài)土地出讓收益，依法依規(guī)用地管地尚未實(shí)質(zhì)性納入地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和干部政績(jī)考核體系中。這些引發(fā)地方政府違法違規(guī)、圈地賣(mài)地的制度性根源不消除，必將影響國(guó)家土地督察制度的實(shí)施效果。”呂萍說(shuō)。
評(píng)估既肯定成績(jī)，又不回避問(wèn)題，為完善土地督察制度提供依據(jù)
課題組成員、南京大學(xué)地理與海洋學(xué)科學(xué)院黃賢金教授介紹說(shuō)，從去年12月到今年10月，本次評(píng)估嚴(yán)格按照公共政策績(jī)效評(píng)估的理論、方法和步驟進(jìn)行。
為了保證評(píng)估的科學(xué)性、客觀性和公正性，一是跨學(xué)科領(lǐng)域精心遴選評(píng)估專(zhuān)家團(tuán)隊(duì)。南京大學(xué)、中國(guó)人民大學(xué)擁有國(guó)內(nèi)最具實(shí)力的土地政策研究隊(duì)伍，浙江大學(xué)、蘭州大學(xué)則在公共政策評(píng)估領(lǐng)域名列前茅。
二是評(píng)估課題組本著客觀公正的態(tài)度，不搞先入為主。評(píng)估課題組在全國(guó)28個(gè)省(區(qū)、市)開(kāi)展了問(wèn)卷調(diào)查，尤其是注重向土地督察工作的相關(guān)群體開(kāi)展深入的訪談和問(wèn)卷調(diào)查，并對(duì)40多起典型土地違法案例進(jìn)行深入剖析，從而保證了績(jī)效評(píng)估信息來(lái)源的廣泛性、代表性和客觀性。
三是將理性思想貫穿于整個(gè)評(píng)估過(guò)程。評(píng)估課題組充分借鑒公共政策績(jī)效評(píng)估的國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，使整個(gè)評(píng)估過(guò)程不受外界干擾，既肯定成績(jī)，又不回避問(wèn)題，以保證對(duì)這項(xiàng)制度實(shí)施績(jī)效的評(píng)估結(jié)論具有科學(xué)性、客觀性，力爭(zhēng)做到恰如其分。
四是公共政策決策機(jī)制的有益探索。評(píng)估報(bào)告中肯定了國(guó)家土地督察制度實(shí)施的成效，同時(shí)也指出了這項(xiàng)制度實(shí)施過(guò)程中面臨的困難和問(wèn)題。在進(jìn)行實(shí)事求是分析的基礎(chǔ)上得出的結(jié)論，將對(duì)進(jìn)一步完善國(guó)家土地督察制度和其他相關(guān)制度提供依據(jù)。
【回應(yīng)】
對(duì)評(píng)估結(jié)果未施加影響
為保證評(píng)估結(jié)果的獨(dú)立、客觀，評(píng)估過(guò)程中，我們不干預(yù)、不影響專(zhuān)家們的獨(dú)立判斷，充分尊重專(zhuān)家們的意見(jiàn)，對(duì)評(píng)估的結(jié)果沒(méi)有施加任何影響。通過(guò)這次比較客觀、獨(dú)立的績(jī)效評(píng)估，我們也認(rèn)識(shí)到工作中的差距和需要改進(jìn)的地方，下一步，我們將參照評(píng)估結(jié)果，有針對(duì)性地推動(dòng)土地督察制度的完善，力爭(zhēng)在制度、程序、工作方式、工作手段、隊(duì)伍建設(shè)等方面有新的進(jìn)步。
