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2024年11月24日
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雖然2010年初以來，中央提出了2015年保障房要覆蓋到20%人口的中期戰略目標，但中國住房政策體系的發展方向尚未明朗。就在2011年10月27日舉行的全國人大常委會保障房專題詢問會上，眾多委員紛紛指出，2008年以來以住房保障為代表的住房政策，零敲碎打，缺乏總體思路和頂層設計，讓市場和社會都深感迷茫。如果不從住房模式的戰略全局出發，只簡單地規定一個住房供應體系中保障房的建設目標與覆蓋比例，無法從根本上解決當前中國住房制度中的尖銳矛盾，而只可能把一部分人承受的住房可支付壓力轉移到另一部分人身上。
走出住房模式選擇誤區
關于中國住房模式未來發展的方向，比較多提到的是要學習新加坡模式，也有不少人提到了香港模式。然而，新加坡住房模式的核心是住房供應的政府計劃型主導，這種模式很難照搬到別的地方。而香港模式可能對中國內地城市更具現實借鑒意義。但香港模式同樣也存在諸多問題。
從長遠來看，德國模式更值得中國學習和借鑒。德國是一個典型的低住房自有率國家。2008年，德國住房自有率只有46%，年輕人租房比例為77%，大城市租房比例都很高，如柏林租房比例達到86%。德國絕大多數出租房都是由私人房東和住房合作社提供。德國政府對住房方面的干預，主要體現在建立一套健全的法律體系和執行有效的規章制度。以租賃市場為例，實行嚴格的租戶權益保障措施，要求各地政府按照不同區位、不同結構和質量的房屋，分別提出相應的指導租金水平，作為住房出租人和承租人確定住房租金的參考標準。當然，德國同時也有完整的維護房主合法權益的條款。此外，德國政府也著力保障低收入人群的基本住房福利，但主要是有針對性地向低收入人群發放租賃補貼，提高他們在私人租賃市場上的支付能力。
住房發展模式應遵循市場規律
中國仍然處于快速城市化進程之中，住房政策要服務于促進城市化這一國家建設核心命題，為此，住房供應不能拘泥眼前，要有高度的靈活性和可擴展性，滿足外來新增人口的階段性住房需求是住房政策的重點。同時，中國還處于經濟與社會管理體制的轉軌期間，從政府能力建設和社會建設角度來說，也需要政府在住房方面更多地發揮組織協調和法律規制作用，但公共資源要盡量從政府轉移到社會，資源配置更多發揮市場機制的作用。
未來中國的住房政策關鍵是淡化住房產業對經濟的拉動作用，尤其是減少城市發展中對土地財政的依賴程度，以住房民生為政策目標，大力解決城市化中的住房保障需求。從各國經驗來看，實施以中低收入居民住房保障為導向的住房政策時要注意以下幾點。
一是在住房資源的配置上仍然要堅持市場為主。即使是保障住房的建設與管理，也要充分利用社會力量，通過社會組織來運轉，盡可能減少政府對公共資源的壟斷。即使公共財政補貼，也應該以更有針對性和更有效率的需求方補貼為主，避免補貼住房供應。而且住房保障應該盡量與住房市場協調發展，而不是產生沖突。保障中低收入家庭的基本住房需求與穩定中高收入家庭面對的商品住房價格/租金，是一國或地區住房政策的雙重使命，缺一不可。降低住房價格，關鍵在于限制住房的投資功能、資產積累與財富儲蓄功能。因此，要堅持以滿足住房居住權為導向，來實現對中低收入者尤其外來非戶籍人口中低收入者的住房保障。如果過多提供資產形式的住房保障，保障需求面將循環擴大，房價難以抑制，形成惡性循環。
二是租售并舉。成熟的住房制度，應當是租售并舉的制度。發達的租賃市場可以對住房投資起到有效的抑制作用。在我國城市化進程中，一個穩健和包容性強的租賃市場是必不可少的，對解決居民住房和活躍勞動力市場都十分關鍵。
總而言之，保障房不宜過多通過新建形式來實現，更需要從現有住房資源中挖潛。一方面，新建保障房為了滿足當前需要，往往質量較次，難以長期使用，造成資源浪費；另一方面，大量新建保障房，直接壓縮了中低檔商品住房的新增供應空間，對原有閑置的中低檔商品住房也形成了擠出效應。根據住房經濟學的“梯度消費理論——住房過濾模型”，更加可取的辦法是，政府通過房產稅等稅收辦法擠出閑置住房，或成立公共組織以租賃中介身份收購空置住房的使用權（如上海浦東和貴陽市正在試點的），然后以租賃補貼來支持中低收入家庭從市場上租賃這些住房。
原則上，新建住房由開發商以市場化形式來運作，更加專業和符合社會分工原則，也不會造成浪費。由新建住房滿足高收入者不斷上升的住房改善需求，通過稅收等制度設計誘使高收入者放棄原來的較舊住房，轉移給中間收入者，中間收入者再把手頭的住房讓渡給中低收入者購買或租賃，這樣才是更加符合市場規律的住房發展模式。
（陳杰 作者單位：復旦大學住房政策研究中心）
