時間：2011-11-05 11:38:15
來源：學(xué)習(xí)時報
中國自秦兼并各諸侯國、建立統(tǒng)一國家、施行郡縣制開始，就已形成全國統(tǒng)一的行政區(qū)域。秦統(tǒng)一全國，分天下為36郡。唐貞觀初，分天下為10道，后增為15道。宋初分境內(nèi)為21路，其后分合不一。元代除京師附近地區(qū)直轄于“中書省”外，又于各處設(shè)11“行中書省”，簡稱“行省”。明代改“行中書省”為“宣承布政史司”，除兩京直轄地區(qū)外，全國設(shè)13布政使司，簡稱為省。清初增為18省，后又增為22省。中華民國時期分全國為28行省，2地方（西藏、蒙古），后增為35省，另有12直轄市，1地方（西藏）。盡管歷代行政區(qū)域的劃分及其名稱不完全相同，但主要實行省（郡）縣二級制。
新中國成立后，中央人民政府曾對行政區(qū)劃體制進行過改革。具體措施，一是劃小省區(qū)，二是增設(shè)直轄市，三是設(shè)立大行政區(qū)，目的是鞏固新生的人民政權(quán)，便于中央政府對地方的行政管理。國家進入全面建設(shè)時期以后，為了減少層次，提高效率，對建國初期的行政區(qū)劃又進行調(diào)整，撤銷大行政區(qū)，合并了一些省和直轄市。
1954年以后，我國行政區(qū)劃主要實行省、市或縣、鄉(xiāng)或鎮(zhèn)三級制。1982年以后開始的地、市合并、撤地設(shè)市和撤縣設(shè)市工作，使我國省縣之間的市級行政區(qū)劃逐漸增多，成為世界上少有的實行地方政府四級制以上的國家。
隨著我國交通運輸和通信行業(yè)的快速發(fā)展、政府職能的調(diào)整和公共管理方式的轉(zhuǎn)變，應(yīng)借鑒國外成功經(jīng)驗，減少行政層級，擴大管理幅度，劃小省、自治區(qū)，逐步撤銷市領(lǐng)導(dǎo)縣體制，并實行市縣分治。
1.改革市管縣體制，實行省直管縣 中共中央、國務(wù)院明確指出有條件的地方可依法探索省直接管理縣（市）的體制，而要形成這個體制，關(guān)鍵是要解決好地級管理層的存廢問題。從地級管理層改革的要求與可能出發(fā)，首先應(yīng)該改革市領(lǐng)導(dǎo)縣體制。
根據(jù)1982年憲法第30條，省、自治區(qū)分為自治州、縣、自治縣、市；直轄市和較大的市分為區(qū)、縣；自治州分為縣、自治縣、市；縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。在這里，縣與市是并列的，直轄市與較大的市是并列的。按照現(xiàn)行地方組織法，省、自治區(qū)的人民政府經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，必要時可設(shè)派出機關(guān)。可見，憲法設(shè)計的行政區(qū)劃主要是省、縣和鄉(xiāng)或省、市、區(qū)三級體制；鑒于1982年憲法與1954年憲法相關(guān)規(guī)定的延續(xù)性，并考慮 1954年合并了一些省和直轄市等背景情況，這里的“較大的市”應(yīng)理解為主要是指武漢、西安、沈陽、廣州、成都等大城市，而不是一般的地級市，但目前設(shè)區(qū)的市已達283個，不應(yīng)該是憲法規(guī)定的本意。因此，探索實行省直接對縣（市）的管理體制，有明確的憲法和組織法依據(jù)。但實行省直接領(lǐng)導(dǎo)縣（市）的體制必須因地制宜、逐步實施，可以先在東中部地區(qū)進行試點，經(jīng)過一段時間的準(zhǔn)備，再在東中部地區(qū)逐步推行。
2.增加省級行政區(qū)劃設(shè)置 在一些西方國家，省級行政單位較多，如法國有100個省，另設(shè)26個大區(qū)。我國目前共有34個省級單位，由于地域的差異導(dǎo)致人口密度的不均衡，加上民族分布、歷史傳統(tǒng)等因素，現(xiàn)有各省規(guī)模差距很大，省級行政區(qū)劃設(shè)置的數(shù)量也過少，這增加了中間環(huán)節(jié)，也使得某些省份在全國總體格局中分量過重。
另外，一定數(shù)量的直轄市對國家和跨地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展以及政治上的安定都有重要作用。我國現(xiàn)有4個直轄市數(shù)量過少，地區(qū)分布也不均衡，應(yīng)考慮建國初期的做法，在華中、華南、東北、西北等地區(qū)恢復(fù)設(shè)置若干較大的市作為直轄市。
3.逐步將城市地方從一般地方中單獨列出，實行市縣分治 通過比較和研究可以看出，市是城市型的行政建制，主要管理市區(qū)和郊區(qū)。城市地方是單獨的地方類型，具有與一般地方不同的特點。因此，要在增強縣的管理權(quán)限、壯大縣域經(jīng)濟實力的同時，逐步將城市地方從一般地方中單獨列出，實行市縣分治。
地級市不領(lǐng)導(dǎo)縣但還要領(lǐng)導(dǎo)市轄區(qū)，所以實行省領(lǐng)導(dǎo)縣體制不等于撤銷地級市。市轄區(qū)作為市的二級行政區(qū)劃建制不可能由省直接領(lǐng)導(dǎo)，只能由市領(lǐng)導(dǎo)；更重要的是，要把市的職能、機構(gòu)與市轄區(qū)的職能、機構(gòu)一并考慮，進行城市管理體制的創(chuàng)新。
