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2024年11月23日
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確定農民土地權利 促進土地流轉
周其仁北京大學國家發展研究院院長，央行貨幣政策委員會委員。
大學畢業后在國務院發展研究中心工作，主要為中央制定農村經濟政策提供中長期背景研究。其間專業研究領域包括農村和國民經濟結構變化、土地制度和鄉鎮企業發展，曾獲孫冶方經濟學獎等。
1989年至1995年在英美訪問求學。先后在美國科羅拉多大學經濟研究所、芝加哥大學經濟系和洛杉磯加州大學學習，并獲得博士學位。1995年底回國定居和工作，一直在北京大學中國經濟研究中心任教。
中國經濟50人論壇、新浪財經和清華經管學院聯合舉辦的新浪·長安講壇第201期日前召開。論壇成員、北京大學中國經濟發展研究院院長、央行貨幣政策委員會委員周其仁發表題為“為什么合法的土地轉讓權很重要———成都改革實驗的啟示”的主題演講。在演講中，周其仁說，中國當前經濟的一個主要矛盾是城市化加速過程中土地資源配置的矛盾。借鑒成都經驗，重要的是通過法律確定農民土地轉用的權利，推動土地市場化的流轉。這樣既可以保護耕地面積，又可以給農民帶來財產性收益，還可以抑制政府的土地財政政策，緩和社會矛盾，可謂一舉數得。
中國兩種土地觀的矛盾
周其仁說，城市化簡單講是一個非常穩定的現象。所有的國家盡管社會制度、經濟條件都有很大差異，但是隨著收入增長，就會有很大一部分人口集中居住在城市或者城鎮這樣的空間，這個趨勢很穩定。人的集中會吸引很多資源，導致資源也要急劇流動和集中，其中就包括土地資源。
傳統農業文明里土地是非常重要的。著名社會學家費孝通曾說，土地對農民來說像命根子一樣。在農民的理念當中，土地具有可靠性，它可以一代一代的繼承，取之不盡，用之不竭。這是農業社會對土地的觀念，這種土地觀的特點是把土地看作整個生活的主要來源甚至是唯一來源。所以土地面積非常重要，每片地都要種上莊稼，因為它的技術基礎是光合作用，通過陽光、雨露、勞作然后就會有收成。所以土地是財富的基礎。這種土地觀念在我們這樣一個歷史悠久的農業文明中是非常流行的。
土地對人類社會的重要性在農業社會中是不言而喻的。但是到了工業化時代，這種狀況開始發生變化。因為工業在空間上不是平面分布的，它的技術基礎不是光合作用，而是社會和科技的組合積聚。所以密度的概念開始產生，一些位置的土地變得特別有價值，因為它吸引了人力、資金和資源。這時，土地的價格就跟傳統不同了，不是哪塊地肥就有價值，而是其所處的位置決定其價值。
這種價值來自基礎設施的投資。傳統的農田水利建設也要投資，但是相比較而言是很少的。可是一個城市、一個高密度的空間，比如上海浦西地區每平方公里有三萬人，要是沒有基礎設施的大量投資，根本沒辦法容納那么多的人口，需求沒辦法集中，分工也難以展開。所以城市需要在很小的空間里進行巨大的投資，才能通過需求的集中帶來很高的收入。這時，土地就有了極強的融資功能，土地的價值變成了未來所有價值的貼現之和，這是傳統文明所不能想象的。
密度概念的產生，使土地的供應有了彈性。農業社會里土地通常是沒有彈性的，只是擴大開墾面積直到不能再擴大為止。現在，中國的土地開墾已經到了年均降水量兩百毫米甚至一百毫米的地方都有耕地的狀況，農業文明已經難以再進一步擴大了。于是，土地不會再增加，人口卻在增加，人多地少成了中國的基本國情。其實那是傳統農業對土地的思維方式。有了密度概念后，土地就有了彈性，一塊地上蓋5層樓就等于這塊地的5倍，50層樓等于50倍。
這就是中國當前存在的兩種土地觀。我們現在遇到的問題是，城市化一加速，這兩種土地觀起了沖突。城市化來勢兇猛，在觀念、體制、政策上都遇到了很大的矛盾。這個矛盾就是怎么看待土地，到底是強調面積、肥力，還是強調位置、價值。中央強調保護耕地面積，出發點就是保護農業文明的基礎，強調糧食安全。因為城市化也好工業化也好，人都不能離開農產品，比如糧食。提供這些需要的是農業土地，以面積和肥力決定土地的價值。
但是城市化又使得中國某些位置的土地積聚了巨大的人口和資本，比如說北京，上海，廣州，深圳，現在還包括長株潭地區，包括成都、重慶，在這些點位上，土地現在有了巨大的價值增值。在這些城市周圍全是農地，那么到底是保護農地還是發展城市，到底是從價值角度考慮土地資源的配置，還是從面積、肥力、糧食安全的角度來決定土地用途？就出現了矛盾。根據什么原則配置土地資源？配置完之后發生的土地價值的急速上升怎么在政府和人民之間進行分配？怎么在中央政府和地方政府之間進行分配？這些問題都被提上了議事日程。
土地問題的焦點是農地轉用
周其仁說，通常在全世界，工業化占G D P 30%的時候，城市化可能達到50%，一半人口進了城。如果把城市作分母，工業化作分子，系數是1 .5-2個單位。
但是中國的情況很特別，工業化超前，城市化滯后。原因很簡單，就是中國過去實施的是計劃體制，對要素流動有很多的束縛，造成了城鄉的巨大差距。等到一開放，要素雖然流動了起來，但是原有的土地制度在適應城市化過程中還是存在嚴重滯后，土地制度方面存在三個圈圈，它們之間的關系沒有理順。
先看兩端的兩個圈圈。一邊是農村的集體土地，基本上是農業基地，生產的是中國人無論怎么發展都離不開的農產品。這是上個世紀40、50年代就奠定的基礎，通過土改分地、合作化、人民公社化完成的。這里有一個問題，就是種地的積極性長年沒有解決，所以改革之后就把這個制度做了一個變動，地還是國家或集體的，但是長期承包給農民去經營、管理并使農民受益。現在通過一系列的改革，基本確立了這樣一種制度，即土地的所有權是國家或集體的，使用權、收益權、轉讓權歸農戶。在這個圈圈里面，農業土地不構成人口流動的障礙，農民可以把土地轉讓出去，讓給別人去做，他自己到城里打工。
在土地制度的另一端，政府手里有國有土地，歸國有企業調撥使用。因為國有土地的所有權是全民的，剛一開放的時候外資到中國要落地還引發了麻煩。1987年進行了調整，國有土地所有制不變，但是使用權可以批給市場用，可以轉讓，解決了這一問題。兩端的這兩個圈圈，應該說盡管制度上還有很多細節需要完善，但是大體上可以適應中國城市化加速的要求。
比較麻煩的是中間環節這個圈圈。計劃經濟時代，中國規劃了一些城市的版圖，隨著大量的資金、人口涌入，這個版圖嚴重不適應，城市就要擴大。矛盾來了，因為原來規劃的城市有一個邊界，周圍都是農業用地，這就帶來了一個問題，就是城市擴大的時候，怎么把原來的農業土地轉成城市和工業用地，簡稱叫農地轉用，這是所有矛盾的焦點所在。
為什么這個環節是焦點所在？先看現有的法律框架。農業土地轉成非農用土地有兩條通道，一條是農民自己可以將一些土地從農業用途改成非農用。比如說蓋房子，這就是宅基地，需要在集體內部進行購買。還有農村如果辦集體企業、鄉鎮企業，農民自己辦也可以。
這樣的土地使用價值雖然改變了，但是一般不允許在市場上進行轉讓，尤其限制向村以外的人出讓土地的使用權。國務院辦公廳多次發文件，明令禁止城鎮居民購買農民的宅基地。所以這個領域基本上是非市場的。
第二條通道是國家把農民的地變成城市的。這個方式叫征地，在憲法和土地法里面是有規定的。憲法允許政府為了公共利益征地，現在所有的農地轉成非農地，正規的主要就是這條渠道。
過去各級政府的財政能力很弱，又想集中土地來完成國家工業化，所以當時的土地法令非常傾向征地這一方，補償價格比較低。隨著城市化急速擴大，地價迅速上漲，結果就是政府可以從農民的手里將土地以很低的價格拿來，再以很高的價格賣出去，于是矛盾開始加劇。
成都的“四步走”經驗
怎么解決這一矛盾，周其仁重點介紹了成都改革的經驗。他表示，應對土地轉讓問題，成都的對策大概可以總結為“四步走”：
第一步是利用西部大開發的機會，先期規劃工業項目開始往那里移動，投資往那里移動。這里考慮到了東部已經走過的路的經驗教訓，所以在2003年成都提出了“三個集中”。這“三個集中”的提法不是成都發明的，而是江浙發明的，簡單說是將空間資源仔細分配，工業項目不能那么散，要向工業區集中，農民要向中心村、集鎮和城市集中，耕地要向種田能手集中。
“三個集中”帶來了怎么集中？新房子誰蓋？老房子拆了怎么辦？誰來投資等一系列的問題。從2004年到2007年，成都的城市化矛盾加重，于是就向國土部要求擴大城市范圍，擴大工業項目。國土部提出了如果農村的建設用地收縮一畝，城市的建設用地就擴大一畝相掛鉤的辦法。
掛鉤政策在城市化加速的背景下發生。在各省都跑到北京要地、國土部考慮耕地紅線和土地節約利用的情況下，最后平衡的辦法就是，把集體的建設用地收縮數量和城市建設用地擴大數量掛鉤。
比如說想把某一個村莊的50畝宅基地變成建設用地，按照掛鉤的辦法，就要通過規劃找到一個新建區，修一個新村，然后一家家去談，愿不愿意搬到新房子去，老房子怎么定價，地怎么定價。同意的全部搬過去，房子拆掉復墾，變成耕地，不同意就留在那里。給農民換房的時候因為是樓房，所以盡管很多戶的面積都比以前的大，但是農村的建設用地卻節約了出來，用于城市的擴大。這樣，原來50畝地可能就復墾了48畝，如果新村是20畝建設用地，等于凈節余了28畝土地。
這種辦法通俗講叫星星對月亮，原來分散在農戶手里的土地是星星，新建的地方是月亮，這樣一算只要月亮的面積小于星星的總面積就節約了土地。
這里面還有個關鍵問題就是這28畝土地落在哪比較合算。農民很難回答這個問題，但是在工業文明社會里，這個蓋房子的權利落在哪大有講究。成都是個商業圈，中心地價最貴，一畝土地50年的使用權可能需要兩千萬元人民幣，近郊就成了兩百萬，遠郊可能才二十萬。如果把建設用地落到中心高價區，再把耕地置換到低價區，那就有了價差。比如說遠郊騰出一畝建設用地，把它復墾成農地那么耕地就增加了，這時把這一畝地蓋房子的權利交易到市中心區，誰買下這個權利誰就有權利在市中心按規劃去買地，這樣就等于是把低價區的建設用地移到了高價區，然后把高價區的耕地移到了低價區。這里的差價除了支付所有的搬遷費用之外，剩下的就是掛鉤的收益。
成都就是利用這個政策在城鄉之間，以國土交易中心為平臺一批一批地搞掛鉤交易。首先它當中間人先借錢給農村集體，讓集體騰出地來把指標給它，然后它用指標跟高價地去換，獲得差價，然后拿出錢來給農村建設用地投資。
這種做法從資源配置的角度來說是非常好的，但是這里面也有一個問題，就是主體不清楚，誰跟誰掛鉤，要不要講價錢，到哪里講價錢。因為當時沒有實踐經驗，所以沒有找到具體形式去解決。
這樣就有了第三階段，2008年以后開始研究土地權利的設計。“三個集中”最后集中的主要是農民，所謂農民上樓就發生在這個背景下。2008年1月成都就計劃啟動農村產權改革，其中最重要的工作是確權。先把已有的資源劃清楚，誰家的房子多大，宅基地多大，院盤多大，給一個法律表達，確定了資源的主體，然后再開始議價。確權推動了土地市場化的流轉，搭建了農村集體土地交易的平臺。
周其仁認為，成都最成功的做法就是在確權方面進行了地方統籌。這種地方統籌不是證券化，而是通過用增減掛鉤政策加快農村產權改革。這個主意最早是當地一個干部提出的，他一直在農村工作，突然被調到成都市區當房管局局長。他發現城里人有一處房就有一個產權證，這個產權證可以幫助城里人將房產轉手，從而實現資產增值。所以他認為，所謂城鄉統籌，首先權利要平等。為什么城里人的房子可以買賣，可以轉手，農民的房子不能轉手呢。過去不能想象，農村的房子誰會要。經過增減掛鉤農村的房子就可以流轉了。
確權工作從2008年1月份一直做到2010年完成，現在大概發了166萬本集體土地使用權證，還有農村土地經營權權證180萬本。
周其仁說，要讓社會有秩序，不是說說就行的，是需要有投入的，要有法律表達。老百姓可以根據法律表達保護自己的財產，而不是靠少數官員替他保護財產。于是有效的保護體系建立了起來，更重要的是清楚的產權建立以后，推進了土地的市場化流轉。因為現在人口已經流動了起來，農民進城可能永遠不回農村了，那他原來擁有的土地和房屋權利就得有一套相應的權利體系來保證它的流轉。
這是中國幾十年沒有完成的任務，現在成都完成了。于是就有了第四步，2010年以來，成都在確權流轉的基礎上，推動了全面土地流轉交易的進行。
成都經驗的三點啟示
周其仁說，成都的改革經驗帶給我們三點啟示。
第一，除了國家征用農民土地，要允許在符合某些框架的條件下，農民自己使用土地。既可以指標交易，也可以實地資產交易。應該發明集體土地進入市場的第二個渠道，這樣就會使得征地逐漸減少，交易的比例逐漸提高，等到條件成熟時再實現并軌，就可以實行城鄉統一的土地機制。
十三屆三中全會原則上提到，將來征地制度應該收縮到工業性用地上，非工業性用地，城市發展需要的大量的市場用地，商業用地，應該通過城鄉交易的辦法解決，政府維持交易的準則，提供交易秩序的維護。政府不應該作為土地交易里的一方非把農民的地低價買來轉成國有土地，然后政府再拿去賣，這會導致大量的利益沖突。
第二，從資源配置的角度來看，明晰的土地轉讓權可以實現城市化密度的提高。因為整個的操作不會侵占耕地，只會發生位置移動，不會侵占農民的糧食生產用地。但是這需要相應的改革和社會監督跟上。為了防止中間發生問題，相應的改革應該透明化，公開化。從成都經驗來看，用四個財力專門建立耕地保護機制是成都非常了不起的地方。首先是保護好耕地，其次是建設農村社保養老體系，然后加上對掛鉤操作的檢查，最后是形成媒體的監督。這樣就既可以保證包括宅基地在內的新增用地的產權流動合法合理，也可以保證農地的總量不減少，質量不下降，還通過重新配置土地的位置實現了城鄉統籌。
第三點，在法制的框架下，還給農民土地轉用的權利。土地是農民世世代代賴以生存的資源。使用權是農民的，放棄使用權也是農民的權利。讓農民自己議價，可以增加農民的財產性收入。城鄉差別在于城市人民的財產性收入的比例比農村居民的財產比例高很多，而農民并不是沒有財產，只是過去實行的體制導致了農民有財產也不能獲得收入。如果這一環解開，中國的農民不僅可以售賣農產品，打工，還可以獲得城市化進程當中的土地權益，這會大大增加中國內需的厚度。
周其仁最后表示，成都的實驗雖然取得了成效，但是現在全國能不能借鑒這個做法，把局部經驗上升到全國的經驗，上升到全國立法和政策的依據，還要兼顧更一般性的情況。成都經驗里面也包括一些成都特色，比如說抗震救災、聯建政策等，但是應該認識到成都經驗里面的一些準則對解決城市化加速時期的土地問題都是有啟發意義的。
問與答
問：成都的經驗是不是還是靠政府起主導作用，如果上升到全國政策制定層面的話在多大程度上有普遍性？
答：成都的情況也可以說是政府主導，但是必須分清楚什么是政府主導，它的含義非常模糊。通用的模式是政府把農民的地拿到手里再拍賣。但是這樣政府就變成游戲的一方了。我的看法是成都的政府主導里頭包含另外一個內容，即確定農民的權利，承認農民的權益，搭建一個交易的平臺，承認農民土地使用權交易的合法性。
北京市鄭各莊現在的情況也類似。北京幾任市委書記到鄭各莊都說搞得好，但是國土部門不敢去，因為一去就面臨違規的問題。原來就是耕地，現在都變成建設用地了，都變成高密度的空間了，跟現行的法律法規正面沖突。
要搞產權確權沒有市委市政府發的文件不行。政府的作用不可替代，但是還要看政府是不是幫助農民確定權利，允許這個權利運轉起來，給這個權利提供一個合法的空間？為什么合法空間很重要？因為這涉及預期的穩定。如果政府不保護它，甚至打擊它，那么這個交易不可能長久。
這個經驗是不是可以帶動全國。我的看法是抽象的東西才會變成全國性的，任何具體的操作都有地域性。所以就要對成都的經驗進行抽象。政府要用自己的合法強制權力確定給農民權利提供保證，然后給權利的運轉、轉讓提供平臺，組織市場秩序，組織公平的交易，然后發現價格，用價格來配置城市化土地資源。這種抽象層面的經驗是全國的，當然還要取決于全國的立法和政策制定者們怎么看。
問：成都政府的做法是只當裁判員，不當運動員，那么政府的收入會降低，那它們為什么還有這個動力去做這件事情？
答：這是非常好的問題。不過要看到，首先，現在在成都的改革當中，成都政府還遠遠沒有純粹變成裁判員，一年五萬畝的土地還在征，這個停了成都的建設就會受影響。我們現在也不敢說成都已經完全成功了，但是我們在做這個研究的時候關注到了一個問題———如果集體交易越來越大，土地財政怎么辦？所以我們有一個子項目研究，結論是征地收縮以后，地方財政的基礎要發生變化，要逐步擴大資源稅和房產稅，讓地方的財政收入不再是當運動員獲得的收入。
這里就出現了第二個問題，就是當征地收縮以后，現有的地區財政平臺怎么轉型？這是一個我們在研究當中的問題。好在現在全國已經開了幾個頭，就是進行資源稅和房產稅的試驗，把這個跟收縮征地結合起來從長遠來看是非常重要的。
問：土地流轉這種模式非常好，會不會出現比如說有一天北京的土地少了，把湖南的耕地、宅基地指標賣給北京這樣的情況？
答：這是個非常有意思的事情。我們也在研究半徑的問題，結論是半徑越大差價越大就越好。經濟規律是在越窮的地方，地價就越低，在市中心地價則較高。我下鄉在黑龍江，我今年到下鄉的地方看，當時的連隊全拆掉了，形成小集鎮，這叫墾區的城鎮化。連隊一拆掉，建設用地算下來節約40萬畝。現在當地不知道怎么用了，只能是復墾打糧食。我就跟當地人說，這建設用地里頭還有資產呢，就是原來蓋房子的權利。如果能把40萬的指標賣到重慶去，或者把貴州的地賣到上海去，這對城鄉統籌、對區域協調發展、對收入分配意義非常的大。當然，現在中央政策是不允許跨省交易的。為什么禁止跨省呢？就是擔心執行上有問題。下一步能不能跨省，挑戰很大，還要一步一步來做。
