社會學視野中的“深圳經驗”
時間：2011-10-28 11:40:40
來源：公共預算與政府管理
近年來，深圳社區建設在的快速發展和銳意創新，引起了學界較為廣泛的關注，學者們從政治學、管理學、社會學、社區、社會政策等給予了研究。本報告使用了“深圳經驗”這一術語，來概括深圳社區發展過程的重要探索，并認為，“深圳經驗”的關鍵意義在于，通過多方面的制度創新實踐，有意識地追求一種新型的現代社區，在此過程中形成了深圳社區的獨特風格。
在社會學的理論視野中，社區建設是全球化進程中當代社會發展的一種世界性趨勢。深圳社區建設作為其中的一個地方景觀，在自己的特色中濃縮了一幅社區崛起的時代圖景。“深圳經驗”回應了，在當代中國“現代社區何以可能？”，并通過“社會建設的社區化”過程，充分展示了社區善治對于增進社會善治與社會和諧的奠基性意義。
一、深圳社區體制演進：全球化進程中的一個地方景觀
自上世紀70年代末以來，深圳市一直是改革開放的前沿城市，經濟和社會發展處于明顯領先的地位。深圳市快速發展的一個重要現象，就是社區建設越來越發揮出引領的地位。特別是本世紀以來，深圳市社區建設快速推進，在我國社區發展方面處于前沿位置。從一定意義上說，深圳的社區建設也是社區體制不斷演變和創新。
（一）深圳社區管理體制演進
這一過程經歷了三個發展階段：第一階段是2002年以前，是傳統的居委會體制；第二階段是2002年至2004年底，鹽田區在居委會下設工作站和服務站；第三階段從2004年12月開始，市委市政府召開全市社區建設工作會議，明確提出設立與居委會分離的社區工作站，實行“居站分設”體制。根據深圳市民政局劉潤華局長的記述，這一體制經歷了一個探索過程。2004年初，由市委組織部牽頭并形成基本框架；2004年6月開始，市民政局會同有關部門草擬《深圳市社區建設工作試行辦法》和《深圳市社區建設發展規劃綱要（2005—2010年》，2005年2月正式頒發，歷時一年多。這一體制匯聚了全市的智慧。最初的方案是推廣鹽田區“一會兩站”體制，在反復研究、論證中，南山區委主要領導率先提出“居站分設”的設想。市委市政府多次會議研究，并最終建立了這一獨具特色的體制。1
在深圳社區建設的快速推進中，在體制創新的前沿地帶，鹽田區和南山區成為了開疆拓路的兩翼前鋒。
鹽田區以社區管理體制的系統性創新著稱。從1998年正式建區以來，鹽田區的社區管理上出現了三次制度創新。第一次制度創新是在1999年進行的“居企分離”，在居委會換屆選舉之機，把居委會從農村城市化之后的集體經濟組織（即股份公司）中剝離出來，使居委會具有了獨立的組織設置和運作機制，從而啟動了居委會的社區化和城市化發展過程。第二次制度創新是在2002年，其關鍵步驟是以“議行分設”的思路構建“一會（合）兩站”的社區管理體制。所謂“一會（合）兩站”，即民主選舉產生的社區居委會是對社區公共事務進行議事、決策、監督的機構，社區居委會下設兩個專門的工作機構——社區工作站和社區服務站，前者主要承擔政府交辦的行政性工作，后者主要完成居民需要的社區公共服務。這次制度創新是對社區組織較為實質性的改革，通過對社區管理和服務事項的規劃和細化，促成社區組織職能發生分化和專化，在加強體現社區居委會自治功能的同時，由社區專門組織承接政府工作下沉的各項管理服務。第三次制度創新是在2005年，建立了“一會（分）兩站”的社區管理體制，通過對組織結構、性質和職能定位、人員構成、經費和場地等關鍵要素的調整，使社區居委會、社區工作站和社區服務站一一分離。這一步驟一方面是著力解決社區居委會的行政化問題，通過強化社區居委會的自治性來推進基層民主；另一方面是通過社區工作站作為載體，確保政府管理工作重心進一步向基層社區下沉。2
南山區則在社區管理體制的創新和機制的轉變等方面，數次起到了突破性的先鋒作用。其中最為關鍵的幾次突破是，率先提出或實行了“居企分離”、“居站分設”、“街道綜合協管員”。
第一，首先實現“居企分離”。2002年南山區在全市首先實現了居委會與股份公司的分設，使公司成為獨立的法人，居委會獨立承擔社會責任。
第二，率先提出“居站分設”的設想，并于2004年底首創了社區工作站的體制措施，實行工作站與居委會分離。 2005年初全區98個社區工作站全部掛牌，在社區建立政府的服務平臺，由政府承擔經費購買服務。社區工作站的設立延伸了黨和政府的組織機構，南山區由過去的“一級政府，兩級管理”變為“一級政府，三級管理”（即區—街道—工作站）。同時，社區工作站的設立給居委會“減負”和“松綁”，加快了社區居民自治步伐。
第三，創造了“街道綜合協管員”的管理體制，對基層管理體制進行了深度變革，促進了服務和管理的有機結合，進一步提高了管理效率、推進了資源整合和共享、加強了政府的基層執行力。這一體制性創舉在構建城市基層管理和服務上成效顯著，引起了社會的較大反響。3
（二）深圳社區的一個起點：“走出滕尼斯”之后
如果從現代性和全球化的全景中來透視深圳的社區建設，特別是通過“走出滕尼斯”的社區發展過程，從最初對復興傳統社區的追求轉變到當代意義上的社區建設，能夠進一步顯露深圳社區體制改革的創意，這也是確定深圳社區建設經驗的一個關鍵。
滕尼斯開創了關于現代社會研究的社區視角，從理論上將“社區”與“社會”劃分開來，指出前者是通過血緣、鄰里和朋友關系建立起來的人群組合，它的基礎是“本質意志”，并與生命過程密不可分，后者則是靠“選擇意志”這種理性權衡建立起來的人群組合，它不再是自然的結合，而是人為的強制。滕尼斯以他的社區概念來反映現代性過程中傳統社區的衰落，并刻畫從“社區時代”走向“社會時代”的總體趨勢。他的社區與社會——人類生存共同體的兩種截然不同的理想類型，對后來的社區理論和實踐產生了深遠的影響，一定意義上也形成了某種桎梏效應。
沿著滕尼斯的理路，許多學者對工業化過程的傳統社區受到的擠壓深感憂慮，視之為現代社會病癥的主要根源，因而將重建滕尼斯的那種高度熟識、密切交往、精神共同的理想社區，作為抵御工業化以來的傳統衰敗、人們之間的疏離、道德和價值崩解等社會病態的一劑良方。20世紀上葉，歐美發達國家普遍經歷了大規模的城市化過程，許多社會學家和社會工作者致力于社區重建，基本上表現了這種思路。1955年聯合國社會局推出了《通過社區建設實現社會進步》報告，指出：“社區建設可以說是一種通過全體居民積極參與和充分發揮其創造力，以促進社區的經濟、社會進步的過程”，并沒有超越復興傳統社區的基本設想。及至60年代，西方一些國家的社區發展主要圍繞著經濟目標，如美國社區組織創辦企業、增加就業機會、提高窮人收入、對貧困社區進行扶持等，從實質看并未離開滕尼斯制定的傳統社區理論。
上世紀后期特別是80年代以來，冷戰的結束、全球化過程的真正開始，世界社會的圖景出現了重大改觀。社會流動和生活流變的加劇，加速了社會分化，社會世界也迅速地陌生化了，家庭和兩性關系的裂變、初級群體的解體、職業群體的變化和重組，社會信任的瓦解、社會資本的流失、以往社會認同的動搖等等，使得社區這個基本共同體所具有的重要性，超過了歷史上的任何時期。逐漸地，學者們越來越意識到，社區具有滕尼斯在他的時代所未見的內涵，復興傳統社區已經不能有效地應對當代社會生活，現代社區事實上勢必成為有別于傳統的社區，這種新型社區將成為現代社會的組織及制度的重要基礎。這就促成了“走出滕尼斯” 的理念和實踐趨向，推動了社區發展轉向了當代社區建設的軌道。
“有別于傳統的社區”意味著，社區建設不再是被動地應對現代性過程的社會問題——盡管這一點仍然是重要的，但已經不是社區建設的實質內涵。當代社區建設普遍體現出以人為本的理念，滿足人的需要、提高人的生活質量、營造健康而充滿活力的社區生活，并盡可能使社區成員有更多的機會參與公共事務、實現自我的價值。這也是增進社區認同、重建社會共識和一致性的過程。由于當代社會成員的差異化和多樣化、階級階層和社會群體的不斷分化，社區建設對于構建社會的共同生活有著極為重要的意義。同時，現代社區作為有別于傳統社區的新型共同體，其形成和發展不是一個自發的過程，而是有賴于現代國家與現代社會的共同成長，有賴于政府行動和公民行動的良好合作，并且，兩者之間的這種成長與合作是一個動態的、不斷增進的過程。——關于現代社區的這類意識和理念推動了世界社區建設新格局的形成。如德國、美國、日本、北歐、新加坡、我國香港等世界先進國家和地區，以及拉美等地區的社區建設，表現出以人為本、服務居民、強化政府對社區的管理、發展民間組織和志愿者組織、推動民主參與等較為普遍性的特點。
在世界社區建設的這種新格局下，深圳社區建設著力吸納世界先進城市社會管理體制的特點，積極探索社會主義市場經濟條件下，在社會生活流變和社會流動加快以及城市化、民主化、多元化過程中，不斷加強政府的社會管理職能和服務職能，實施社會工作戰略，推進社區管理人員的專業化；大力培育公民社會，促進管理主體的多元化，在溝通協商的基礎上建立社區的公共秩序；構建政府購買服務和外包服務的機制，在公共服務供給領域引進市場機制的同時推進公益機制；加快社區管理和公共服務的法制化和規范化進程，提高管理效率和超前性、預見性，等等。正是在立意邁進世界社區發展的先進之列、追求社區建設的自我特色過程中，深圳社區建設逐漸形成了獨特的“深圳經驗”。
二、“深圳經驗”——構建社區與創新體制
我國社會轉型和變遷進程越來越顯示出“社會”自身建設的重要性，通過一系列創新性的日常行動和制度安排，加速社會自身的建設，成為了以新的方式實現社會管理和社會治理、從而構建社會和諧的必由之路。在此過程中，人們也逐漸認識到，社會建設要做到具體化和現實化，勢必要向基層社會下沉、進入日常生活。在社會建設向基層社會的“著陸”之中，一項新的建設性事業——“社區建設”——勃然興起。
（一）“深圳經驗”探索過程概略
約上世紀八十年代中期至上世紀末期，我國社區服務開始起步并不斷推廣和深化。1999年國家民政部確定26個城區為社區建設試驗區，開始了社區建設的探索。2000年11月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳轉發國家民政部《關于在全國推進城市社區建設的意見》，明確了以人為本、服務居民，資源共享、共駐共建，責權統一、管理有序，擴大民主、居民自治，因地制宜、循序漸進等社區建設的基本原則。2002年中共十六大報告進一步指出，要加強公共服務設施建設，改善生活環境，發展社區服務，方便群眾生活，完善城市居民自治，建設管理有序、文明祥和的新型社區。2005年在武漢召開的全國和諧社區建設工作會議制定了和諧社區建設的若干意見，以建設“管理有序、服務完善、文明祥和”新型社區為目標，全面落實社區建設的各項工作任務，標志著我國社區建設的全面展開。2006年4月9日國務院下發了《關于加強和改進社區服務工作的意見》，表明我國社區建設的地位和作用被提到了新的歷史高度，成為了一項意義深遠的偉大建設性工程。自新世紀初至今，我國社區建設的總體格局已經形成，社區服務和社區工作涵蓋了社區經濟、治理、衛生、文化、教育、治安以及社區矯正、救助、社會保障、再就業工程、流動人口管理、人民調解、環保等各個方面。
各地對社區建設進行了大量的探索，提出了各種不同方式和途徑。其中，影響較大的有上海、沈陽、江漢等社區建設模式。
上海市的“街道社區管理模式”被視為一種“準政府模式”，注重政府在社區管理中的主導作用。其基本體制構架是“兩級政府，三級管理”、郊區“三級政府、三級管理”，著力理順市與區、區與街道的關系和職能，主要措施一是逐步擴大街道的管理權限，二是逐步明確區與街道之間職責和事權的劃分，三是對街道（鎮鄉）內設管理機構進行重組和推進政企、企事、政社職能的分離，四是建立街道綜合執法管理隊伍。沈陽市的“社區組織自治模式”則是從基層政權建設入手，按照“議行分設”的原則對社區組織體系進行改革，重組或新建了社區黨組織、社區成員代表大會、社區協商議事會、社區委員會，形成了所謂“小黨委、小人大、小政府、小政協”的組織設置，形成社區決策層、執行層、監督層之間的互動和互制機制。武漢市的“江漢社區治理模式”的一個重要目標是，建立“政府資源與社區資源整合、行政機制與自治機制互動、政府功能與社區功能互補的社區治理模式”，通過轉變政府職能、理順政府組織與社區組織的關系的過程，對政府與社區的權、責、事進行合理分工，同時培育社區組織的自主性，實現區政府職能部門的功能與社區組織的功能 “雙強化”。
從一定意義上看，深圳的社區建設就是一系列的改革和創新行動。約上世紀末，深圳市把推進社區建設提上了議事日程。到新世紀的最初幾年，深圳市采取了更加有力的措施，譬如建立組織機構體系。各級各部門將社區建設作為構建和諧社會的基礎，加強社區建設的力量。市、區兩級都成立了社區建設工作委員會，市、區主要領導任負責人，各相關部門為成員單位；同時還成立了社區建設工作辦公室，配備了專門的編制和人員，增強了社區建設的工作力量。再如健全政策體系。制定出臺了《深圳市社區建設工作試行辦法》、《深圳市社區建設發展規劃綱要（2005-2010年）》、《深圳市社區工作站管理試行辦法》和《關于進一步完善社區管理體制的意見》等一系列政策規定，著力解決社區管理體制、基礎設施建設、人員管理、經費投入等長期以來困擾社區建設的瓶頸問題。
在政策制定的同時，深圳市采取了一系列行動不斷推動社區治理結構的創新：
1．推行“居站分設”。2005年，深圳市全面推行“居站分設”，成立社區工作站，到2007年底，全市社區工作站約達598個。社區工作站作為政府在社區的工作平臺，承接從居委會剝離出來的行政性工作。
2．實行“一站多居”體制。合理調整社區工作站和居委會的范圍。對部分規模較大的非封閉式管理社區分設居委會，規模較小的居委會不單獨設立社區工作站，與相鄰的社區共同設立工作站，形成“一站多居”體制。
3．積極推動“居企分離”。深圳市特區內基本實現了股份公司與居委會相分離，大力推動股份公司與居委會在機構、職能、人員等方面的分離，并使集體股份公司則按照現代企業制度運作，確保集體資產保值增值。
4．推廣物業管理進社區。如羅湖區率先由政府投資對老住宅區進行圍合式改造，以“直接引入”、“連片引進、規模化管理”、“掛靠管理”、“自我管理”等方式全面引進物業管理，大大改善了社區的治安、環境和衛生狀況。寶安、龍崗兩區借鑒羅湖區的經驗，正在進行引入物業管理的試點，并逐步推廣。五年內，深圳市所有社區全部實行物業管理。4
從“會站分離”的發展趨向到“居站分設”格局的確定，從“一會（分）兩站”的雛形到“一站多居”的設置，及“居企分離”、物業管理進社區，行政工作不斷向基層下沉，政府部門和公共管理體制的深度變革，正在嘗試的“區—街道辦事處—社區”向“區—社區”的轉型，提出并努力確立“新深圳人”的理念，行政工作與社會工作之間分野的日漸模糊，社會工作的專業化，新型民政思路和體制的探索，以及政府購買服務、政府“服務外包”等等，這些探索使深圳的社區建設繼上海、沈陽、江漢等社區建設模式之后，為我們提供了另一個獨特的范例。目前，深圳市的社區管理體制的改革和創新仍在快速地推進之中。
（二）破解社區建設的一個頑癥——“居委會困境”
在深圳市的社區體制改革系列行動中，始終貫穿著一條主線，這就是擴大基層民主、不斷提高社區成員和自治組織對于民主治理的參與度。這是深圳市在社區建設過程中對各種現實問題的積極回應。根據全國人大常委會于1989年頒布的《中華人民共和國城市居民委員會組織法》對于居委會組織的基本性質有如下界定：“居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織”。并對居民委員會的任務作有規定：“協助人民政府或者它的派出機關做好與居民利益有關的公共衛生、計劃生育、優撫救濟、青少年教育等項工作”。然而，有關居委會的組織和活動等的一般的法理界定，隨著我國社會的快速變遷，遇到了大量新的實踐問題的挑戰，不可避免地要對具體的現實界定一再作出修補。事實上，每當中國社會邁出重大的改革步伐，往往也意味著居委會要應對新的實際問題。
譬如，我國自改革以來，社會組織模式的改造和重組的迅速發展，“去集體化”、“去組織化”是近30年來一直持續的趨勢，人們的生存方式和社會身份出現了很大變化，許多人從以往的“單位人”、“組織人”變為了所謂“社會人”。大量的“社會人”最終成為了“社區人”，沉積在基層社會之中，構成了新時期社區居委會工作對象的重要組成部分。
又如，隨著城市化的發展，城市社會人口結構性變化加劇，下崗失業人員的增加、城市貧困群體的形成、人口老齡化的趨勢、體制外人員的發展、流動人口不斷增多，使得城市管理和秩序穩定的難度增大。例如，深圳市2005年底，常住人口827.75萬，其中，戶籍人口只有180萬，非戶籍人口占絕大多數。5 2006年底，常住人口846.43萬，其中，戶籍人口只有196.83萬，非戶籍居民占絕大多數。6流動人口與本地的戶籍人口形成了嚴重的“倒掛”，而且這種趨勢仍在發展。
再如，隨著計劃經濟體制不斷向市場經濟體制的轉軌，原本由政府機關、企事業單位承擔的社會管理、社會保障等職能不斷被剝離，移交給了社區居委會。
還有，由于大量的“單位人”、“組織人”轉變為“社會人”、“社區人”，政府幾個職能部門的工作越來越向基層社會下沉，形成了規模性、持續性的“進社區行動”——法律進社區、警務進社區、文化進社區、計生進社區、稅務管理進社區、社保進社區，等等。一些城市（如深圳市）的社區居委會承擔的政府各職能部門“下沉”的行政事務，多達數十項甚至上百項。
除此之外，家庭出現的各種變化（小型化、核心化、非常規化等趨勢），也將自身原有的教育、保障等多種功能“外移”給了社會，最終還是交給了社區。
上述這些類似的情形各地雖有不同，但帶有普遍性的問題是居委會的行政化傾向。“居委會以‘群眾自治組織’的身份，在社區公共事務中扮演了全能角色，承擔了發展基層民主和加強社區管理的雙重職責。由于角色和職能的內在沖突，居委會處于尷尬地位和兩難境地”。7
可見，在社區建設中普遍反映出社區的行政化問題。社區居委會承擔了政府及其職能部門下派的工作，成為了政府行政的末端。很多批評者指出，原本應是群眾的自治性組織，實際上變為了行政性組織。一些學者幾年前指出的“行政社區”現象并沒有緩解，在實踐中反而更趨嚴重。8所以，如何使居民委員會的自治功能得到回歸和體現，是推進基層民主和居民參與的一個關鍵，也是深圳市社區建設各項行動圍繞的核心目標之一。
首先，從推行“居站分設”來看，是將基層民主管理、民主監督落到實處的一項舉措。實行“居站分設”后，居委會回歸群眾自治組織的智能，可以集中精力和時間手機民情，反映民意，更好地參與民主管理和民主監督。如鹽田區政府每年召開居委會主任會議，聽取對政府各部門的工作意見，并對政府部門的工作進行評議，使居民能參與社區公共事務的管理和決策，行使民主監督權力。一些區嘗試在社區建立人大代表、政協委員聯絡點制度，市、區人大代表、政協委員定期到社區聽取轄區居民反映情況，與街道及有關部門負責人一起研究解決熱點難點問題的辦法，通過建議、提案，監督有關部門解決。
其次，從實行“一站多居”體制來看，是在基本的機構設置和制度架構上將社會工作站與居委會進一步區分開來。按照以居民房產利益關聯為紐帶、物業小區與居委會范圍基本一致的原則，對部分規模較大的非封閉式管理社區分設居委會，但社區工作站不隨居委會的分社而分設；規模較小的居委會不單獨成立社區工作站，與相鄰的社區共同設立工作站，從而形成“一站多居”體制，實現以較大的社區工作站整合社區資源，以較小的居委會方便居民的溝通和自治。
其三，從“居企分離”來看，是通過股份公司與居委會分離，使企業與群眾性自治組織區分開來，使經濟組織的目標更為明確，在機構職能、運行機制、經營績效等各個方面都更為專業化。這一改革促使集體股份公司能夠按照現代企業制度運行，專心于集體經濟的發展，確保集體資產保值增值。在“居企分離”的同時，政府加大對社區的投入，承接“村改居”社區的公共管理和公共服務的費用，卸下了社區股份合作公司在社會管理上的經費負擔。這進一步促使居委會回歸其自治功能，為其發揮基層民主的應有作用提供了條件。
其四，從社區工作站的設置來看，作為政府在社區服務的平臺，社區工作站的工作經費納入政府財政預算，專職工作人員實行公開招考，嚴格準入，規范考核。設立社區工作站，較好地解決了居委會行政化傾向的問題，社區工作站承接從居委會剝離出來的行政管理和公共服務事務，居委會則回歸其自治組織的本來功能。社區工作站的設立，也從組織、經費、人員等方面加強了黨和政府在社區的工作力量，鞏固黨的執政基礎作用，大大提高了政府在基層的執行力。
（三）社區管理體制的深度創新
嚴格而論，隨著計劃經濟向市場經濟的體制轉型，單位制的解體，家庭的變化等等，上述“居站分設”、“一站多居”、“居企分離”、社區工作站等，是對社會生活實踐應有的邏輯反應，因而還是較為表層的改革。有關社區管理體制的實質性和深度創新，最終應當源于當代社區建設的基本理念和目標。前文曾闡述了：“當代社區建設普遍體現出以人為本的理念，滿足人的需要、提高人的生活質量、營造健康而充滿活力的社區生活，并盡可能使社區成員有更多的機會參與公共事務、實現自我的價值。這也是增進社區認同、重建社會共識和一致性的過程”。其中，包含著當代社區的一些基本方面：第一，社區共同體意識的培育；第二，通過社區服務應對社會問題和滿足居民需要；第三，通過社區組織的發展開拓社區資源和延伸公共服務；第四，提高社區成員的參與率以實現共建共享。簡單地說，即社區體制、社區精神、社區服務、社區組織、社區參與——這些涉及到社區體制深度的創新，也涉及到“深圳經驗”的根本。
1．重構社區：社區設置的深層改革
與西方發達國家或一些發展中國家的社區比較而言，中國社區無論是社會結構和人文生態環境，還是實際的發展演進過程，都有著明顯的獨特性。其中最大的特點，是政府在社區發展和政策制定方面的主導作用，因而“中國社區的自然邊界與行政邊界往往是交叉的，根據政府政策界定的社區往往跨越社區的自然邊界，并深深打上行政邊界的烙印”。9這種行政化的社區設置降低了居民間交往溝通、達到相互理解的便利。由于缺乏熟悉、包容和理解，缺乏共同的生活體驗，增加了社區精神培育的難度。這又影響了社區居民對自己居住地的認同感和歸屬感，削弱了社區應有的團結力和凝聚力。而且，社區設置的不合理，不利于社區成員對社區事務的積極參與，使基層社會的直接民主的推進發生困難。這正是深圳市創新社區體制所必須面對的一個問題。
《城市居民委員會組織法》第六條規定：“居民委員會根據居民居住狀況，按照便于居民自治的原則，一般在一百戶至七百戶的范圍內設立。”我國目前居委會在實際劃分上超出這一范圍的情況較為普遍。民政部的資料顯示，截至2004年底，全國共有居委會77884個，其中1000戶以下的占29%，1001－3000戶的占56%，3001－5000戶的占11%，5001－8000戶的占3%，8001戶以上的占1%。10從深圳市的情況來看，平均每個居委會的范圍約為4000戶，寶安區、龍崗區平均每個居委會5000多戶。其中，寶安區龍華街道辦事處的民治社區更高達5萬戶，是法定范圍的500倍。因此，《中共廣東省委、廣東省人民政府關于全面推進平安和諧社區建設的意見》(粵發[2005]19號)要求：一個社區一般是1000到2000戶，超過2000戶的非封閉式管理社區，要重新調整劃分。“按照廣東省的標準，深圳不少居委會需要‘重新調整劃分’。”11
深圳市近幾年已在較大范圍對社區進行了重新劃分，在2008年居委會換屆選舉的同時，將對現有的行政化大社區繼續作出較為徹底的調整。對社區設置的這種重新規劃可以產生多種制度效益：促進居委會向原有的自治組織回歸，推進基層的直接民主；居委會不再承擔行政性工作，避免了因居委會分設數量的上升而造成社區管理成本的增加；設立社區工作站，使政府的各項工作能夠確實下沉到社區，強化了基層的行政執行力。因而，在“深圳經驗”中，社區設置的重新規劃對于“居站分設”和“一站多居”的實施和運行，邁出了非常關鍵的一步。12
2．機制更新：社區服務的慈善行動和志愿行動
社區服務與政府公共服務既有聯系也有區別。政府公共服務是一種政府行為，是政府作為主體行使社會公共權力，以公共目的、社會公益為主要目標，通過規劃、調控、監管、委托、購買等方式，促成社會成員對公共物品的需求得到滿足。從目前看，政府公共服務不僅是提供直接服務，更多的是以間接服務來實現，因而，進一步發揮社會組織和社區組織的作用，是推進公共服務的發展趨勢。社區服務既是政府公共服務的一種延伸，也是社區的自我服務。社區服務的一個重要方面是福利性服務，其服務對象主要是社區的弱勢居民，如老人、殘疾人、優撫對象等，此外也提供便民利民服務，其對象是社區居民以及其他居民。社區服務離不開社區居民的大力參與，形成相互幫助、互濟互惠、相互奉獻的關系。
慈善的理念是慈善機制培育的基礎。“慈善是社會資源再分配的一種方式，可以直接用貨幣衡量，因而，是一個物質性概念。慈善又是人們品德和社會價值觀的反映，可以增進人與人之間的和諧，因而，更具有精神性意義”；“慈善是一種文化，其成功與否最重要的標準不是籌到多少錢，而是市民對慈善事業的參與程度”（劉潤華）。13在這一導向下，深圳市采取了多種措施積極推動慈善機制的發展。比如，慈善精神和文化的預前培養，從小進行啟蒙性的慈善教育，培養孩子們樂善好施的精神。又如，培養慈善意識，打造慈善城市，促進慈善事業與社會的廣泛互動。再如，提高整個社會的慈善參與度，一方面從施方入手，讓社會廣泛參與行善；另一方面是關注受方，讓更多困難者得到更好的救助。此外，出臺慈善政策、培養骨干、建設基地、推動項目，形成慈善的組織化、網絡化。2006年深圳市慈善會成立“勞務工關愛基金”，為勞務工提供緊急醫療救助。2007年3月14日，深圳市民政局和市慈善會在市救助站聯合啟動“深圳市慈善教育計劃”，5個“慈善教育基地”正式掛牌成立。深圳市還將設立“鵬城慈善獎”，褒獎具有突出貢獻的單位和個人，旨在通過推出“鵬城慈善獎”和深圳慈善排行榜，營造 人人向善的社會氛圍。
這些措施是卓有成效的。根據深圳市民政局長劉潤華的估算，2006年8月，深圳每年在市內的捐贈加上對市外的捐贈不會低于2個億。如果按照2個億計算，就占了當年GDP的0.04%，而國內的捐贈大體是占GDP的0.02%。從比例來看，深圳捐贈數據占GDP的比例大概是相當于全國平均水平的兩倍。14從“2007中國慈善排行榜”數據分析來看，全國捐贈年度捐贈100萬元（含100萬元）以上榜慈善家和慈善企業共計396個，深圳市就有39個，占總數的9.8%。目前，深圳市“社會辦慈善”在進一步發展，在慈善募捐的過程當中更多地依靠民間力量，開發和帶動社會捐贈，以促成政府主導型慈善格局的轉變。
深圳市社區管理體制創新的另一個重要方面，表現在以較為完善的志愿機制來推動社區服務的發展。如南山區著力完善志愿者組織、建設一支富有愛心的志愿者隊伍。2003年即啟動了“南山義工牽手社區行動”，將義務工作導入社區，倡導和推動社區鄰里互助的良好氛圍，組織義工為區內符合幫扶條件的單親、重病、貧困家庭提供多元化無償服務，在社區開展法律、科技、環保、衛生、心理等公益宣傳咨詢及義診、義務維修等活動。并制訂了《南山區義工管理辦法》等十多項管理制度，完善義工的招募登記和檔案管理，推行《義工服務記錄卡》，嚴格按登記服務時間對義工進行晉級和表彰，不斷加強對義工服務技能的培訓，定期舉辦義工交流聯誼活動。截至目前，南山區共有注冊義工15000多人，人均參與志愿服務時間200小時以上，建有98個社區義工服務站和59支企事業單位義工服務隊。同時，南山區還以網絡通訊的方式提供信息平臺，于2000年開通了全國第一個完全由義工設計、制作的專業網站——“義工在線”，反映全國各地義務工作動態、促進異地義工的學習和交流；開通了“南山義工聆聽熱線”，長年堅持對外服務，為學習、就業、法律、家庭、婚戀、人際關系和勞動糾紛等提供咨詢。15
3．柔和而深刻的變革：基層民主建設的持續破冰
上世紀80年代以來，民主參與的發展形成了一場柔和而深刻的社會變革。世界社區發展的一種趨勢表明：在政府達成治理和善治目標過程中，居民的廣泛參與有著不可或缺的作用。然而，對于深圳這個戶籍人口與非戶籍人口嚴重倒掛的城市，如何在推進基層民主的同時，確保居民參與的公平性、有序性和有效性，既是一個政策性問題，也是一個實踐性問題。
居民的居委會選舉權是其中的一個焦點問題。1989年頒布的《城市居民委員會組織法》規定，居委會由本居住地區全體有選舉權的居民選舉產生。其中并未對選舉權作出具體界定，各地在執行中一般將其理解為當地戶籍居民。但在沿海等經濟活躍地區，人口流動一直保持著高頻率，形成了大量的非戶籍常住居民。以深圳為例，2006年底，常住人口846.43萬，其中，戶籍人口只有196.83萬，非戶籍居民占絕大多數。如果只有戶籍人口有居委會的選舉權，數量龐大的非戶籍常住人口的民主政治權利將被忽略，這是一個明顯的制度安排的偏差。從當代中國的發展來看，戶籍概念在弱化，戶籍居民與非戶籍居民的權利與義務在趨同，社區管理也在從傳統上以居民戶籍管理為主，向以居民居住地社區管理為主轉變。“如何循序漸進地吸納非戶籍居民參與居委會選舉的問題，越來越尖銳地擺在我們面前”（劉潤華）。
在2005年的居委會換屆中，廣東省作出一項規定：不在原戶籍所在地選舉、居住半年以上、有合法收入、有自有產權的物業、享有政治權利的非戶籍常住人口，可以參加居委會選舉。這項規定簡稱為“1+4”條件。這是廣東省為了吸納非戶籍常住人口參與基層民主建設，率先提出的一個創舉。同時，“1+4”條件的部分規定也引發了一些不同看法。按照《居民委員會組織法》的規定，“年滿18周歲的本居住地區居民，不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限，都有選舉權和被選舉權；但是，依照法律被剝奪政治權利的人除外。”在居委會選舉權方面，《居民委員會組織法》相關條款沒有對收入和財產等的限制條件。從廣東省和深圳市的實際出發，平抑戶籍居民與非戶籍居民之間在權利和義務上的差別和矛盾，必然是一個循序漸進的過程。因而，以《居民委員會組織法》的立法精神為原則，對非戶籍居民參與居委會選舉的方式和渠道進行具體的探索，正是要更好地體現民主參與在一定發展階段上的公平原則，以確保社區參與的有序性、可控性，使基層民主得到穩步推進。
另一個重要問題是如何實現社區居民參與的普遍化和日常化，這一點對于基層民主建設有著實質性的意義。正是在普遍的和日常的參與中，社區精神和公民意識得以培育和發揚，居民之間在了解的基礎上能夠相互扶助、互濟互惠，使社區成為具有認同和合作機制、共建共享的生活共同體。在這方面，深圳市寶安區新安街道寶民社區的作法堪稱典范。寶民社區轄區內總人口近四萬，其中外來勞務工占總人口的90%以上。根據轄區人口結構的特點，社區貫徹街道黨工委、辦事處關于社區建設的規劃與要求，按照“以人為本，全面發動，全民參與，共駐共建”的原則，在實踐中探索擴展社區參與的機制。
第一，確保社區居民對社區事務的普遍參與。以黨組織的協調、溝通、整合作用為核心的“十聯”機制，即黨員教育聯管、思想工作聯做、普法教育聯抓、社區治安聯防、社區環境聯治、公共設施聯造、弱勢群體聯幫、社區文化聯辦、社區文明聯建、和諧社區聯創，使社區建設的參與主體從少數人擴大到多數人，社區事務的管理擴展從局部擴展到全社區，形成了整個社區所有黨組織和全體黨員及居民群眾的參與和聯動。
第二，按照“九條標準”和“六有要求”，開展“居民—樓道—居民小組—社區居委會”四級組織網絡建設，建立居民小組議事協商制度。進一步加強社區黨組織與社區工作站、社區居委會、社區單位和居民的關系，以保障社區居民參與權、知情權、監督權，強化基層民主法治建設。
第三，確保決策的民主性以充分體現群眾的愿望。在寶民社區，凡是涉及重要的社區事項，都要提請社區居民代表大會討論，表決通過。
第四，堅持民主管理原則，居民的事由居民自己管理和決定。社區建立了居、組聯動機制和居民約定承諾制度，實行居委會向居民和居民代表會議的工作報告制度，通過召開由老年協會、群團組織、居民代表、黨員代表參加的擴大會議，定期通報居委會的工作情況。
第五，全面落實民主監督制度。凡是社區的重大事項和群眾關心的熱點難點問題都向社區居民公開，接受群眾監督。建立了各界曾代表組成的民主監督十人小組，完善社區居民議事、財務管理、民主理財、審計監督、定期評議等規章制度，經常性地對居務、財務等事項進行監督檢查，做到商量重大事項時邀請監督組成員參加。
第六，實行居務財務公開，讓群眾做社區事務的明白人。社區將所有開支情況都納入公開欄公布，做到公開形式櫥窗化、公開地點公眾化、公開內容通俗化、熱點難點問題公開專項化。
在寶民社區，民主自治已經成為社區生活本身的一個特點，顯示出“平民社區”的風格。社區參與的擴展形成了參與的普遍化和日常化、參與的公平性和公開性，使社區工作隨時都處在民主評議之下，在居民的滿意和認可基礎上形成了社區工作水平自反饋和自提高的重要機制。
4．特色與科學的追求：民間組織民間化
無論是社區建設、社區服務，還是社區參與、基層民主建設，都離不開社區的民間組織。本世紀以來，深圳市對民間組織的培育和管理進入了一個新的階段。據有關資料，截止2007年9月份，深圳市依法登記的民間組織2936個，其中，社會團體1195個，民辦非企業單位1741個。目前，全市民間組織共有專職工作人員約23000余人，從業人員約48000余人。“十一五”期間，全市依法登記民間組織數量將在“十五”期末基礎上翻兩番，達到8000個左右，其中社會團體3500個左右，民辦非企業單位4500個左右。16這些組織涉及了經濟、教育、科技、文化、勞動、體育、衛生等多個領域，已形成了門類齊全、覆蓋廣泛的民間組織體系。其中，志趣類、服務類、慈善類民間組織的社會影響更為顯著。如社區老年人協會、社區紅（白）理事會、社區書法協會、社區科普協會以及舞蹈、歌唱、健身、乒乓球、棋牌等各種社區文化體育組織非常活躍，豐富了社區居民的文化和精神需求，樹立了現代文明社區的良好風氣。此外，社區義工組織、社區服務社、社區志愿者服務站、社區計生協會組織、社區幫教小組等組織，在促進就業和再就業、弱勢群體和特殊人群服務、青少年心理咨詢、戒毒、社區矯正等方面，成效十分顯著。慈善類組織則通過各種社會捐贈方式，在社區公共服務、社區救助等方面，發揮了越來越大的作用，志愿參與公益活動的民間組織和人數逐年增加。
為了推動民間組織運行機制的轉變，深圳市采取了“民間組織民間化”的思路，黨政機關、事業單位公職人員辭去了協會的職務，行業協會、商會實現了與政府在人、財、物方面的全面脫鉤，同時，在各類民辦非企業單位，尤其是在培訓中心任職的黨政機關公職人員也基本退出。這一方式提升了民間組織的民間化程度，使其法人地位得到進一步確立。
從實際來看，民間組織的民間化運作已經成為了深圳社工制度的一個特色，也被視為其科學化的一個標志。譬如，深圳市要求提供社工服務的民間組織要高度民間化，除了成立民間組織要由政府部門擔任業務主管單位，民間組織的運作模式應當是“自我發起、自聘人員、自籌經費、自選會長、自主運作”，以避免民間組織成為變相的政府機構。又如，政府向民間組織購買社工服務，政府不直接與社工個人簽訂服務合約，社工將受聘于民間組織，再由政府向民間組織購買服務，以免社工成為變相的政府雇員。再如，政府在向民間組織購買社工服務的過程中，應該面向多個民間組織，并通過公平、公開的方式選擇，避免出現由某家民間組織壟斷經營的局面。“如果社工制度不是‘民間運作’而是‘政府運作’，將與科學的社工制度南轅北轍”（劉潤華）。
5．街道辦事處的走向：政府基層體制的深度改革
目前，世界先進城市的社會管理，多采用垂直形式與扁平形式相結合、行政管理與社會管理相銜接、以政府為主導與其他社會組織相互合作的體制。如香港、新加坡實行“市府—社區”兩級管理，形成市府與社區的直接互動。在我國，社區居委會長期承擔政府機構下派的任務，造成了嚴重的行政化傾向，由此導致了一種現象，即城市社會管理普遍地不再是最初設計的“市—區—街道”三級體制，事實上變成了“市—區—街道——社區”四級管理體制。因此，深圳市實行“居站分設”、“一站多居”和設立社會工作站的社區管理體制，要避免政府管理層級的增設，勢必會直接牽動政府的基層設置，而首當其沖的將是作為區政府派出機構的街道辦事處。
街道辦事處在運作中顯示出較多的實際問題。一是執法無據，由于沒有法定的執法權，在履行城市管理責任時力不從心。二是較少直接參與社區管理，常常扮演“二傳手”的角色，上級政府布置的任務，轉手傳給了社區，成了中間層，降低了行政效率。三是消耗本來可以用于社區建設的寶貴資源。以深圳為例，街道辦事處和居委會年均費用約分別為2000萬元和50萬元，一個街道辦事處平均管轄10個居委會。也就是說，街道辦事處消耗的財力是所有居委會費用的4倍。17那么，如何推進街道辦事處的改革呢？深圳市民政局長劉潤華認為，深圳街道辦事處的規模普遍比較大，平均達15萬人，如果從區政府到街道辦事處的規模都特別小，也可以有選擇地進行撤銷街道辦事處的試點，利用街道辦事處現成的編制、人員、經費、辦公和服務場地，按照“一站多居”的模式成立社區工作站，作為政府設在社區的行政性工作機構。18
這將促成城市管理體制和模式的大轉型，即從“市—區—街道辦事處—社區”轉向“市—區—社區”。按照這一設想，管理層級的減少，可降低管理過程中的信息失真，節省社會管理成本，提高了社會管理效益；管理鏈條的縮短，可使政府能夠更準確地把握社區的需求并快速回應，社區也能夠及時得到政府的指示并及時對實際情況采取行動。原本由社區居委會和社工站承擔的各項職能將進行甄別和調整，或“上移”交還給區政府及其各職能部門，或“下沉”由社工站、社區服務站或其他社會組織承接。如果實行這一步驟，將成為自上世紀50年代以來，我國城市社會管理體制以及政府機構設置的一個空前的大變革。
三、“深圳經驗”的社會學感悟
19世紀滕尼斯提出的“社區”概念，表達了以簡單社會為基礎的一種理想類型，不僅引發了人們對傳統社區的憧憬，也構成了使理想的社區推向生活的現實的動力。直到今天，滕尼斯對社區的理想和想像至今仍然深具魅力，同時，他的理論見解對社會現實發揮的建構作用也一直伴隨著許多困惑。這就使得社區發展成為了預設與實際、理論與實踐、應然與實然各種爭辯的聚焦點。在現代性之全球化的時期，處在我國社區建設的前沿，深圳不僅要直面“有別于傳統的現代社區何以可能”這一問題，并且往往是在沒有前鑒的情況下給出可行的答案。——深圳社區已經遠遠“走出了滕尼斯”，這一過程凝煉了“深圳經驗”的某種特別。
（一）構建現代社區：多重關系的新型共同體
有的西方研究者認為，“隨著社會的日趨繁榮，經濟成就和經濟增長的價值已經不像以前那樣光彩照人了。自我表現和對有意義的工作的渴望已經取代了經濟收入的最大化” 。19從西方社會發展來看，應對現代社會的問題的確是社區發展的最初動力。隨著現代性生長和成熟，社會問題的發生了明顯的動態性，經歷了古典現代性到現時現代性的變化。古典階段的社會問題具有單一性和聚焦性的特征，大量的社會問題是有形的和實在的，如收入分配和財富占有的不公，貧富差距擴大等；現時階段的社會問題不僅具有復雜性和擴散性，而且一些無形的因素成為了重要導因，如人的自我價值、文化和精神需要、生活質量，以及風險和突發事件等。應當看到，相應于社會問題及其應對方式等有著明顯的不同，西方社區的成長帶有較明確的階段性特征，其發展過程相對也較為簡單。
中國社區發展過程卻并非如此。中國既是一個巨型社會，也是一個高度復雜的社會。而且，我國目前的快速轉型和變遷，社會生活中的傳統性、古典現代性和后古典現代性因素形成了高度集結和相互重疊、擠壓、扭結狀態。這也意味著，我們更需要構建現代社區——一種容納多重關系的新型共同體，它既是整體社會中充滿活力的單元，從而能夠成為社會治理和善治行為的載體；也能夠承載人的多種需要、滿足人的不同選擇、實現人的自我發展。所以，當代中國社區從一開始就不會類同于滕尼斯想像的社區，并且也與西方現今的社區類型很不相同。
“深圳經驗”的探索和形成過程，體現了當代我國社區建設與社會變遷的這種實踐一體性，表達了社區建設應當追求現代社區的復合品性——社區建設既是問題取向的，也是服務取向的，既是居民參與和基層民主的發展過程，也是政府管理和公共治理與社區自治自律的相互實現過程，是社區善治與社會善治的統一。深圳社區建設過程顯示了，上述這些不同品質并非是彼此矛盾、相互排斥的，而是相依不離、互為基礎、彼此成就的。
正因如此，深圳社區往往集合了多種特質。譬如，它是實現對社會問題進行積極治理行動的一種載體。不言而喻，“社會問題的社區化”已是非常明顯，社會分化、社會分層、收入分配、社會貧困、弱勢群體等問題現象，總是在社區中表現出來，其解決往往最終亦在社區。深圳社區在應對“社會問題的社區化”方面顯示了不可或缺的作用。又如，它是為社會成員提供直接服務的基層平臺，這些服務既包括以維護、確保社會弱勢群體如老年人、殘疾人及其它特殊群體的最基本生活為出發點和歸宿的福利性服務，也包括面向全體社區居民的日常生活、文化娛樂、衛生保健、環境保潔的便民利民服務。這些服務使“服務型政府”的實質在實際中大大具體化了。再如，它也是社區居民民主參與的一種重要方式，使得個人的創造性活動、自我表現和自我實現、持續發展和有所作為有了更多的機會，有利于進一步體現人的自由、平等以及社會公平正義的價值觀。此外，它也增強了社區的凝聚力和整合度，增進了居民的親情友情和鄰里之情、同鄉之情，在日常生活的細微之處推進公民培育、提高居民的思想道德素質。這一過程既貫穿著政府的基層管理，也貫穿了社區的自治與自律精神，表現了社區善治與社會善治的統一。
總之，在構建作為新型的生活共同體的現代社區方面，“深圳經驗”提供了一個實踐范例。
（二）回應全球與本土：“社會治理的社區化”
誠如吉登斯所言：全球化進程的推進使得“以社區為重點”不僅成為可能、而且變得非常必要，這是因為這一進程產生的向下的壓力。“社區”不僅意味著重新找回已經失去的地方團結形式，它還是一種促進街道、城鎮和更大范圍的地方區域的社會和物質復蘇的可行辦法。20在我們看來，對于中國這樣的復雜社會，“以社區為重點”的治理不僅僅是對于全球化的單向度回應，更多意義上也是由于本土社會提出的現實訴求。事實上，進入新世紀以來，在全球現代性和本土社會轉型的雙向引力作用下，我國發生了社會實踐的結構性巨變，各種地方性的社會元素彼此遭遇和碰撞，形成了多元異質、萬千面相的地方景觀。這些現象折射到了社區之中，激起了社區生活的亢奮，也集結了社區中的許多問題。社區的變化促成了社會治理的重大轉型。在此，筆者將這一趨勢稱之為“社會治理的社區化”。
譬如，社會群體和組織出現了大范圍的解體和重組，企業“規模不斷壓縮、長期雇員不斷裁減”、“勞動力的使用變得隨機化，社會分化也會逐步加深”；21社會的“去組織化”、“弱組織化”趨勢，弱化甚至消解單位的保障能力，形成了社會保障和社區保障的壓力；資本的自由化與勞動對資本的依賴相悖而行，勞資關系出現了新的不平衡，在加重失業問題的同時也凸顯了就業權利和機會，社區承擔起了促進就業再就業的責任；隨著有形勞動的社會地位的急劇下降，社會弱勢群體越來越處于被邊緣化的不利境地，社區因之也成為了體現社會公平正義的重要場所；社會生活的迅速流變、動蕩不居，人們之間關系的穩定性降低，社會規范對行為的約束力受到削弱，“公民越軌”或“公民違規”成為了現時期較普遍的社會現象，社區治理行動和再社會化機制變得日益重要；社會的風險化和各種隱蔽的突發性危機，促使社會治理必須向社區“著陸”，等等。
在政府行政職能“下沉”過程中，深圳市積極探索社會治理的新模式，在各個方面推動了“社會治理的社區化”。深圳市、區政府將社區建設和社區工作經費列入了政府財政預算，通過增加預算和“費隨事轉”等辦法加強對社區的投入，基本實現了社區辦公經費和工作經費逐年增長。在深化公共財政體制改革的同時，把財政資金更多地投向民生領域，投向公益性事業，興建社區辦公用房、警務室、活動室、康復中心、圖書室、小公園等社區公共服務設施。同時，為提高社區治理能力，重視打造知識化、專業化、職業化的社區工作隊伍，對工資福利待遇制定了等級標準，以調動社區工作人員的積極性，增強社區工作對優秀人才的吸引力。城市治理和規劃部門制定了全市統一行動網格，實行社區管理與城市網格化管理的有機結合，并開發了社區管理信息服務平臺和社區服務網絡系統，初步建成了覆蓋全市的電子防控系統。
深圳市、區的政府行動迅速向基層傳導。如南山區開展了攜手共建和諧社區的“十百千萬行動”——樹立推廣十類社區組織典型，組織上百名黨員、國家公職人員參與居住地小區業委會委員選舉，組織上千名黨員、國家公職人員擔任居住地小區樓棟長，發展萬名義工來壯大義工隊伍。鹽田區為達到“兩強”（強政府和強社會）的改革目標，繼續創新社區的治理體制，制定了黨建聯席會議制度，協調居委會、社區工作站和社區服務站，共同解決社區發展和社區工作中遇到的矛盾和問題。龍崗區根據自身特點，發揮社區股份合作公司的管理和服務功能，將計生、出租屋管理、社會治安等納入股份合作公司章程，提高了對社區的管控能力。福田區實行“重心下沉，權力下沉，財力下沉”，區領導堅持掛點包干，經常深入一線解決基層實際問題，各相關職能部門也堅持“一幫一”、“幾幫一”的掛點幫扶制度。羅湖區司法局努力構建社區“警民聯調”機制，設立警民聯調工作室，制定“警民聯調工作方案”，法律進社區過程的律師參與，實現治安調解和人民調解工作有機結合。寶安區新安街道辦事處和區司法局開展了法律便民、利民、為民活動，義務提供普法教育、法律服務、調解民間糾紛等，使法治工作延伸到社區的最末端。寶安區新安街道寶民社區探索了黨員教育、思想工作、普法教育、社區治安、社區環境、公共設施、弱勢群體、社區文化、社區文明、和諧社區的“十聯”機制。
這里，“深圳經驗”的一個重要啟示在于，通過“社會治理的社區化”的多種具體形式，實現治理的微觀化、基層化、生活化、日常化和細節化，使社會治理融入社區生活，逐漸變為“自然”的社會行為過程。
（三）巨型社會和流態社會中的權利：推進基層民主建設
中國歷史上就是幅員遼闊、人口眾多、文化多樣的巨型社會，而目前又正處在深刻的轉型變遷過程，社會生活的各個領域都呈現出快速的流變性。在這種復雜的國情下如何推進民主建設，是“深圳經驗”無可回避的一個現實問題。
首先，如何在一個巨型社會中推進民主建設，就顯得有些棘手。在西方學者的觀念中，巨型社會與民主政治的關系，意味著一個很大的問題。如盧梭認為組成民主政府的基本原則有：國家小、公民之間彼此相識，地位與財產平等，人們的權利的平等；民風淳樸，實行小私有制，公民富足而和平，人民直接行使自己的民主權利，等等。22盧梭的思想是對古希臘城邦民主制度的某種再現和理想化，他的民主制模式是基于簡單的“袖珍社會”。應當指出的是，這種設想并不僅限于盧梭，而是反映了西方政治學中的一種思想傳統。如韋伯強調指出，民主的理念起源于小型社會，在這種社會中，那些能被稱作“公民”的人僅僅占人口的極小部分，這部分人可以親自參與各種機會以行使行政權力。而當代社會作為一種巨型社會，在這種社會中，公民身份權力已經擴展到了每一個人身上，這種民主模式因此也就變得不再適用了。大規模的選舉必須依托法理型的政治系統和官僚化的執行程序，使每個人都能充分主宰其命運的“參與式民主”一去不復回了。23——正因如此，在當代中國的巨型社會條件下推進民主建設，有著深遠的歷史意義。
從實現居民直接參與的意義上，在幅員和系統較大的整體社會中，社區本身可以理解為一種便于行使民主權利的基層設置。在《城市居民委員會組織法》的相關規定中，已經蘊有這一涵義：“按照便于居民自治的原則，一般在一百戶至七百戶的范圍內設立”。廣東省委省政府要求(粵發[2005]19號)，對超過2000戶的非封閉式管理社區進行重新調整劃分，以及深圳市對現有的一些社區居委會進行劃分和調整，應當說重在體現上述內涵。此外，就基層民主的實現形式來說，深圳市寶安區新安街道寶民社區的“平民社區”風格，以及對于駐地居民參與的普遍化和日常化、公平性和公開性的探索，可以看成是如何推行基層民主和社區自治的一個實際范例。
其次，流態社會與西方的公民權利理念似乎也存在一些問題。盧梭對西方傳統上較典型的民主制的描述，不僅是以小國寡民的“袖珍社會”為基礎的，而且包含著社會自身的傳統性、靜態性、封閉性等前提條件。這就決定了在邏輯上，盧梭的直接參與式民主權利的實現，有賴于社會成員之間相互關系和行為方式的穩定性、連續性、可預測性等。此外，20世紀中期，托馬斯·馬歇爾概括了英國幾個世紀以來公民權利從基本民權到政治權利再到社會權利的演變過程，較系統地闡述了公民權利及其三種基本形式——公民身份權利、公民政治權利和公民社會權利。在馬歇爾的公民權利思想中，三種權利是遞進的和連續的。從中可以看出，穩定的公民身份權利對于現實的公民政治權利和社會權利，是極為重要的基礎。按照吉登斯的理解，“每一種公民身份都是其他公民身份發展的平臺”。24顯然，當代中國的社會生活幾乎對上述每一個前提設想都提出了自己的新情況。
我們曾經分析指出：現時現代性的靈活、輕巧、液化、流變特征在當代中國社會日益明顯：個人生活和從業經歷更具有個性化和個人化的含義，流動、開放和靈活取代了固定不變的職業狀態，各種形式的短期就業、臨時就業或自雇用取代了長期就業、穩定就業和被雇用，個人的靈動、機警、權變選擇變得更為常見，抱定在一個單位、一個地區終其一生的愿望的人們日趨減少，打破了以往個人與群體相互之間“終生擁有”的觀念。生活境況、勞動就業、社會流動也變得更加因人而異，集體性的記憶、命運、經驗圖式、行動方式也愈趨淡化。25
社會生活高速流變導致的重要結果之一，是社會成員身份的變化，有學者謂之“身份就像換戲裝一樣被任意采用和丟棄”。26這意味著與社會成員身份相應的權利/義務的流動性、臨時性和隨機性。然而，民主參與是公民的權利，兌現則是政府的責任，流動遷徙并不影響這一事實的法理基礎。作為改革開放的前沿城市，深圳是流動人口最多的城市之一，對于如何進行民主建設，應當有著很深的感觸。2005年，深圳實行了廣東省委省政府的有關規定（不在原戶籍所在地選舉的享有政治權利的非戶籍常住人口，參加居委會選舉的“1+4”條件），在非戶籍居民參與居委會選舉的方式和渠道方面進行了一系列嘗試。直至現今，深圳還在繼續對基層民主建設進行積極的探索，譬如促進使基層民主得以更快成長的軟環境的形成，對如何引領社會文化、心理和觀念作出重新思考，倡導對非戶籍居民使用“新深圳人”的概念，而不使用“外來工”等帶有潛在排斥性的名詞，并從就業、教育培訓、社會保障、社會救助等多方面入手創造更加有利民主參與的條件，使“新深圳人”更快更好地融入深圳社會，在深圳能夠做人有尊嚴、生活有保障、事業有發展。這里，“新深圳人”作為一種社會認可的身份，構成了流態社會中實現公民民主權利的特定基礎。
（四）陌生人社會的歸屬：重建信任與安全
在當代中國社會的各個地區，“陌生人的世界”正在迅速擴大。人們越來越面對各種不熟悉的文化現象、行為方式、制度現象，“陌生人的世界”反而成為了我們生活中的一種“常規世界”。隨著人與人之間的陌生關系的常規化，事件的可重復性或經驗中的已知模式發生作用的范圍日漸收縮，社會生活中的偶然性、不確定性、意外后果日益頻繁。因此，在陌生人的世界中，信任與安全也成為了一組新的問題。
在當今中國，社會信任出現了明顯的嬗變。我國社會結構的轉型、體制和制度的變遷、群體和組織的解體和重組，社會關系的穩定性也大大降低，使得傳統意義上的社會信任遇到了很大的挑戰。首當其沖的是政府的公信力，因為政府的行政行為正是在這種充滿矛盾、沖突和不穩定性因素的背景中發生的，無論是機構運行、決策制定、管理和治理都更容易出現不適應或失誤。同時也應看到，政府公信力所受到的影響也來自社會信任本身的變化——它在狀態上不穩定化了，在時效上短期化了，在價值取向上實用化了。民眾對政府的信任越來越取決于政府提供的服務對于他們的需求的滿足度和滿意度，因而常常表現出一種富于變動的“將信將疑”心態。事實上，公信力受到削弱的不僅是政府，“人們并非僅僅是對政治家的信任比從前減少了，他們對于其他權威人物（例如警察、律師或者醫生）的態度同樣也是如此”。27除此之外，媒體、網絡甚至公共輿論本身的公信力也常常會面對來自不同方面的質疑。所以，重建社會信任的重要性怎樣強調亦不為過。
重建社會信任有兩個重要方面：一方面是提高政府機構和各個公共機構的決策和行為的公信度，在制度層面實現“社會信任的制度化”。另一方面則是提高社會成員在行使和履行自己的權利/義務時的誠信度，在日常生活層面實現“社會信任的基礎化”。很明顯，社區信任是社會信任這兩個方面的共同基礎。深圳社區建設的一個重要特點，正在于善于把社會信任的重建落實到社區中，通過社區信任產生社會信任的效果。
正如“社會治理的社區化”的道理一樣，社會信任也離不開社區信任這一微觀前提，而且最終要在社區生活中得到落實和體現。社區信任可以說是社會信任的“草根”，需要以草根精神，持之以恒、堅持不懈，才能收到于微見著的效果。在深圳建設過程中，許多方面已經反映出“社會信任的社區化”。譬如深圳市各部門以社區作為重要的工作平臺，圍繞就業、環境、衛生、治安、文化等，通過社區工作站為困難群體和社區居民提供更好的服務，勞動保障部門在社區建立了社會保障服務窗口，計生部門為社區提供人性化和優質技術服務，公安部門開展了社區警務警民聯防戰略，司法部門大力推動法律知識進社區、“律師進社區”活動，工會、共青團、婦聯、殘聯等群團組織在社區開展了各種維權工作和義務服務活動，并為社區群眾提供豐富多彩的公益性、福利性服務。與此同時，深圳市相關部門及社區非常重視在居民中廣泛進行社會信任的教育，文化、體育部門連續14年舉辦社區藝術節，現已成為深圳的一個文化品牌。各個社區經常舉行豐富多彩的文化、體育和娛樂活動，舉辦各具特色的“鄰里節”，開展“無毒社區”、“平安社區”和“和諧社區”的活動。通過這些方式增進社區居民的歸屬感和認同感，增強家園意識，樹立“鄰里相助、守望家園”的文明風尚，建立起居民之間的相互信賴，從而使人們普遍意識到，誠信不僅是自己應盡的責任和義務，也是與其他組織、群體和個人進行共同生活的基本方式。
在今天，“安全”已是人們所關注的一個社會問題。具體到社區生活中，居民的安全感不僅與專門公共機構防控的違法犯罪的大案要案有關。可以說，鄰里或家庭成員之間的矛盾、不和諧、不文明、不守誠信等，是降低人們安全感的更為經常的因素。所以，社區安全與公民素質有密切的關聯。正因如此，就社區安全來說，我們應當關注生活中頻繁發生的“公民越軌”或“公民違規”現象。譬如，隨地吐痰、亂扔垃圾、違章建筑、污言穢語、偷窺、闖紅燈、公眾場合高聲喧嘩、浪費公共資源，以及家庭暴力、吸毒、虐待老人兒童，等等。這類現象應當引起足夠的重視——它是常態化的、習慣性的、帶有一定普遍性的，因而不易治理和改變，有時公民自己也會成為“案主”。
社區安全的重要保證在于社區的公民行動。“但是，公民社會也不像某些人天真地想像的那樣是自生自發的、秩序與和諧的源泉”。28所以，要促進公民責任的行為規范體系（如企業、個人、家庭、社會組織的社會責任，以及各種社交禮儀、民俗習慣、鄉規民約等）的完善和合理化，并使之成為常規性的公民教育內容進入到日常生活中。此外，還需要在社區生活的各個方面進行細致入微的管理來引導“公民行動”。譬如深圳市福田區全面啟動了“數字化城管”，城市管理信息系統順利通過建設部驗收，全區實現了社區內信息采集和全天候接受、處理城管案件；對出租屋實行“旅業化”、“常住化”的“兩化”管理模式，加強社區暫住人口管理。南山區的花果山社區開展了“持久和諧”行動，加強治安排查和信息收集，將治安難點、熱點區域“立項”，創建“無毒社區”和“無邪社區”；推行出租屋“圍合式”、“旅業式”和“物業式”等五種新型管理模式，嚴格落實出租屋業主的治安責任；組織開展社區安全生產檢查活動，開展社區安全巡查和安全生產宣傳教育進社區工作，提高全社會的安全意識，減少社區生產安全事故。還有其他社區的相關工作和服務，都反映了通過“公民行動”來達到保障和提高社區安全的目標行動。
結束語
誠如德魯克所言：“我們需要一個有別于傳統的社區， 它不僅具有自由和自發的特性，也要讓城市里的每一個人有機會創造成就，做出貢獻，而且跟社區息息相關。”29從社會學視野看，“深圳經驗”極為重要的理論和實踐意義，就在于對現代社區應有的實質性內涵有冷靜的理解，對當今時代的世界性的社區發展趨勢有清醒的把握，并勇于從深圳的實際出發，在實踐中探索和創造 “有別于傳統”的、有深圳特色的現代社區。簡要地說，在筆者看來，“深圳經驗”的關鍵在于，通過創建有深圳特色的現代社區，將社會建設、社會治理下沉到社區，實現了“社會建設社區化”、“社會建設社區化”，這些“社區化”過程為實現社會善治和社會和諧奠定了一個個堅實的基礎。
