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2024年11月24日
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此前，有關“稅負痛苦指數”的爭論，也在社會各個層面均引發了巨大反響。
中央黨校教授周天勇曾專門針對財稅體制改革進行過研究，對于現行財稅體制存在的弊病、財稅體制改革的重要性和改革方法均提出了自己的見解。
■ 財稅體制改革應是改革重點
從民眾的就業、創業，從人們的收入消費，從居民的居住，從中央和地方的財政稅收關系一系列的方面來看，財稅體制改革已經成為一個核心的問題，必須把它作為改革重點。
新京報：《福布斯》2009年曾推出“稅負痛苦指數”榜單，該榜單顯示，中國內地的“稅負痛苦指數”位居全球第二。最近，關于這個問題引起了廣泛爭論。你如何看待這個問題？
周天勇：福布斯的標準是有一定道理的，它是以中國名義稅收及社保，占企業增加值比例計算的，按照各項稅率和社保費率，加起來，排在法國之后，沒有錯誤。
這里有兩個情況，一是福布斯還沒有包括中國各政府部門和各行政性事業機構對企業的收費和罰款，這一部分相當大；二是稅收征管確實有一些不嚴，但是，如果很嚴，加上收費罰款，一些企業得倒閉。
福布斯說的是微觀稅負。從宏觀稅負上講，中國全部政府收入占GDP的比例在34%左右，高于發展中國家適度稅負率18%到25%的范圍；也與這樣高的宏觀稅費負擔率所應當提供的公共服務不相稱。這幾年財政收入增長率，遠遠高于GDP、居民收入等方面的增長率，這個趨勢必然使企業的微觀稅費負擔和宏觀的稅費負擔越來越重，國民收入分配越來越向政府傾斜。
新京報：幾年前你就特別強調注重就業，包括財稅改革，你特別提到，第二次改革的重點是財政稅收體制，你把它作為改革重點的理由在哪里？
周天勇：我覺得有這么幾個：一，說財稅體制改革，財稅關系是所有社會經濟關系的核心，利益分配的核心。從我們國家的財稅體制來看，它涉及這么幾個方面——比如說對于創業的影響，稅負太重，現在辦企業，辦實業，辦制造業的人都轉向房地產、高利貸，甚至轉移到國外，不辦企業了。關鍵問題是我們現在稅收結構不合理，稅費負擔太重。
第二，從國家和居民的收入分配關系來看，這幾年財政收入增長特別快，但是居民的收入增長速度遠遠趕不上財政收入增長的速度，這樣長期下去的話，就會國富民窮。
第三，民眾對于三公支出意見比較大，這和財政稅收體制是有關系的。政府的支出不嚴，很多支出沒有納入預算之內，浪費比較大，而且機構越來越膨脹，這也和財稅體制有關系。另外一個是地方和中央之間的財政關系，這幾年的財政總收入中，中央的集中能力越來越強，集中比例越來越高。所以必須得理順中央和地方的財政稅收關系，分配關系，以解決目前的地方靠發債、賣地來維持運轉的情況。
還有最后一個非常重要的原因，就是現在財政稅收中很大的一個問題，是地方政府賣地把房價抬太高，如果賣地財政不進行徹底改革的話，房價貴的問題將得不到根本解決。
所以，從民眾的就業、創業，從人們的收入消費，從居民的居住，從中央和地方的財政稅收關系一系列的方面來看，財稅體制改革已經成為一個核心的問題，必須把它作為改革重點。
■ 稅改是要不要做的問題
財稅體制改革是一個最難的改革，因為它涉及到各方的利益，比如說政府的利益，如果稅收結構調整的話，有一部分人要增稅，有一部分人要減稅。財政如果壓縮政府的三公支出的話，涉及到政府的利益。
新京報：你提出了一個系統的財稅體制改革的方法，按照你的設計，進行這樣的財稅體制改革，需要具備怎樣的條件才能著手進行？
周天勇：實際上，現在財稅體制改革還不是個條件問題，它是個膽識和魄力問題。十多年前，部隊辦企業，黨政機關辦企業不是都改掉了嗎，那個利益多大？
實際上，財稅體制改革是一個最難的改革，因為它涉及各方的利益，比如說政府的利益，如果稅收結構調整的話，有一部分人要增稅，有一部分人要減稅。財政如果壓縮政府的三公支出的話，涉及政府的利益。所以它還不是一個條件具備不具備，而是要不要做的問題。
同樣重要的是，對財政執行要加大監督的力度，形成預算“編制——討論審查批準——執行和監督——調整編制”的科學反饋機制：一是加強人大對預算執行情況的監督，二是加大對政府預算執行審計的力度，三是對違反預算法案而亂支亂用的，加大行政和刑事處理的力度。
應當根據研究的成果，制定和頒布一項專門法規，將其與財政預算、黨政事業編制、供養人員增減程序等法律法規結合起來，形成有效的對“吃皇糧”機構和人員規模的嚴防死守機制。將由人民供養的所有機構和人員規模，嚴格控制在人民能夠承擔和不影響社會發展的范圍內。
新京報：你剛才說，財稅體制改革是一個非常難的事，如果這項改革遲遲不能啟動，現狀繼續發展下去，它造成怎樣的危害？
周天勇：財稅體制如果不改的話，第一，失業率會越來越高。企業倒閉，破產會越來越多。第二，三公支出抑制不住，規模越來越大，而且政府的各種機構膨脹會沒有預算制約，老百姓供養政府的成本將日漸增加。第三，讓老百姓生活富裕，可能變成一句空話。
我曾經研究發現，每千人口小企業數量多的國家和地區，如日本、韓國和中國臺灣地區，其公民收入分配的公平程度較高，基尼系數較低；而拉美許多國家雖然民主化進程推進其福利早熟，國家在公平方面投入較大，但是，由于發展模式為大企業，而每千人口小企業數量較少，相對地，其公民之間的收入分配并不公平，基尼系數較高。
實際上，從組織結構來看，只要一個國家和地區，每千人口小企業數量較多時，中等收入的人口多，因勞動力需求大而失業率低，因失業而貧困的人口相對少，收入分配從基礎上較為公平，基尼系數較低；而當一個國家和地區，每千人口擁有小企業數量少時，少數人口巨富，中等收入的人口較少，失業率高，因失業而貧困的人口多，結果收入分配就不公平，基尼系數高，兩極分化的現象則進一步加重。
■ 稅改應從“三個法定”入手
第一個法定是政府的全部收入，不應超過GDP的30%；第二個法定是，我們是發展中國家，政府的全部開支不應超過全部支出比例的18%；第三個法定是所有的財政預算都公開化，接受公眾的監督。
新京報：你認為，財稅體制改革需要膽識和魄力來進行，顯然這里面的阻力非常巨大。那么，你覺得從哪些方面來切入進行，成功的可能性才更高？
周天勇：我覺得首先有兩個法定。第一個是法定政府的全部收入，不應超過GDP的30%。我覺得，這應當是一個法定限制，超過這個限度就算違法。現在的政府收入，大概占到了GDP的35%以上，這個比例必須堅決遏制住。假如說全國的GDP去年是40萬億，那么政府的全部收入就不得超過12萬億，而現在大概有15萬億左右。
2007年和2008年中國政府的預算收入分別為51321.78億元和61316.9億元，分別占當年GDP的19.95%和20.39%。但是，各級政府實際的收入要遠遠大于交給各級人大審議的預算內收入的規模。主要是沒有包括不在公布預算中的收費、罰沒、土地出讓金、探礦權和礦產開采權拍賣和出讓、社保費、國有企業上交利潤、彩票發行等等方面的收入。政府的預算內收入和政府的實際全部收入是兩個概念。就是對煙草利潤、發行彩票、探礦和采礦權出讓、國有企業上交利潤等等收入不計，2007年各級政府的實際全部收入為85223億元，比預算內收入多33901億元，占當年GDP的32.87%。
第二個法定是，我們是發展中國家，政府的全部開支不應超過全部支出比例的18%。現在，政府的全部行政公務支出，占全部支出的37%-38%左右。這個比例，明年一下子把它壓下來是不可能的。但是，我們這個十年中可以有一個法定必須強制降低的比例。比如說，每年強制降低20%，未來每年降低20%，最后政府的支出變成18%。即使這個比例，在世界上也是比較高的。
新京報：對政府的稅收，財政預算，開支的監督和制約，要達成你說的這兩個法定的話，在權力架構和監督機制上面應該有哪些配套的方式？
周天勇：我覺得，人大這樣的機構，監督功能應進一步發揮。從目前的情況來看，政府所有的開支，除了國防、安全這類的以外，其余的都應當公開，特別是地方政府。
我去過許多國家，比如州預算，市預算，都是很厚的一本，而且，包括領導出國，都要在第一年就有預算。政府的預算公告，應當詳細而清晰地公布在網上，一般的公民去索要這個公告，政府要免費提供。所有的財政預算都公開化，接受公眾的監督。
新京報：這也是對納稅人的一個交待。
周天勇：對，這是必須的，實際上，這是第三個法定。在三個法定的框架下，才能談到減少收費，調整稅收結構，理順中央和地方的關系。如果這大的框架確定不了，所有的問題都無從談起。
■ 政府預算需全部公開
社會保障、衛生和社會福利投入，這些也應當全部公布。另外，現在政府的辦公樓多豪華，教育投入老上不去，這些都應該公布。
新京報：前一段，中央下令說讓各部委全部公布三公經費，從現在公布的情況來看，你認為主要問題在哪里？
周天勇：現在想要公布三公，無論如何是一個進步。但是，總的來說我覺得要公布全部預算，公布三公的話，我覺得是不夠的。
新京報：還有哪些沒有公開，但又必須應該讓納稅人知道的？
周天勇：比如說行政公務大樓的建設開支，要從預算里看的話，這一塊的建設費用遠比教育、衛生的投入比例要大得多，比如2008年的情況，教育是2500億，公共管理和社會組織3700億投資，幾乎每年都是后者的數字遠大于前者。
我覺得，社會保障、衛生和社會福利投入，也應當全部公布。現在政府的辦公樓很豪華，教育投入卻老上不去，這些都應該公布。
新京報：各級政府對于教育和醫療等方面的投入不夠，你覺得根源在哪里？
周天勇：沒有法律，沒有追究制，假如說現在有一個追究制，就是不準一個孩子失學，那他就不會拆民工學校了，但沒有這種追究。
新京報：這里實際上涉及到了對官員的評價和考核標準等問題。在現有的行政框架中，官員主要對經濟指標負責，這導致他們缺乏積極性去干這個事。如果官員的任用和考核，是以民生為標準，這種情況是否會得到改觀？
周天勇：對，因為把這個城市修得很好，路修得很好，上面的領導一視察覺得這個人干得不錯，他就提拔了。至于老百姓的房價高不高，失業的人多少，孩子們入沒入學，并不直接影響他的前途。
■ 財政預算制度應當轉變
目前的政府財政收支沒有納入一定形式上的監督，這主要是制度設計問題，需要樹立經過人大批準以后才能支出的意識。
新京報：目前，年度預算開始的時候，政府預算還處在編制和審批中。而預算經人大正式審批通過后，預算執行差不多已經過去了三四個月，有的地方已經過去了半年。這意味著，這段時間內的政府收支沒有受到任何約束。這種現狀是怎樣形成的？應當怎樣改進？
周天勇：確實，這幾個月的政府財政收支沒有納入一定形式上的監督，這主要是制度設計問題，需要樹立經過人大批準以后才能支出的意識。
結合我國的實際，年度預算編制、審查和批準時間程序，有兩種方案可以選擇：
（1）每年2-5月編制部門預算，6-8月由中央預算編制辦公室和地方財政部門匯編預算，8-9月由各級人大預算委員會討論、辯論、預審查預算，10-11月召開各級人民代表大會審查批準預算，預算執行年度時間不變；
（2）將預算編制、討論和審批時間順延四個月，將預算執行年度改為4月1日至第二年3月31日。通過立法明確規定有審查或者審批預算議程的人民代表大會會議，應當自下而上逐級提前召開，保證按照上級政府匯編預算所需要的時間，提交經過本級人大審批通過的本級預算和本級總預算，從根本上解決部門或者財政部門代編代定預算的問題。
新京報：這個設想很全面，但實現起來，你估計效果如何？
周天勇：如果權力的產生、運行和監督方面的改革不推動的話，財政民主有些方面就沒法推進。這種改革，主要靠中央來推動，如果讓政府部門自身去改，阻力會很大。
■ 早改革比晚改革好
我們現在面臨的所有這些問題，一種可能就是拿出勇氣，按照合理的設計來推進它；一種可能就是等最后出了大事才來改。而一個社會的變革，總是來自于生存面臨的危機，需要通過改革走出發展的困境。
新京報：根據以往的改革歷程來看，某些改革進行之后，實施的過程中會出現扭曲和變異、變形，從而導致改革走樣。比如，你也說到了個人所得稅的問題，說目前我們起征標準太低。有些設計很完美，但是改革的步子可能遠遠落后于預想和設計，這個問題怎么辦？
周天勇：這可能還是剛才說的膽識和魄力問題，我覺得要是這么下去，如果財稅體制核心不改，土地制度這些不改，就業、房子等領域未來10年可能會出大問題；反過來，很可能是出了大問題，再被迫來改。
有些地域性的問題，現在所有的政策我2003年都提出過，比如資源稅，支持地方經濟發展等，但是很長時間沒有人來推進。可是到后來，政府又不得不推進這個事情。我們現在面臨的所有這些問題，有兩個選擇，一種可能就是拿出勇氣，按照合理的設計來推進它；一種可能就是等最后出了大事才來改。
新京報：如果財政稅收政策出了大事再來改，這個代價就非常巨大了。
周天勇：很多改革是危機改革，困境改革，其實1978年的改革也是困境改革，最后沒辦法了，不得不改了。一個社會的變革，總是來自于生存面臨的危機，需要通過改革和開放，走出發展的困境。
從新中國成立到1978年的30年中，中國共產黨人有著將中國建設成為世界現代化強國的強烈愿望，并為此進行了艱苦的努力和探索。但是，由于革命勝利后很長時間內，黨沒有從一個以階級斗爭為工作中心的“革命黨”轉變為一個以經濟建設為工作中心的執政黨，對怎樣搞社會主義經濟建設并不熟悉，榜樣上學習了蘇聯模式，而且在資源配置方式上實行了計劃經濟，生產資料所有制上采取了一大二公的國有制、城鎮集體所有制和農村人民公社社隊體制，對外關系上走了自我封閉的道路，發展上傾斜于國防工業和重工業。其結果是：勞動生產效率較低，科技人員和企業沒有創新和技術進步的動力來源，技術進步緩慢，投資建設浪費較大，三次產業結構和二次產業內部結構失調，二元結構轉型進程停滯，與世界各國經濟社會發展的差距越來越大。
可以這樣評價：新中國成立后的三十年里，在全球經濟社會發展的競爭中，我們走了彎路，延誤了時機。
回首當年，如果沒有最近三十年以來的發展道路的調整，沒有三十年來對一大二公和計劃經濟的低效率體制的改革，如果不對外開放學習國外先進的技術和管理知識及經驗，我們今天的經濟和社會發展水平，毫無疑問，仍然會處在世界最貧窮國家的行列。
今天，我們需要拿出勇氣進行第二次危機改革。
