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2024年11月22日
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經(jīng)濟學中有個重要的“納瑟姆”曲線，它表明當城鎮(zhèn)化水平達到30%而繼續(xù)上升至70%的區(qū)間，是城鎮(zhèn)化率上升最快的發(fā)展階段。進入新世紀以來，我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展較快，城鎮(zhèn)化率每年以約一個百分點的速度增長，2010年達到47%。顯然，目前我國的城市化水平正處于這個快速發(fā)展階段。從國際經(jīng)驗看，此階段的一個突出特征就是需要大量的資金投入，我國也正面臨著這樣的問題需要解決，僅依靠政府的財政收入遠遠不夠。合理解決這個階段的資金投入問題，是保持城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的客觀必要條件。
城鎮(zhèn)化進程中的投融資需求
城鎮(zhèn)化進程中，需要大量投入以形成有效供給的領域主要有三個方面：基礎設施、公用事業(yè)和公共服務。
基礎設施
城鎮(zhèn)化必然需要大量的基礎設施建設資金投入。如市內(nèi)道路、公交線路（機動車線路和地鐵、輕軌線路等）、交通干道設施、地下地面各類管道、橋梁、隧道等。城鎮(zhèn)基礎設施有以下幾個特點：
第一，資金需求量大，依靠有限的財政資金和銀行貸款難以滿足。以城鎮(zhèn)化進程中的城市開發(fā)區(qū)建設為例，開發(fā)區(qū)基本上是從郊區(qū)荒地或轉(zhuǎn)換的農(nóng)田起步，生產(chǎn)和生活基礎設施都要從頭開始建設，需要大量資金支持，僅依靠財政資金和銀行貸款往往會出現(xiàn)巨大資金缺口，影響建設進程。
第二，資金支持周期長，基礎設施項目建設周期相對較長（有的長達10年或20年以上）。相對來說，商業(yè)銀行很難支持這樣長期的貸款，因為時間周期長的項目相對風險也大。
第三，經(jīng)濟收益有限，有些項目本身根本沒有收益。城鎮(zhèn)基礎設施項目的自身經(jīng)濟收益一般非常有限或完全無收益，如城鎮(zhèn)內(nèi)道路、涵洞、管線等根本不能向使用者收取費用，隧道、橋梁或軌道交通項目其收費也受制于多種因素，往往不足以通過收費收回投資。
公用事業(yè)
城市公用事業(yè)是城市生產(chǎn)經(jīng)營、居民日常生活所不可缺少的基本條件。主要有環(huán)境衛(wèi)生、安全；公共旅客運輸；自來水、電力、煤氣、熱力的生產(chǎn)、分配和供應；污水、雨水排放；文化體育場所、娛樂場所、公園；房屋修繕、郵政通信等。公用事業(yè)具有以下特點：
第一，生活中必不可少而投資可觀。一個城市是否適合人類居住，要看這個城市的公用事業(yè)水平。公用事業(yè)水平高的城市，會給生活在這個城市的人們提供優(yōu)美的環(huán)境、安全的空間、良好的文化娛樂場所、便利的各種生活條件等。當然這些都需要為數(shù)可觀的投資。
第二，涉及每個人的利益，并可構(gòu)建一定的“使用者付費”機制。由于公用事業(yè)涉及每一個人的切身利益并大多具有消費的“排他性”，因此，可以適當通過“使用者付費”方式收回全部成本或部分成本。例如公交、自來水、電力、煤氣及熱力供應等。但對于排水、防洪、消防等則一般不可能通過收費來解決。
第三，公用事業(yè)價格具有壟斷性和地域性。受資源、自然壟斷、規(guī)模經(jīng)濟效益以及政府對社會發(fā)展規(guī)劃要求等因素的制約，公用事業(yè)在經(jīng)營上不太可能形成充分競爭，從而具有一定的壟斷性。市場對價格的影響有限，企業(yè)和居民形式上是被動地接受價格。公用事業(yè)一般都是在當?shù)厣a(chǎn)、銷售和消費。由于各地影響公用事業(yè)價格的因素有很大差異，公用事業(yè)的成本和價格在各地區(qū)之間也往往有較大差別，體現(xiàn)著較強的地域性。
公共服務
公共服務包含內(nèi)容較多，基本公共服務主要有三個方面：一是保障人類基本生存權(quán)的基本就業(yè)服務、基本養(yǎng)老、基本住房保障；二是滿足基本發(fā)展權(quán)需要的義務教育和文化服務；三是滿足基本健康需要的公共衛(wèi)生、基本醫(yī)療保障。基本公共服務具備以下特點：基礎性，指那些對人的生存發(fā)展有著前提條件意義、人所必需的公共服務。廣泛性，指那些會影響到全社會每一個家庭和個人的公共服務。總體而言，公共服務的提供主體應當是政府，其他社會組織可以作為政府提供不足時的補充。公共服務也必然需要大量的資金支持才能得以順利提供。
目前投融資渠道的局限性
我國各地加快推進城鎮(zhèn)化過程中普遍面臨著融資難題，“土地財政”問題飽受社會公眾廣泛關注和批評，地方投融資平臺快速發(fā)展形成了巨量的地方政府債務。
土地財政存在的問題
土地財政是指一些地方政府過多依靠出讓土地使用權(quán)的收入來維持地方財政支出。在我國城鎮(zhèn)化進程中，土地財政發(fā)揮了重要、積極的作用，但是，近年來其弊端也越來越明顯、突出。
土地是有限的稀缺資源，僅依靠一次性的土地批租收入不具有可持續(xù)性，并助長了地方政府“政績”激勵下的短期行為。從國際經(jīng)驗看，沒有哪個國家的城鎮(zhèn)化進程可以長期依賴土地批租來籌資的，我國部分地區(qū)也已表現(xiàn)出“難以為繼”的局面。
融資平臺存在的問題
一是融資規(guī)模快速增長，形成巨量隱性政府債務的風險。地方政府融資平臺在應對這輪金融危機過程中，迅速達到了舉債數(shù)萬億的規(guī)模。融資平臺貸款雖然名義上是公司貸款，實際上是地方政府隱性負債，而且，未來能否順利通過專項收入、稅收、一般財政收入償還融資平臺債務，還存在著制度風險。
二是融資主體的設立與運作不規(guī)范，公司治理結(jié)構(gòu)不合理。融資平臺公司設立條件不嚴格，其運行也缺乏有效約束，同時，地方政府建立融資平臺的層級也在逐步下移，省、市、縣級都設立了自己的融資平臺，甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)也設立融資平臺。事前審批、事中操作和事后監(jiān)督?jīng)]有形成一套統(tǒng)一、規(guī)范的制約。管理人員相當部分由原政府官員擔任，缺乏必要的市場經(jīng)營和企業(yè)管理經(jīng)驗及風險防范常識，因此在融資過程中較易發(fā)生決策失誤。
三是融資平臺缺乏外在的約束機制。由于地方政府融資平臺可融資的金額沒有明確的約束，一些地方政府出于各種目的，極力擴大融資量，甚至不考慮自身還款能力，導致融資規(guī)模巨大，超過政府實際承受能力。同時，信息披露不充分，系統(tǒng)風險大。在由于貨幣政策導致銀行可運用資金緊張或受資本金充足率約束的貸款規(guī)模不足的情況下，政府融資的穩(wěn)定性將受到影響。
地方債存在的問題
在應對這一輪金融危機過程中，我國已經(jīng)在實踐中嘗試地方債的發(fā)行。2009年首次有2000億元地方債由中央財政代地方政府發(fā)行，地方政府納入預算使用，也可作為融資平臺的資本金。雖然這一安排已延續(xù)三年，但仍然存在兩個問題：一是沒有從基本框架上解決地方政府發(fā)行公債和市政債券問題；二是規(guī)模較小，與地方融資需求相比近乎杯水車薪。
投融資渠道的主要選擇
從國際經(jīng)驗看，城鎮(zhèn)化進程中三個方面的投資都經(jīng)歷過政府投資到私人投資再到目前被發(fā)達國家或發(fā)展中國家廣泛采用的公私合作的模式投資。由于基礎設施、公用事業(yè)、公共服務三個方面都是準公共產(chǎn)品的提供，無論政府投資或是私人投資提供，都存在嚴重不足或缺陷，實踐證明較為理想的模式是公私合作的模式。
公私合作的內(nèi)涵
公私合作（Public Private Partnerships，PPP）模式是指政府公共部門與民營部門合作過程中，讓私人部門參與提供公共產(chǎn)品和服務，從而實現(xiàn)政府公共部門職能的管理模式。通過這種合作和管理，可以在不排除并適當滿足私人部門的投資盈利目標的同時，為社會更有效率地提供公共產(chǎn)品和服務。筆者認為，這種模式更應該注重從管理機制角度為城鎮(zhèn)化建設提供基礎設施、公用事業(yè)和公共服務產(chǎn)品，而不是僅僅通過公私合作為城鎮(zhèn)化建設融資。當然，這種管理模式過程必然與為城鎮(zhèn)化建設融入建設資金緊密關聯(lián)。從我國一些項目看，公私合作已經(jīng)有一些應用。
如何采用公私合作模式
公私合作在城鎮(zhèn)化進程中的應用也可以分為基礎設施建設、公用事業(yè)、公共服務的提供三個方面。
基礎設施方面。城鎮(zhèn)化進程中基礎設施建設需要資金數(shù)量巨大，需政府采用多種途徑為其融資，當然不排除采用公私合作的方式。可是在單純以融資為目的的情況下，易導致一些項目失敗。我們更強調(diào)形成PPP的管理運作模式，其中涵蓋融資機制。實現(xiàn)這種公私合作管理模式有三個關鍵因素：伙伴關系、風險分擔和利益共享，這里的利益不僅僅指利潤收益，而是包括社會效益在內(nèi)的各種因素綜合的效果，包括體現(xiàn)企業(yè)的社會價值和社會責任形象。
就基礎設施而言，選擇公私合作管理模式應根據(jù)基礎設施的不同形態(tài)來確定：
一是對于已有的基礎設施，政府可以通過出售、租賃、運營和維護合同承包等形式與民營企業(yè)合作，由政府向民營企業(yè)發(fā)放特許經(jīng)營權(quán)證，由民營企業(yè)進行經(jīng)營管理。民營企業(yè)可以直接向使用者收費，也可以通過政府向使用者收費。如果民營部門通過購買或租賃的形式獲得基礎設施的使用權(quán)，就可以按照與政府的特許經(jīng)營合約，自己向用戶收費。如果民營企業(yè)對政府擁有的基礎設施進行經(jīng)營和維護，那么可以由政府向民營企業(yè)支付一定的費用。通過出售、租賃、運營、維護的合同承包等形式的合作，可以提高基礎設施的使用與運營效率。在出售和租賃的形式中，還可以為政府置換和融通資金，從而支持和從事新的基礎設施建設。
二是對于擴建和改造現(xiàn)有的基礎設施，政府可以通過租賃—建設—經(jīng)營（LBO）、購買—建設—經(jīng)營（BBO）、外圍建設等形式與民營企業(yè)合作。政府向民營企業(yè)發(fā)放特許經(jīng)營權(quán)證，由民營企業(yè)對原有的基礎設施進行升級改造，并對升級改造后的基礎設施進行經(jīng)營管理。經(jīng)營者按照特許權(quán)合約規(guī)定向使用者收費，并向政府交納一定的特許費。通過這種形式，可以加快提升基礎設施的功能和加快基礎設施升級、改造的速度。在提升原有基礎設施功能的同時，也可為政府新建其他基礎設施籌集一定的資金。
三是對于新建的基礎設施，政府可以采用建設—轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營（BTO）、建設—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓（BOT）、建設—擁有—經(jīng)營（BOO）等形式與民營企業(yè)合作。BTO是指由民營企業(yè)對基礎設施進行建設完成后，轉(zhuǎn)交給政府部門，然后再由民營部門進行經(jīng)營管理。這種形式有利于提高基礎設施建設的效率和質(zhì)量，也可以提高經(jīng)營管理的效率。在民營企業(yè)對基礎設施經(jīng)營管理期間，所有權(quán)屬于政府。民營企業(yè)以租賃的形式獲得經(jīng)營權(quán)，同時也可以把建設時所使用的資金作為租金，從而獲得優(yōu)先租賃權(quán)。BOT是指由民營企業(yè)對基礎設施進行建設，建成后由民營企業(yè)進行經(jīng)營管理，按照特許經(jīng)營的合約時間，經(jīng)營到期后轉(zhuǎn)交給政府。在經(jīng)營管理期間，基礎設施的所有權(quán)屬于政府，但是，不需要向政府交納使用費，只是在經(jīng)營到期后，無償交還政府。在交給政府之前，必須保證基礎設施的完整性、正常功能等。BOO是指由民營企業(yè)建設基礎設施，建設完成后，民營企業(yè)獲得基礎設施的所有權(quán)，同時獲得基礎設施的“永久性”經(jīng)營權(quán)。當然這里的“永久性”經(jīng)營權(quán)是個相對概念，是在特許權(quán)下面的“永久性”經(jīng)營。這三種合作的形式主要目的是為新建基礎設施融入民間資本，同時提高資金的使用效率和提高基礎設施的建設質(zhì)量。
公用事業(yè)方面。公用事業(yè)領域采用公私合作模式與基礎設施領域有類似之處，特別是在污水處理、自來水、煤氣、電力和熱力供應等方面，采用公私合作的項目，一般可通過使用者付費和政府補貼相結(jié)合的方式使投資者能夠收回投資并得到合理的投資回報。
公共服務方面。由于政府提供公共服務的傳統(tǒng)模式會產(chǎn)生提供不足與低效，所以有必要引入私人提供。我國在教育、衛(wèi)生、養(yǎng)老等領域都已出現(xiàn)私人提供公共服務的案例，同時由于公共服務的公共性，也必然離不開政府的支持，私人提供只是政府提供不足的補充，但是這種補充總體而言極為有限。為最大限度滿足人們對公共服務的需求，更為理想的模式是通過公私合作的模式來提供。具體來說，主要就是要通過政府購買服務的方式來實現(xiàn)。政府購買服務的要點是：政府公共部門確定所需服務的數(shù)量和質(zhì)量，具體服務由私人部門提供，提供價格可通過公開招標價格聽證會或雙方議價等方式形成。當前保障性住房中的廉租房也可以通過這種方式來提供。例如，由私人部門提供廉租房，政府組織符合條件的人居住，房租由政府統(tǒng)一支付私人支付不足的部分。當然這需要由有專業(yè)資質(zhì)的住房出租公司來經(jīng)營。
公私合作管理模式在我國未來城鎮(zhèn)化進程中將會發(fā)揮越來越重要的作用，未來社會的發(fā)展也會越來越多地依賴公私合作管理模式為社會提供公共產(chǎn)品和公共服務。需再次強調(diào)，如果僅僅限于通過公私合作進行融資的話，可能會囿于種種制約條件導致項目失敗，我們更應該強調(diào)公私合作的管理功能，通過公私合作的管理模式涵蓋其融資機制，促進城鎮(zhèn)化進程中的基礎設施、公用事業(yè)和公共服務更加及時、高效的提供與運營，進而充分調(diào)動社會資金、民間資本的潛力，推動我國城鎮(zhèn)化進程的快速、健康發(fā)展。■（賈 康 孫 潔 作者單位：財政部財政科學研究所，賈康系所長）
