肅寧縣深入推進“四個覆蓋”創(chuàng)新農村社會管理
時間：2011-09-30 13:37:25
來源：肅寧政府網站
農村工作歷來是我們黨各項工作的“重中之重”。改革開放以來，黨的農村工作取得了巨大成就，廣大農村發(fā)生了翻天覆地的變化。隨著農村生產力的發(fā)展和民主建設的推進，農村經濟結構和社會結構也發(fā)生了重大變化，廣大農民既成了經濟上的“自由人”，也成了社會管理上的“自由人”，整個農村變得更加開放、更加多元、更加活躍，農村社會管理的重要性日益凸顯出來，但原有管理模式并沒有適應這一變化、及時轉型到位，從而影響了農村的穩(wěn)定與進一步發(fā)展。
作為縣一級黨委、政府，如何從根本上解決好農村的穩(wěn)定與發(fā)展問題，帶領農民實現新跨越？我們認為，核心有三點：第一，必須堅持黨的領導，只有黨的領導，才能把農民群眾組織起來，才能解決好“由誰領導，由誰組織”這樣一個重大課題；第二，切實讓農民組織起來，這是建設小康社會，實現農民共同富裕的根本之路；第三，讓農民群眾當家作主，實現真正意義上的群眾自治，這是農村改革的一個基本方向，也是煥發(fā)和調動農民巨大創(chuàng)造熱情的一個根本保障。
基于這樣的思考，從去年5月份以來，我們大膽創(chuàng)新，在全縣探索推行了農村社會管理“四個覆蓋”工作模式（即：基層黨組織全覆蓋、基層民主組織全覆蓋、農村經濟合作組織全覆蓋、農村維穩(wěn)組織全覆蓋），就是以基層黨組織為核心，以村代會為平臺，以農村經合組織和維穩(wěn)組織為骨架，以服務群眾和協調、整合農村各方利益為職能，打造一張覆蓋整個農村和廣大農民的管理服務網絡。通過大力發(fā)展各類社會組織，讓分散的個體農民有效組織起來，形成了一個完整的農村社會管理體系，再通過在各類社會組織中建立黨組織，把廣大農民群眾緊密地團結在黨組織周圍，用共同的追求凝聚了人心、用緊密的組織團結了群眾、用群眾的辦法治理了鄉(xiāng)村，實現了黨領導農村工作與農民群眾自我發(fā)展、自我管理的有機結合，既鞏固了黨在農村執(zhí)政的群眾基礎，又保持和發(fā)展了廣大農民群眾自我管理、創(chuàng)業(yè)致富的勞動熱情，為農村經濟和社會各項事業(yè)健康快速發(fā)展凝聚起了強大合力，較好解決了村級黨組織作用弱化、村民自治虛化、農民致富難、農村穩(wěn)定難等一系列矛盾和問題，探索出了一條新形勢下加強農村社會管理的新路子。
一、基層黨組織全覆蓋
改革開放以來，由于農村普遍實行了家庭聯產承包責任制和村民自治制度，從根本上改變了基層黨組織長期以來直接領導農村經濟事務、組織農業(yè)生產和充當基層政權、“代民執(zhí)政”的狀況。在這些變化之下，農村基層黨組織普遍感到不適應，不能準確把握自己的定位。許多農村黨組織、無職黨員要么難以發(fā)揮作用，甚至無所適從、無所作為，要么繼續(xù)沿用過去的手段和做法，靠行政命令、包攬代辦的老套路，很難實現對農村的科學領導。同時，一些行業(yè)、領域和地帶也出現了黨組織建設和黨的工作的空白點，很多新經濟組織、民間組織也游離于黨組織領導之外；此外，農村還有一些能人，活動能量大，但又不在體制內，難以發(fā)揮積極作用，個別甚至成為影響農村和諧穩(wěn)定的消極因素。農村基層黨組織存在的這些問題，在一定程度上影響了黨組織作用的發(fā)揮，甚至動搖了黨在農村的執(zhí)政基礎。
如何實現基層黨建工作與農村具體實踐的有機結合，如何把黨的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢轉化為管理優(yōu)勢、服務優(yōu)勢？我們的做法是：適應市場經濟和農村社會發(fā)展的新特點，創(chuàng)新黨組織設置方式，按照“群眾走到哪里，黨的組織就跟到哪里”的原則，堅持把黨的組織建到基層民主組織和綜治維穩(wěn)組織當中去，建到各種經濟組織、產業(yè)鏈條當中去，建到園區(qū)、社區(qū)當中去，把所有黨員都納入到組織體系中去，讓其帶領群眾一起抓穩(wěn)定、闖市場、搞生產，解決好讓農民組織起來和由誰來組織的問題，改變了過去農村黨組織抓具體工作手段單一、單純依靠行政命令的狀況，使農村基層黨組織領導農村工作的方式，初步實現了由直接決策到出謀劃策、由直接指揮到引導服務、由直接領辦到搭建平臺的轉變，進一步提高了黨對農村工作的領導水平。2010年以來，全縣農村新建各類黨總支10個，黨支部18個，黨小組1641個，其中維穩(wěn)組織黨小組1026個、民主組織黨小組300個、經合組織黨小組121個，其它類型黨小組194個。
通過把黨的組織拓展延伸到農村各個領域、行業(yè)，加大了黨組織在農村的覆蓋范圍和覆蓋密度，形成了覆蓋各方的基層黨組織網絡，黨的領導又有了新領域，黨的活動又有了新陣地，黨員發(fā)揮作用也有了新平臺，黨員的身影又活躍在群眾生產生活的各個環(huán)節(jié)。在推進“四個覆蓋”中，我縣綠苑蔬菜合作社黨支部發(fā)揮黨員模范帶頭作用，開展了黨員示范棚、黨員結對幫扶等一系列活動，先后共幫扶社員500余戶。梁村鎮(zhèn)張莊村十幾名老黨員自發(fā)成立了義務清潔隊、巡邏隊，每逢農歷四、九日張莊集市義務清掃街道、開展巡邏治安。黨員張建峰說：“我們作為共產黨員，能為村里做點力所能及的事，感到很光榮！”推行“四個覆蓋”以前，肅寧鎮(zhèn)城內村由于缺乏文化娛樂設施和組織，許多村民一到晚上和農閑時節(jié)，便聚在一起打麻將消磨時間，不少人因為癡迷其中嚴重影響了家庭和睦，也帶壞了村風，推行“四個覆蓋”后，村里部分黨員在村黨支部的支持下，帶頭籌資6000余元組建起了秧歌隊，義務給群眾演節(jié)目、搞娛樂，在他們的影響帶動下，許多村民遠離了酒桌、麻將桌，敲起了大鼓，扭起了秧歌，在豐富村民業(yè)余文化生活的同時，也帶動了村風、民風的改善。通過幫助群眾排憂解難，帶領群眾發(fā)家致富，黨組織和廣大黨員贏得了群眾的尊重和認同。群眾深有感觸地說：有了這些黨組織，咱老百姓就有了“主心骨兒”，過日了更踏實了。
二、基層民主組織全覆蓋
農村實行村民自治制度以來，村委會這一村民自治組織在農民的廣泛參與下建立起來，農民群眾的民主理念、民主意識也不斷增強，這在相當程度上促進了農村經濟社會的發(fā)展，對基層民主乃至整個國家的民主建設都產生了積極推動作用。但是，由于村民自治組織建設及運行機制不健全、不完善，村民自治只是停留在民主選舉這一環(huán)節(jié)上，而隨后的民主參與、民主決策、民主監(jiān)督等環(huán)節(jié)由于缺乏一個有效平臺和載體，并沒有真正落到實處。“村民自治”演變成了“村官自治”，出現了群眾想參與沒機會、想決策沒權力、想表達沒渠道、想監(jiān)督沒辦法等問題，形成了“半截子”民主。
怎樣使村民自治不淪為“半截子”民主，怎樣保障廣大村民的知情權、參與權、決策權和監(jiān)督權？我們的體會是：只有把賦予農民的權利真正落到實處，才能管住權力；只有讓農民對村里的大事有話語權，才能激發(fā)他們的主人翁精神，才能理順群眾情緒，化解各種矛盾和問題，推動農村各項工作順利開展。為此，我們從健全村民自治組織入手，把村民代表大會這個民主平臺搭建起來。在村一級，建立了村民代表大會、村民委員會和村民監(jiān)督委員會三個機構，三個機構都由村民直接選舉產生，其中村代會是最高決策機構，村委會是執(zhí)行機構，村民代表會選舉的村監(jiān)會是監(jiān)督機構。凡是涉及本村發(fā)展的重大問題，都要通過村代會作決議，形成決議后，由村委會去執(zhí)行，執(zhí)行的好與壞由村監(jiān)會進行監(jiān)督，并對村代會負責。這樣就為村民參政、議政搭建起了一個平臺，讓村民代表集體討論決定村里的重大事項，改變了過去由村干部包攬村政村務的做法，真正實現了農村基層民主政治建設從“為民做主”到“由民做主”的轉變。同時，為體現黨的有效領導，我們通過村支書競選擔任村代會主席的制度設計，使黨組織通過村代會這一平臺，把群眾的意志、群眾的想法、群眾的呼聲變成村代會的決議，從而理順了村黨支部、村代會、村委會和村監(jiān)會之間的關系，真正建立起“黨組織領導、村代會決策、村委會執(zhí)行、村監(jiān)會監(jiān)督”的村級治理新架構。這樣，就使村民自治的四個民主――民主選舉、民主參與、民主決策、民主監(jiān)督，連接成了一個完整的鏈條，黨的領導和村民當家作主實現了有機融合。
村級民主組織的建立，讓群眾真正成為了“當家人”，村里的重大事務都由村民和代表來決定，人是大家選的，事是大家定的，錢是大家管的，過程是大家看著的，群眾情緒得到了理順，干部行為得到了規(guī)范，干群關系也得到了改善，很多過去難以執(zhí)行的決策得到了執(zhí)行，很多過去難以解決的問題得到了解決。有的村民說，過去村里的事兒干部管，和自己沒關系；現在是大伙商量著辦，干的是大伙的事兒，心氣兒順了，沒理由不甩開膀子干。一些村民當選村代表后，很快由“消極”走向 “積極”，在拆遷、修路、公益事業(yè)建設等方面，主動配合“村兩委”做群眾工作，改變了過去村干部“單打獨斗”、“費力不討好”的狀況。村干部也反映，原來村里一些事是黨支部、村委會定，不征求老百姓意見，往往工作沒少做，百姓不買賬，村干部有苦難言；現在有了村代會，大事小情都讓群眾明白、由村民做主，村里的工作也順茬兒了。南甘河村是我縣第一個整建制搬遷改造的城中村，工作中，我們充分發(fā)揮村級民主組織的力量，通過村代會來民主決策拆遷過程中的補償、賠付和評估標準，大事都由村代會來決定，做到公開、公正、透明，群眾都很滿意，僅用了一周的時間就全部搬遷完畢，創(chuàng)造出了肅寧拆遷歷史上的“南甘河速度”。邵莊鄉(xiāng)南廟村原來是一個出了名的“難鬧村”，由于村“兩委”班子癱瘓，村里的公益事業(yè)多年沒人管、沒人干，各種矛盾糾紛不斷，推行“四個覆蓋”以來，村 “兩委”充分發(fā)揮村代會職能，大事小情都通過村代會討論決定，讓群眾當家作主，一年來先后籌資十多萬元新上變壓器兩臺、新打農用機井四眼、整修農用電線兩千米，群眾生產生活條件明顯改善，全村上下心齊了、氣順了，成了遠近聞名的“模范村”。
三、農村經合組織全覆蓋
改革開放初期，通過普遍實行家庭聯產承包責任制，使農民擁有了生產經營的自主權，極大地激發(fā)了農民的生產積極性，促進了農村經濟的快速發(fā)展。但是，這一制度并沒有解決好農村市場發(fā)育和市場機制形成問題，特別是隨著市場經濟的不斷深入推進，農村一家一戶的分散經營模式，逐漸暴露出規(guī)模小、成本高、效率低、收益少等問題，單打獨斗的農民很難在激烈的市場競爭當中站穩(wěn)腳跟、發(fā)家致富。我們黨和政府在解決了“一部分人先富起來”之后，如何打破大部分人富不起來的僵持局面，帶領廣大農民走上共同富裕的道路，實現農村經濟發(fā)展的再一次突破和跨越？我們認為，最根本的就是解決好“橋”和“船”的問題，這個“橋”和“船” 就是農村經濟合作組織。通過經合組織，整合農村土地、資本、技術、勞動力、人才、農資等生產要素，讓分散的農民重新組織起來，提高農村經濟市場化、組織化、合作化程度，使農民在激烈的市場競爭中逐步擺脫弱勢地位，實現與市場的有效對接。
工作中，我們按照“民辦、民管、民受益”的原則，制定出臺了一系列鼓勵優(yōu)惠政策，開展多方面的培訓活動，因地制宜、不拘一格地大力培育發(fā)展各類農村經濟合作組織。目前，全縣已建立各類經濟合作組織303個，入社會員9200多人，涉及206個村，帶動農戶4.9萬戶。通過這些經合組織，把農業(yè)生產各個環(huán)節(jié)的利益“捆綁”在一起，一頭牽農戶，一頭聯市場，形成了一個有機的產業(yè)化“鏈條”，為農民開通了“致富路”，架起了“致富橋”。我縣付佐鄉(xiāng)西甘河村18戶農民，在縣、鄉(xiāng)的支持鼓勵下自發(fā)成立了一個蔬菜合作社，集中建起了18個溫室大棚，大家聯合起來統(tǒng)一購買建棚所需材料，每個大棚的投入比一家一戶單建節(jié)省了近20%的成本；我縣佳旺果品專業(yè)合作社，通過實行規(guī)模化生產、規(guī)范化管理、品牌化銷售，與北京家樂福超市簽訂了每年200萬公斤的果品直銷協議，每公斤黃冠梨售價比市場價高出6毛錢，僅此一項每年就為果農增加收入120萬元。這“一降一升”大大增加了農民的收入，群眾通過加入合作組織，得到了實惠，嘗到了甜頭，積極性越來越高。很多致富無門的“困難戶”也在經合組織帶動下走上了發(fā)家之路。
四、農村維穩(wěn)組織全覆蓋
近年來，隨著市場經濟的發(fā)展和農村各類集體組織職能的弱化，農民原來那種鄰里守望、團結互助的觀念越來越淡化，鄰里關系淡漠，矛盾糾紛不斷；隨著農民維權意識的不斷增強，各種利益訴求日趨復雜多樣，群體性事件時有發(fā)生，化解難度也越來越大。此外，由于農村治安缺乏有效管理，一些流竄犯及犯罪嫌疑人以農村為據點開展各類違法犯罪活動，再加上農民各顧各的家，各干各的事，相互之間出事沒人管，遇事無人幫，農村治安問題比較突出。
如何真正實現農村的和諧穩(wěn)定、長治久安？我們認為，既要發(fā)揮好政權的力量，更要相信群眾、依靠群眾，把人民群眾當成維護穩(wěn)定的主體。立足于“讓農民自己幫自己、自己管自己，有事大家管、有情況大家?guī)汀保覀冊谌h農村探索推行了“3+1”維穩(wěn)模式。所謂“3”，是在村一級建綜治工作站，設“一干兩員”，即：綜治專干、治安隱患信息員和矛盾糾紛調解員，專抓農村社會穩(wěn)定和安全；在過去生產隊或現居住片區(qū)的基礎上，建綜治小區(qū)，管40到60戶農戶；綜治小區(qū)再往下，每10戶設一綜治小組，由一名威信較高的村民牽頭負責。所謂“1”，是在各村設立治安巡防隊，實行專職巡防隊與每家每戶輪流值守相結合，在全村開展治安巡邏防范。目前，全縣農村普遍建起了“站、區(qū)、組、隊”組織，其中，村級綜治工作站255個，綜治小區(qū)1479個，綜治工作小組5578個，聘任村級“一干兩員”759人，專業(yè)巡防隊員1739人。
通過建立“3+1” 維穩(wěn)組織，劃小了農村社會管理層次和管理幅度，把廣大群眾當成了維護穩(wěn)定的主體，群眾積極性被充分調動起來。小區(qū)長、小組長通過“老鄉(xiāng)親”、“老面子”做工作，好多事不用村里面、不用鄉(xiāng)里面，第一時間就在群眾當中把矛盾化解了，真正做到了“一把鑰匙開一把鎖”。窩北鎮(zhèn)劉坦村，過去因為一些小矛盾、小糾紛沒人管，村里每年都要發(fā)生幾起人為的“小火災”，你給我點個麥秸垛、我給你燒點玉米秸。推行“四個覆蓋”以后，通過小區(qū)長、小組長做工作，矛盾化解了，村風和諧了，一年來再沒發(fā)生一起“放火事件”。同時，通過建立治安巡防隊，讓人民群眾自己保衛(wèi)自己的家園，自己給自己看家護院，小偷小摸、打架斗毆的問題大大減少了，也減輕了鄉(xiāng)、村兩級工作壓力，真正實現了黨委、政府組織管理與農民自我管理有機結合，有限的警力與無限的民力之間的有機結合。有的群眾高興地說：有了巡防隊，晚上睡覺忘了插門，也出不了事，維穩(wěn)組織真是咱老百姓的“保護神”！去年以來，通過村級維穩(wěn)組織，共排查出重點矛盾糾紛681起，成功化解663件，農村信訪案件的存量同比下降40%；協助公安機關破獲各類案件20余起，農村治安案件發(fā)案率同比下降30%。通過推行“3＋1”模式，整個農村更穩(wěn)定、更和諧了，群眾的安全感、責任感、集體感、榮譽感也大大地增強了。
在推進“四個覆蓋”過程中，為切實加強黨對農村各項工作的領導，我們堅持以基層黨組織為核心，通過建立“四個覆蓋”對接機制，促進各類組織的融合與發(fā)展，使黨組織由決策者轉變成為組織者、服務者，在統(tǒng)籌協調中實現對農村經濟建設、民主政治建設和社會穩(wěn)定工作的有效領導。同時，通過“四個覆蓋”體系，農村致富能手、種養(yǎng)大戶、紅白理事會成員等各個方面的“能人”都被充分調動起來了，都有了用武之地。這些“能人”有的擔任了經合組織領辦人，有的在“3+1” 維穩(wěn)組織中當上了小區(qū)長、小組長，有的被選為村民代表，這些“能人”現在是“為黨所用”，也成為我們下一步發(fā)展黨員和村干部的重點培養(yǎng)對象。這樣，既拓寬了基層黨組織吸引新鮮血液的渠道，也為一些優(yōu)秀分子不能入黨的問題找到了解決途徑，發(fā)展黨員有了可靠的群眾基礎，進一步優(yōu)化了黨員和村干部隊伍結構，使黨在農村的執(zhí)政基礎更加穩(wěn)固。
“四個覆蓋”推行一年來，由于它滿足了群眾當前求富、求安、求樂、求做主的需要，所以廣大基層干部群眾衷心擁護這個事。同時，“四個覆蓋”也得到了中央、省、市各級領導和國內一些知名專家學者的充分肯定，引起了各級新聞媒體的高度關注。最近，中央政治局常委、國家副主席習近平同志，中央政治局常委、中央政法委書記周永康同志，中央政治局委員、國務院副總理回良玉同志在反映肅寧“四個覆蓋”經驗的材料上，作出重要批示；中央政治局委員、中央政法委副書記王樂泉，中央書記處書記、中紀委副書記何勇，中央政法委副秘書長、綜治辦主任陳冀平對肅寧的“四個覆蓋”工作給予了充分肯定；原省委書記張云川、原省長陳全國和省領導付志方、趙勇、梁濱、臧勝業(yè)、張越、景春華、宋恩華、沈小平等同志也分別作出重要批示，指出：肅寧的做法要結合社會管理創(chuàng)新及群眾工作的深入，適時適地予以推廣。今年2月份，省委副書記付志方同志專程到我縣就“四個覆蓋”進行調研并指出，“四個覆蓋”把發(fā)展經濟、維護穩(wěn)定、開展群眾工作、搞好社會治安綜合治理和加強基層黨的建設融于一體，方向正確，便于操作，具有積極的意義，并要求在全滄州市進行推廣。市委專門下發(fā)通知，要求在全市學習推廣肅寧“四個覆蓋”工作經驗，并在肅寧召開了滄州市推廣“四個覆蓋”暨農村社會管理創(chuàng)新現場經驗交流會。最近，省委由付志方同志牽頭搞的社會管理與創(chuàng)新調研，明確提出要在全省農村推廣肅寧 “四個覆蓋”經驗做法。國內知名黨建專家、中央黨校黨建教研部主任王長江教授先后兩次到肅寧就“四個覆蓋”進行專題調研，并給予了高度評價，說“四個覆蓋”不只對農村社會治理具有普遍的意義，而且對全國改革也具有普遍的意義，它顯示了中國農村改革整體推進的方向；中央黨校黨建教研部、全國黨建研究會在我縣召開了“農村治理創(chuàng)新”研討會，對“四個覆蓋”進行了深入的探討和研究，來自中央黨校、中國社科院、全國黨建研究會、清華大學等單位的專家一致認為，“四個覆蓋”為農村社會治理創(chuàng)新提供了一攬子的解決方案，是認識和把握農村改革方向的一個極好范例；中國社科院“完善黨領導農村工作體制、機制、對策研究”課題組認為，“四個覆蓋”是加強農村基層黨的建設和黨對農村工作領導的重大創(chuàng)新，是推進農村社會管理的一場革命。《新華內參》、《內參選編》、中紀委、中組部、中央政法委和中央黨校內刊等重要刊物都刊發(fā)了肅寧“四個覆蓋”的工作模式，新華社、人民日報、人民網、中央電視臺、中央人民廣播電臺、河北日報、燕趙都市報、河北電視臺等主流新聞媒體都對“四個覆蓋”進行了宣傳報道。
