朱建武：加快壟斷行業改革推動普遍服務機制
時間：2011-09-30 10:37:19
來源：中國改革報
壟斷行業改革滯后，以及由此造成的收入分配關系扭曲、社會公平正義受損、經濟運行效率降低，是我國經濟社會發展面臨的突出問題。壟斷該除，但不能“只論是非、不問利害、不察事勢”，必須完善配套機制，積累改革條件，謀定而后動。工作中筆者愈來愈感到，當前由壟斷企業主導的普遍服務實施模式，導致政府對壟斷行業“投鼠忌器”，已經成為壟斷行業改革遲遲難以推進的重要原因。“十二五”是完善社會主義市場經濟體制的關鍵期，必須盡快破除現行普遍服務模式、建立普遍服務新機制，為“以更大決心和勇氣”推動壟斷行業改革創造有利條件、奠定堅實基礎。
普遍服務機制的核心要義
（一）普遍服務的基本內涵
普遍服務（Universal Ser－vice）理念最早源于電信產業，核心在于解決網絡性產業營利目標與社會服務之間的矛盾。1907年，美國AT&T公司提出“一個網絡，一個政策，普遍服務”口號，普遍服務理念由此形成。上世紀80年代，OECD將電信普遍服務進一步定義為“任何人在任何地方任何時候都能以承擔得起的價格享受電信服務,而且服務質量和資費一視同仁”。
現代市場經濟條件下，普遍服務內涵已大為拓展，其作為網絡性產業中的一類基本公共服務，意在使全體社會成員都能以承擔得起的價格享有電信、郵政、供電、供水等“質量和資費一視同仁”的服務。其內涵有三：一是非歧視性，即任何居民機會均等、地位平等，都能得到同質的服務；二是普遍性，即任何居民都能夠負擔得起這種服務；三是連續性，即服務資源普遍接入，具有穩定可靠的服務質量。
（二）普遍服務機制的本質特征
市場經濟條件下的普遍服務運行具備以下特征：
第一，普遍服務的責任主體是政府。普遍服務作為經濟收益難以彌補經濟成本的公共服務，具有社會再分配性質，屬政府應履行的一項公共職責，政府應承擔主體責任，決定“為誰去做、由誰去做、什么范圍、什么程度、怎樣付費、怎樣監管”等問題。
第二，普遍服務的實施主體和方式可以多元。普遍服務不必由政府直接提供，而是可以運用購買服務等多種方式，交由企業實施。企業按照政府確定的標準，保質保量地提供服務。除自然壟斷行業外，提供主體可以多元。即便是自然壟斷行業中的實施企業，也可以實現產權多元。
第三，普遍服務的實施成本應該得到補償。企業實施普遍服務，不同于履行社會責任，政府應該通過建立普遍服務基金等方式，對企業實施普遍服務的成本進行補償。
第四，普遍服務必須在政府監管下實施。政府應加強成本核算和過程監督，對未能履行實施主體責任的進行糾偏和懲罰，按需遴選實施主體，確保“花錢辦成事、花錢辦好事”。
現行普遍服務模式是阻礙壟斷行業改革的重要原因
（一）當前我國普遍服務實施的基本模式
目前我國普遍服務基本模式是，實施主體主要是壟斷企業（既有自然壟斷，也有行政壟斷），政府賦予其市場獨占地位，企業利用壟斷利潤“抽肥補瘦”，通過內部交叉補貼實現成本補償，壟斷企業對所承擔的普遍服務負有責任，普遍服務的過程和效果，主要由壟斷企業進行自我監管。
這一模式從表面上看：責任主體似乎明確。壟斷企業代替政府履行公共職責。政府賦予企業壟斷地位，對其問責有據，國有企業治理特性，對其問責有效；運行成本似乎不高。企業利用壟斷利潤自補成本，政府不必再為普遍服務付費。若非考慮壟斷外部負效應，對于政府而言，普遍服務成本似乎很低；實施效果似乎不錯。壟斷企業經營網絡覆蓋范圍廣，家大業大底氣足，尤其在急難險重時刻反應迅速，實施效果似乎差強人意；模式似乎不必改變。目前模式下，企業樂于操作，政府便于管理，似乎是當下最優選擇，長期來看似乎也不必改變。
（二）現行普遍服務模式存在根本缺陷
事實果真如看上去那樣美嗎？如若深究，則不難發現：
其一，主體不清晰。政府視普遍服務為民生責任，企業宣稱為社會責任，且法律法規中難覓對某一行業普遍服務的責任主體、實施主體的具體規定，“責由誰擔、錢由誰掏、活由誰干”，難以厘清。
其二，成本不透明。企業通常將普遍服務與一般經營性服務混淆，由于經營信息不對稱，交叉補貼中“肥”有多肥，“瘦”有多瘦，要么算不清，要么說不清，普遍服務成本由企業自主確定，至于是否屬實，無從核考。
其三，補償不科學。政府以讓渡市場獨占權利、企業內部交叉補貼的方式彌補成本，沒有普遍服務補償基金，成本補償的多少，取決于企業與政府的討價還價能力。
其四，監管不到位。政府監管體系和手段不健全，即使發現普遍服務實施不合規，企業多以技術經濟規律和行業特點為由搪塞，政府無法進行有效的信息甄別和規制。
（三）現行普遍服務模式造成政府對壟斷行業“投鼠忌器”
正是由于現行普遍服務機制的以上本質缺陷，為一些壟斷企業抵制改革提供了藉口和籌碼：
一是利用普遍服務責任主體不清晰，夸大現有壟斷體制優點。一些壟斷企業以代替政府行使普遍服務職責為由，強調壟斷是為了公共福利的高效實現，是經濟社會發展之必需。若打破壟斷，則再也無法承擔如此重任，非但普遍服務難以保證，社會穩定也有隱憂。
二是利用普遍服務成本不透明，夸大壟斷行業改革成本。一些壟斷企業故意夸大普遍服務的既往成本支出，強調如若改革，則未來實現同等質量普遍服務，財政須支付高額補償，以此動搖政府改革決心。
三是利用普遍服務補償不科學，夸大壟斷企業責任意識。一些壟斷企業混淆企業社會責任與普遍服務，強調普遍服務純粹是國有企業大局意識強、履行社會責任。只有國有壟斷企業才會有意識、有能力承擔普遍服務，因此壟斷地位不能變。
四是利用普遍服務監管不到位，夸大壟斷行業技術經濟特性。一些壟斷企業利用經營信息非對稱和監管不到位，夸大行業技術經濟特點，堅稱普遍服務不能也無法從其他經營性業務中割裂，若打破壟斷，非但不利于普遍服務，而且會降低行業運行效率。
正是基于以上種種理由，一些壟斷企業面對改革時，搪塞阻礙改革、維護壟斷地位，令政府“投鼠忌器”。如何在推進壟斷行業改革過程中，確保普遍服務水平不降低、運行有保障、體制可維持，關系到改革發展穩定的協調，關系到壟斷行業改革的成敗，關系到民生福祉的改善，考驗著改革方案設計者的智慧，影響著改革決策者的決心和勇氣。
加快建立普遍服務新機制
綜合以上分析，破除原有普遍服務模式，已經成為壟斷行業改革的先決條件和重要推手。必須按照“更加重視改革頂層設計和總體規劃、明確改革優先順序”的要求，遵循行業技術經濟特點和市場經濟規律，以明晰政企職責、完善補償機制、健全監管體系為重點，加快建立主體明確、責權清晰、成本透明、補償科學、監管到位、覆蓋廣泛的普遍服務新機制。
（一）建立普遍服務標準體系和動態調整機制
普遍服務標準是實施普遍服務的前提。綜合考慮當前經濟社會發展特點、區域差別和政府企業承受能力，本著真實反映當前人民生活基本需求、充分考慮區域民族特點、不超出當前政府財力和企業經營能力的原則，量力而行、盡力而為，合理確定本行業的普遍服務標準，并根據經濟社會發展進行動態調整，使之充分反映不斷變化的實際需要。
（二）確立政府主導、企業實施的普遍服務職責體系
政府作為普遍服務的最終責任主體，負責制定普遍服務標準、選擇服務實施主體、組織測算普遍服務成本、提供服務資金補償、實施過程控制和績效監管，推動城鄉普遍服務同質化和均等化；企業作為接受政府委托、具體組織實施普遍服務的經營主體，按照政府確定的服務規則提供普遍服務，保證普遍服務的質量和水平，并依法取得合理補償，接受政府監管。
（三）建立同業分擔的普遍服務基金和成本補償機制
一是建立同業分擔的普遍服務基金。參照目前“2分錢”農網改造還貸資金等專項基金收取辦法，由行業全體經營者籌集普遍服務基金，由財政部門統一管理；二是建立普遍服務成本獨立核算體系。由政府委托第三方，按照普遍服務實施標準，對普遍服務成本進行獨立核算；三是建立普遍服務成本補償機制。經監管部門對服務實施效果考核后，由財政部門從普遍服務基金中及時定期支付企業成本。建立普遍服務基金后，政府應調整原來的壟斷行業定價，使壟斷企業不再享有原先用于交叉補貼的壟斷利潤。
（四）健全運行規范、多元參與的普遍服務監管體系
行業主管部門要以普遍服務階段性目標、實施對象、實施方法和所需資金為基礎，依法制定普遍服務的規范性文件，定期對企業普遍服務實施情況進行監督考核。財政和審計部門要定期對企業普遍服務的資金使用情況依法實施審計監督。同時，強化外部監管，積極引入外部評估機制，構建行業主管、財政、審計部門和行業中介多元參與的監管體系。
（五）完善普遍服務法律體系
宏觀層面，要按照服務型政府和完善社會主義市場經濟體制的要求，對普遍服務的實施原則作出總體規定，破除壟斷、保護競爭；中觀層面，將各個普遍服務行業平等接入、持續供應、質量安全、合理計費等納入統一的法律規范；微觀層面，完善各類普遍服務的執行機制，通過特許契約中具體條款的設計，體現權利義務的均衡配置，形成行之有效的普遍服務實現機制。
