城市公共安全面臨的問題及預防與處理機制淺析
時間：2011-09-15 13:12:49
來源：中國社會科學院
目前，我國正處在城市化高速度發展的階段，城市數量已經由1949年的136個，發展到目前的600多個；城市人口占總人口的比重也由1949年的不足10%%，發展到目前接近40%%的水平。2004年是我國人均GDP達到1000美元以后的第一年。國際經驗表明，一個國家人均GDP達到1000美元，其經濟社會結構將發生深刻變化。在經濟和社會的轉型中，公共安全特別是城市安全將面臨著十分嚴峻的挑戰。當前，我國每年因安全事故、自然災害以及社會治安等公共安全問題造成的GDP損失高達6％，并有約20萬人被奪去生命。近年來，臺風、地震、洪水等自然災害頻頻光顧；礦難、有害氣體泄漏、飛機失事、火災等安全事故接連不斷；綁架、搶劫、兇殺、校園安全等刑事和治安案件時有發生。因此建立健全城市公共安全體系是社會城市化發展的必然趨勢。
隨著經濟和社會的高速發展，我國城市發展已進入快速增長時期。城市具有人口集中、經濟集中、社會財富集中、現代化設施集中等特點，一旦發生突發性火災、地震、洪澇、爆炸、毒氣泄漏、傳染病以及戰爭與破壞等各種自然或人為災害，往往會造成大量的人員傷亡和慘重的財產損失，嚴重影響城市可持續發展和社會的穩定。從1995年日本沙林事件，到剛進入21世紀時的9.11事件、近兩年出現在世界范圍內的SARS以及禽流感，都在強烈地警示人們：必須進一步加深了我們對建立城市公共安全日常管理體系和應急處置機制的必要性和緊迫性的認識。因為城市公共安全不同于工業生產安全與職業安全。城市工業危險源、城市公共場所、城市公共基礎設施、城市自然災害、城市道路交通等對城市經濟和社會發展帶來風險，這些風險存在于人們生產、生活、生存范圍的各個方面，包括衣、食、住、行、休閑娛樂等各個領域及環節，涵蓋城市危險源、城市自然災害、城市重要機構及場所、城市公共基礎設施、城市應急救援力量、城市應急救援設備設施等方方面面。若城市公共安全作為一個系統，它的風險，由于人群的聚集而被放大；由于系統的脆弱性而易受破壞；由于系統的社會敏感性而被激化及猝變。因此，科學的應對機制對于城市公共安全至關重要。首先我們要認清我們城市公共安全面臨的嚴峻形式。
(一)意識淡薄，教育薄弱，急需建立和完善公共安全教育培訓體系。市民公共安全意識高低是衡量一個城市公共安全管理水平的重要參數。2004年發生在俄羅斯的地鐵事件中，司機和乘客聽從指揮，忙而不亂，處置緊張有序，反映出政府和公民具有較高的公共安全素質和應急指揮處置水平。對照2003年以來發生在我國的重大傷亡事故、特大火災事件中，遇難群眾多為婦女、老人和兒童的情況，反映出城市在安全教育、救援訓練和應急處置等方面存在薄弱環節。目前許多部門和地區都制定了突發事件的預案，有的還進行了演練，但還僅限于紙面上和淺層次，必須下力量加強對市民的公共安全知識教育、防范技能培訓、心理適應能力調適。因此，切實建立和完善公共安全教育和培訓體系是當務之急。
(二)信息獨享，缺乏引導，急需建立統一權威的信息發布平臺。2003年在我國少數城市發生“扎針眼”的傳聞，引起市民恐慌，一時全城不安。究其原因，主要是由于缺乏主流的、權威的公共安全信息發布平臺所致。在信息多元化的今天，政府不可能完全封鎖公共安全信息。政府要樹立自己的權威，掌握工作的主動權，就必須在危機發生的第一時間，對外公布一致的、可靠的公共安全信息，建立統一的、權威的信息平臺，對社會公眾進行有效的輿論引導。如果主流信息不暢，則社會謠言四起，在政府信息失去權威導向、百姓心理恐慌程度大大加劇的情況下，就會發生諸如物品搶購和擠提現金等過激行動，從而加大了政府解決危機的難度。目前地方政府工作人員還存在著意識缺位，缺乏自如應對媒體、有效引導輿論的能力。因此，在著眼建立起一個權威的公共安全信息發布平臺，對媒體和社會公眾進行正確引導，一旦危機發生，則會有效發揮作用。
(三)注重應急，忽略防范，急需建立公共安全日常管理協調機制。由于近年來公共安全事件的多發，人們更多的關注危機事件發生后的應急處置和事后恢復，而對如何預防和化解公共安全危機，加強公共安全的日常管理，建立科學的公共安全評價體系，重視不夠。如城市中的一些加油(汽)站、化學物品經營點比鄰居民區，存在重大的安全隱患；大量構筑的地下人防工程，由于缺乏資金保障，通過以商養護的辦法進行出租，辦旅館、辦歌廳、辦洗浴中心等，大量外來人員和社會閑雜人員涌入，不僅帶來社會治安問題，也成為嚴重的安全隱患。這些問題由于權屬單位的不同，缺乏統一的日常管理機制，將會成為城市公共安全的“雷區”。從管理學角度看，危機應急是一種被動的補救措施，而日常防范則是一種積極主動的化解手段，最能體現保障人民群眾生命財產安全的目的。因此，在城市公共安全管理及應急機制建立上，著力點應放在日常管理機制的建設上，要對危機的可能發生有超前的預測，對區域內危險源頭的控制有積極的措施，對突發事件的處置有系統的預案。社會作為一個有機整體，政府應該建立統一的公共安全管理工作預案，不管什么危機發生，都有事先的組織體系和應對策略，一旦危機發生立即啟動預案，減少工作環節，提高救援效率。
(四)自成體系，管理分散，急需建立協作統一的管理平臺。廣義上的公共安全主要指生產安全、公共安全、食品安全、公共衛生安全，但涉及的具體事件包括自然災害、生產事故、藥品安全、生態環境、公共設施、地下空間、社會治安、金融安全、國家安全等30多種有關政治、社會、經濟和自然方面的安全防范內容，涉及幾十個部門。目前政府仍然沒有一個統一的公共安全管理協調機構，涉及公共安全管理的工作實際上仍然分散在安全生產監督局、市政管委、公安局、衛生局、工商局、藥品監督局、技術監督局、人防辦等多個職能部門中。相關職能部門分屬不同系統和不同的領導，日常管理中往往習慣于分兵把守、各自為戰，缺乏管理資源和信息的共享，沒有統一的預警機制和協調管理平臺。在這種分散管理的體制下，政府對區域內的公共安全信息不能全面了解，對各種安全隱患不能及時消除，對各種危機的發生不能事先有效阻止，結果造成危機發生，同時加大了政府的管理成本。此外發生公共安全危機事件后，往往是組建一個臨時應急領導小組，負責事件的應急處理及事后恢復，隨著危機事件消失，應急領導小組使命也就完成了，周而復始，經驗教訓無人系統總結借鑒。因此建立一個常設協調管理機構，搭建統一的工作平臺，促進各職能部門的有機銜接，對提高城市公共安全管理的整體水平是十分必要的。所以我們應該先創建一個良好的城市公共安全預防與處理機制：
一、危機處理決策機制。危機處理機制應該做到常規防范與應急處理為一體，政府官員責任制度與專家委員會咨詢制度相結合，建立多級政府危機綜合管理決策中心，積極尋求國際合作。應對公共安全危機，政府有著首當其沖的責任。從中央政府到地方政府，設立政府公共安全防護常務和應急責任體系，以此為基礎，逐級建立危機綜合管理決策中心，并以法律法規明確和規范其相應的職責。
二、管理與決策監督機制。建立管理與決策機制，應該堅持公眾參政議政、評價督導、信息公開的原則。由于政府在危機處理中的特殊地位和作用，極易使政府權力無限放大，產生權力越位的問題，因此在危機管理機制中監督機制的建立是不可或缺的。建立規范的政府管理決策監督機制將涉及到行政管理制度、法律制度、社會輿論管理制度等多方面重大制度的改革與調整。除了建立專家委員會的決策參與制度外，監督機制的目標至少還應包括三個方面：公眾參政議政、評價督導、信息公開。
三、資金保證和社會動員機制。公共安全危機管理機制的建立與完善在很大程度上依賴于資金投入的保證程度。從目前我國現有的政府財政支付能力和財政體制看，集中應對少數突發事件的力量是具備的。但從全方位防范、常規性防范、現代化防范的廣度和深度的要求看，資金的來源和保證性尤顯不足。從一定意義上說，資金制約是當前完善我國公共安全危機管理機制的一個最大的“瓶頸”。解決資金問題的基本思路，首先要明確政府的主體責任。必須在逐步轉變政府職能的過程中，提升各級政府社會管理和公共服務職能的觀念和能力，擴大財政在公共衛生建設方面的投入。在常規投入的同時，可以建立以政府投入為主、社會投入為輔的公共安全應急防范基金。
四、危機預防機制。做好預警、預案、宣傳引導工作，防患于未然，是公共安全危機管理的關鍵所在。應在與公共安全密切相關的重點行業和企業中建立預警信息系統，適時向政府有關部門和公眾提供和發布可靠的預警信息。在可預見的領域加強危機防控預案研究，對可能發生的危機事故處理進行縝密布控。同時還應建立政府主導的公共安全宣傳引導系統，加強日常對公眾的公共安全防范意識、防范知識的普及，強化對公民公共道德、公民義務的宣教，以提高公眾維護公共安全的能力和水平，在一定程度上可降低危機發生的機率，在危機發生時刻亦可起到安撫公眾心態，緩解社會動蕩的作用。
五、信息應急聯動機制。建立信息應急聯動機制，可以做到統一接警、統一指揮、資源共享、快速反映、聯合行動。信息應急聯動機制應融合有線通訊、無線通訊、數據庫、全球定位、計算機輔助調度、信息技術網絡等多種現代化的信息傳輸手段，既要有緊急警務、消防、急救、交通部門，也應包括公共事業搶險、防洪救災等部門，以便在危機發生時迅速地協調社會各方力量，調動應急有效資源，實施緊急救援。
城市公共安全危機處理體系是指危機發生后，由日常管理體系轉入應急、救援、恢復等一系行動的統稱。
一是建立危機應急指揮系統。危機發生時，城市公共安全協調管理委員會自動轉換為城市公共安全危機應急指揮系統。城市公共安全領導小組作為危機應急指揮的決策系統根據危機的危害程度，審定、啟動相應等級應急，實施危機事件的應急組織指揮工作。專家咨詢組對有關危機信息進行分析，評估危機事件的危害程度，提出對危機事件處理啟動等級、處理等意見和建議。危機應急指揮機構迅速組織協調各方面由平常狀態轉入應急狀態，及時啟動相應等級處理預案，組織協調、監督檢查各項應急行動的落實，加強應急信息溝通，發布城市公共安全的公告。危機應急指揮機構與110、119、122、120、999等急救平臺保持順暢的聯系，根據事態的嚴重程度和預案，決定發布不同的警情通知。
二是啟動信息發布平臺。以城市政府信息平臺和主要新聞媒體平臺為依托，組建公共安全危機事件的應急預警、報警和信息發布的主平臺，及時有效發布權威的公共安全信息，對社會公眾進行有效的指導和適應性的心理調試，組織社會公眾廣泛的進行自防自救，最大限度地減少損失的發生。
三是發揮專群結合救助隊伍的作用。政府應當建立一支訓練有素的緊急救援專業隊伍，分為信息、救治、支援、宣傳、維穩、保障、醫療等若干小組，平時要對其反應性、協調性、應戰性進行檢查和訓練，以便發揮應急救援的主力軍作用。此外在組建城市政府各專業救助力量的基礎上，還可通過吸引民間資本，構建城市緊急救援群眾力量體系，形成民防救援專業隊伍、民防應急救援隊伍、民防技術專家隊伍、應急心理防護專業隊伍、高技術專業隊伍和志愿者隊伍等專業或非專業的應急服務隊伍，形成“多位一體”的應急救援系統。
四是不可忽視的善后處置。危機情形一旦被控制或消除后，政府除了查找產生災害的原因、進行事故分析。
