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2024年11月24日
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目前，城鄉基本公共服務不均等已經成為制約我國經濟社會協調發展的瓶頸因素。分析城鄉基本公共服務不均等的現狀及成因，從體制、機制層面提出政策建議，對于推進基本公共服務均等化、構建和諧社會具有重要的理論及現實指導意義。
關鍵詞：城鄉;基本公共服務;均等化;轉移支付
城鄉基本公共服務均等化是指政府通過制定相關基本公共服務最低標準，確保城鄉之間的公民享有機會均等、結果大體相等、具有自由選擇權的基本公共服務。由于歷史原因與現實條件的制約，我國城鄉差距仍然較為明顯，城鄉基本公共服務供給差距呈擴大化趨勢。城鄉基本公共服務不均等制約著農村政治、經濟、文化的發展，客觀上擴大了城鄉居民的收入差距。在我國經濟快速發展、財政收入不斷增長為城鄉基本公共服務均等化奠定物質基礎的戰略背景下，探討推進城鄉基本公共服務均等化的制度安排與政策建議，對于統籌城鄉發展、實現社會公正、維護社會穩定具有重要意義。
一、城鄉基本公共服務不均等的現狀
長期以來，我國在城鄉之間分別實行不同的公共服務供給制度，城市居民可以免費或支付較低的費用享受公共服務，廣大農民卻沒有享受應有的“國民待遇”。這樣，城市與農村的基本公共服務差距較為明顯，突出表現在社會保障、義務教育、公共就業、公共衛生等方面。
(一)城鄉社會保障服務的不均等
經過政府政策支持與大量資金投入，我國社會保障制度逐步完善，在擴大城鄉基本社會保障覆蓋面、提高基本社會保障水平上取得了一定的進展。但目前，基本社會保障體系的工作重心還是偏向于城鎮，造成農村社會保障資金不足、體系建設滯后。城鄉社會保障服務的不均等主要體現在覆蓋面、最低生活保障、養老保險等方面。
1.城鄉社會保障覆蓋面差距大。社會保障是國家對社會成員特別是生活有特殊困難的人們的基本生活權利給予保障的社會安全制度。2003年底，我國城鎮已基本建立了涵蓋所有項目的社會保障制度，建立了最低生活保障、災害救助、社會互助、流浪乞討人員救助等社會福利制度，醫療、養老、工傷、失業、生育等社會保險制度，住房公積金、經濟適用房、廉價住房等住房保障制度以及優撫安置老年人、兒童、殘疾人等社會福利制度等。然而，直到2009年底，在農村地區僅建立了包括養老、合作醫療等社會保險制度，五保供養、低保、特困戶基本生活救助等社會救濟制度。
2.城鄉最低生活保障差距大。由于農村經濟基礎差、技術落后、信息溝通不暢，造成農村發展相對較慢，農民面對農業風險和市場風險抗拒力較差、自救能力弱，而且，農村老齡化程度高、養老保險功能不強，容易造成因老返貧，因此，農村最低生活保障已成為政府最重要的農村工作之一，農村最低生活保障的覆蓋率也在不斷提高，由2006年的2%，升至2007年的4.7%、2008年的5.9%，直至2009年的6.7%。2004年湖北省城鎮最低生活保障覆蓋率為6.5%左右，而農村最低生活保障覆蓋率僅為2%多一點，前者為后者的3倍。而到了2008年，前者的比率下降為6%，而后者的比率上升到了5%左右，從趨勢上看，兩者的差距在縮小，這可能受益于近些年來建設新農村政策中對社會保障投入的加大。但是，由于農村居民的收入低于城市居民收入，如果以城鄉符合最低生活保障的人數作為基數，則城鄉最低生活保障對象覆蓋率差距會更大[1]。城鄉最低生活保障不僅覆蓋率差距較為明顯，而且人均差距也較大。2006-2009年間，城市與農村享受最低生活保障的人數均在增加。在各自占總人數的比例上，城市比例略有下降，農村的比例則逐年上升，到2009年，已增至6.7%。從城鄉占各自總人數比例的實際差距看，2006年城鄉差距為1.9%，2007年，農村首席超過城市0.9個百分點，2008年增至2.1個百分點，2009年則增至2.9個百分點。截至2009 年底，城市居民享受最低生活保障的人數為2 347.7萬人;農村居民享受最低生活保障的人數為4 759.3萬人。從最低生活保障平均標準的城鄉之比看，2006年城市最低生活保障平均標準為月人均169.6元。2007年城市最低生活保障平均標準為月人均182.4元，農村為70元，城市是農村的2.6倍。2008年，城市最低生活保障平均標準為月人均205.3元，農村為82.3元，城市是農村的2.5倍。2009年，城市最低生活保障平均標準為月人均227.8元，農村為100.8元，城市是農村的2.3倍。從城鄉最低生活保障平均標準的實際差距看，2007年城鄉差距為112.4元，2008年這一差距擴大至123元，2009年這一差距進一步擴大至127元。
3.城鄉養老保險差距大。社會保險是社會保障的核心內容，養老保險則是社會保險的重要組成部分。我國自1999年已經進入老齡化社會，養老保險的作用顯得更為突出。我國城鄉養老保險差距明顯，根據2000年底中國老齡研究中心對全國城鄉老年人口抽樣調查的數據，城市老年人的養老保險覆蓋率達到70%以上，而農村老年人的覆蓋率不到4%。與城市相比，農村老齡問題的壓力更大。目前，絕大部分農村地區尚未建立社會養老保險制度，農民的養老缺乏必要的社會保障。隨著人口老齡化進程的加快，農村的養老壓力相對城鎮將更為突出。
(二)城鄉義務教育服務的不均等
教育是國民經濟發展和國民素質提升的重要途徑，教育服務的公平既關系到社會成員的權利公平，也關系到機會公平和能力公平。改革開放以來，中國一直在穩定地增加對義務教育的投入。1978 年，中央預算內教育支出僅為75 億元，約為GDP的2%，2008年則達到10 213億元，占GDP 的3.18%，增加了135倍。我國教育工作取得了巨大成就，人口整體素質得到普遍提高，但同時，城鄉居民在教育經費投入、師資水平等方面仍然存在較大的差距。
1.義務教育經費投入的實際差距有所擴大。義務教育是最基本的公共服務。城鄉義務教育投入方面的差距主要表現在生均預算內事業費和生均預算內公用經費等方面。隨著國家對義務教育的投入不斷增加，2000-2008年，全國小學生均預算內事業費城鄉之比已由1.5∶1持續降至1.1∶1，呈穩定縮小趨勢;初中生均預算內事業費城鄉之比則由2000年的1.6∶1降至2001年的1.5∶1，又升至2002年的2.5∶1，此后呈穩步下降趨勢，到2008年，降至1.1∶1。2000年，全國小學生均預算內公用經費城鄉之比由2.6∶1，2001年升至2.9∶1，此后呈穩步下降趨勢，到2007年、2008年，降至1.1∶1。初中生均預算內公用經費城鄉之比則由2000年的3.1∶1持續降至2007年、2008年的1.1：1。在城鄉小學、初中生均預算內事業費、生均預算內公用經費的比例大體呈下降趨勢的同時，我們發現，農村與城鎮在中小學義務教育階段生均預算內事業費和生均預算內公用經費等方面的實際差距并未縮小。以小學生均預算內事業費為例，城鄉差距除2000年為226.85元，2001-2008年間，均在300元以上，2008年為328.09元，比2007年多了27.43元。再看初中生均預算內事業費，2000年，城鎮與農村的差距是329.35元，2001年降至312.52元，2002年驟增至806.74元，此后，除2007年有所擴大外，大體呈穩定下降趨勢，但下降幅度不大，2008年城鄉差距為381.53元，比2000年增加了52.18元。這樣，在2000-2008年九年間，初中生均預算內事業費的城鄉差距不但沒有縮小，反而有所擴大。在小學生均預算內公用經費支出上，城鄉差距除2000年為37.72元外，大體在52.02-67.33元間波動，2007-2008年間，則由52.02元升至80.65元，增幅高達55%。在初中生均預算內公用經費支出上，城鄉差距在2000-2002年呈下降趨勢，2003年有所擴大后，至2006年呈下降趨勢，2006-2008年間，則持續擴大，由2006年的57.04元升至2007年的67.5元，再升至2008年的70.38元。
2.城鄉義務教育師資水平、待遇差距大。近年來，國家采取靈活措施，積極改善農村師資水平和待遇。但城鄉間師資水平、待遇仍然存在較大差距，具體體現在城鄉中小學的高級職稱教師、教師待遇等方面。從高級職稱教師上看，以濟南市為例，2008年濟南市中學專任教師隊伍中，高級職稱3 648人，占專任教師總數的7.88%。其中，城市2 186人，占城市專任教師總數的12.63%;縣鎮939人，占縣鎮專任教師總數的7.94%;農村523人，占農村專任教師總數的3.05%。農村中學高級職稱教師占專任教師的比重比濟南市平均水平低4.83個百分點，比城市和縣鎮分別低9.58、4.89個百分點[2]。
從教師待遇上看,《中華人民共和國教師法》第28條規定“地方各級人民政府和國務院有關部門，對城市教師住房的建設、租賃、出售實行優先、優惠。縣、鄉兩級人民政府應當為農村中小學教師解決住房提供方便”，這表明國家對城鄉教師實施不同的待遇標準。城市教師的住房由國家規定標準并通過政府撥款予以資助或提供,而農村教師的住房則缺乏明確的標準。稅費改革前,農村教師的住房改造資金主要來源于農民所上繳的教育費附加和教育集資。稅費改革后，由于取消了這兩項費用,農村教師住房改造基本處于停滯狀態[3]。
(三)城鄉公共就業服務的不均等
2009年，我國農民工數量已高達1.49億人。目前，農村勞動者處于城市工作的尷尬地帶，付出辛勤勞動卻享受不到國家給予城市居民的各種福利待遇，并遭受就業歧視。失業保險的覆蓋面已擴大到城鎮企業的所有職工，但就業不穩定，失業率極高的農民工群體卻被排除在外。2006年，城市勞動人口的登記失業率為5%，農村勞動人口的失業率卻沒有任何統計，拋開進城務工的1.3億勞動力不算，留在農村4億勞動力的利用率也只有50%左右[4]。而且，我國政府公布的失業統計數據中也不包括失業農民。政府勞動保障部門為城鎮勞動者提供就業指導，為就業困難的城鎮勞動者提供免費就業職業技能培訓，而素質不高、技能較弱的農民工卻常常得不到政府的技術培訓。同時，由于農民工法律意識和法制觀念淡薄，他們的合法權益極易受到侵犯，如工資被拖欠、加班加點不給加班費或補貼費，但他們普遍不敢或不會維護自身正當權益。外來勞動力與城市勞動力之間的工資差距中，歧視因素的比例約占39%。 (四)城鄉基本醫療與公共衛生服務的不均等
2000-2008年間，我國醫療衛生事業取得了長足的進步，醫院增加了3 394家，設衛生室的村數占行政村數的比例也由87.4%升至89.4%。每千人口醫療機構床位也由317.70張增至403.87張[5]。但同時，我國城鄉之間的衛生服務水平仍然存在較大差距，主要體現在衛生健康投入、衛生資源分布等方面。
1.城鄉人均衛生費用差距大。1990-2007年間，除1993-1996年衛生總費用占GDP的比重低于4%外，其余年份均為4%以上，集中在4.0%-4.85%之間。2001年以來，這一比重持續上升，2003年升至4.85%，此后，則逐年下降，2004年降至4.75%，2005年降至4.73%，2006年降至4.67%，2007年降至4.52%，降幅達0. 33%。從城鄉衛生費用所占比重看，僅占全國人口30%的城市人口分享了一半以上的政府衛生投入，除1996年、1998年、2001年外，總體呈擴大趨勢，尤其是2001年以來，這一比重持續上升，2001年為55.6%，2003年升至63%、2005年則升至72.8%，2007年更是升至77.5%，增幅達21.9%。與此同時，占全國人口近70%的農村人口卻只占政府衛生投入的48.2%以內，除1996年、1998年、2001年外，總體呈下降趨勢，自2001年以來，這一比重持續下降，2001年為44.4%，2003年降至37%，2005年降至27.2，2007年更是降至22.5%，降幅達21.9%。在城鄉人均衛生費用上，盡管城鄉人均衛生費用均呈增長趨勢，但城鄉實際差距則較大。農村人均衛生費用在1995年為112.9元，首度超過百元大關，但遠低于城市人均衛生費用水平，僅為城市1990年人均衛生費用水平的71%。1999年，農村人均衛生費用升至203.2元，遠低于城市1992年人均衛生費用水平，占城市1992年人均衛生費用水平的92%，城鄉之間有7年之多的發展差距。2004年，農村人均衛生費用為301.6元，低于城市人均衛生費用水平，占城市1994年人均衛生費用水平的91%，城鄉之間有10年之多的發展差距。2007年，農村人均衛生費用為348.5元，低于城市人均衛生費用水平，占城市1995年人均衛生費用水平的87%，城鄉之間有12年之多的發展差距。與此同時，城鄉人均衛生費用的差距也在擴大。從城鄉之比看，城市人均衛生費用始終是農村的3倍以上，其中，1990-1993年、2003-2004年及2007年均超過了4倍。2006年，城市人均衛生費用為1 480.1元，農村為361.9元，城市是農村的3.4倍。2007年，城市人均衛生費用為1 248.3元，農村為348.5元，城市是農村的4.2倍。從城鄉人均衛生費用的實際差距看，除2005年小幅回落外，大體呈穩步上升趨勢，1990年城鄉差距為120元，1993年升至201元，1996年升至316.7元，1998年升至431.3元，2000年升至599元，2002年升至727.8元，2003年升至834.2元，2004年升至960.3元，2007年則升至1 131.6元。
2.城鄉醫療衛生資源分布差距大。從每千人醫療機構床位數看，市、縣與農業人口床位數大體呈穩步上升趨勢。2003-2008年間，城市每千人口醫院和衛生院床位除2004年降至1.64張外，大體呈穩步上升趨勢，2008年升至4.05張，比2003年增加了0.63張。縣每千人口醫院和衛生院床位除2004年降至0.75張，大體呈穩步上升趨勢，2008年升至1.75張，比2003年增加了0.34張。每千農業人口鄉鎮衛生院床位數則自2003年以來，持續呈上升趨勢，2008年升至0.96張，比2003年增加了0.2張。但從城鄉每千人醫療機構床位數之間的差距看，市、縣始終為農業人口的3倍以上。再從城市居民與農業人口床位數的比例上看，除2004年為2.2倍外，始終在4倍以上，2005年至2006年間高達4.6倍。2008年，城市居民每千人口擁有的床位數為4.05張，農村居民每千人口擁有的床位數僅為0.96張，城市是農村的4.2倍。從城市每千人口醫療機構床位數與農村人口的實際差距看，除2004年有所縮小外，總體呈持續擴大趨勢。2003年，這一差距為2.66張，2008年則增至3.09張。從市縣居民與農業人口每千人口床位數的比例看，2003-2008年間，始終在3倍以上，其中，2004年與2006年為3.2倍。從市縣居民與農業人口每千人口床位數的實際差距看，呈持續擴大趨勢，2003年為1.58張，2004年升至1.64張，2005年升至1.67張，2006年升至1.73張，2007年升至1.78張，2008年則升至1.88張。
3.城鄉衛生人才資源差距顯著。城鄉衛生技術人員在數量和質量上還存在較大差距。根據衛生部發布的《2009年中國衛生統計提要》，2008年每千農業人口鄉鎮衛生院人員數是1.22人，遠低于市縣每千人口衛生技術人員數3.81人的水平，市縣居民每千人口衛生技術人員數為農業人口的3.1倍。同時，農村衛生人員學歷過低。以北京市為例，在調查的鄉鎮衛生院衛技人員中，具有高中及中專學歷者占50.2%，具有大專學歷者占36.2%，而且具有大學學歷者不到7%。臨時人員中，初中及以下學歷者的比例高于正式職工[6]。
二、城鄉基本公共服務不均等的體制成因
(一)以戶籍制度為基礎的城鄉二元結構
我國現行的戶籍管理制度將全國人口人為地劃分為城鎮戶口和農村戶口兩大類型,并實行有差別的社會福利待遇政策。戶籍制度使得城鄉基本公共服務資源配置不平等、公共服務政策和規則不平等。以戶籍制度為基礎的城鄉二元結構，使農村人口喪失了許多與城市人口享有同等基本公共服務的機會，首先就體現在就業、接受義務教育、享受社會保障等方面的機會不均等。以義務教育為例，國家每年投入城市的教育經費比農村地區多，農村地區和城市生師比、儀器配備率差距較大，農村學生享受國家教育資源少。農村人口子女進城后接受優秀教育難度大，機會少，要獲得高質量的教育，往往要支付數額高昂的贊助費等附加費用。
(二)城鄉不均等的公共財政體制
在科、教、文、衛、社會保障等方面，國家財政對農村的支出嚴重不足，城鄉財政資源配置差距較大，造成農村基本公共服務供給嚴重不足。在我國現行財政體制下，作為農村基本公共服務的主要供給主體，地方財政能力特別是縣級以下地方財政能力嚴重不足。縣鄉財政能力的不足使得地方政府向農村提供基本公共服務的能力受到極大限制，財政提供農村基本公共服務的數量和質量也因而難以得到有效保障，許多基本公共服務供給成本實際上往往由農民自身承擔。
(三)基本公共服務供給體系不健全
農村基本公共服務供給主體單一，缺乏政府以外的其他參與者。而基層政府不僅肩負著基本公共服務供給的責任，還承擔著領導地方經濟發展的任務。片面地追求經濟發展，往往導致對服務型政府建設的忽視。基本公共服務均等化缺乏完善的法律框架，國家也沒有統一的關于基本公共服務的制度安排，各地方往往根據自身財政能力和偏好制定政策和相關規定，導致城鄉之間政府投入、覆蓋率、保障水平等差距顯著。
三、推進城鄉基本公共服務均等化的政策建議
經濟能力與制度安排是決定城鄉基本公共服務均等化水平的關鍵性因素。改革開放以來，我國經濟實力有了較大提高，在一定程度上具備了實現城鄉基本公共服務均等化的可能。但在制度安排上，各地方政府長期堅持片面追求經濟發展的政績取向，過分重視效率，忽視“基本公共服務均等化”的公平取向，導致基本公共服務供給在城鄉之間嚴重不均等。為此，迫切需要做到以下方面：
1.打破城鄉分割的二元結構，建立健全農村公共服務體制。我國長期以來實行城鄉二元公共服務結構,公共服務投入更多偏向城市，直接導致了機會與結果的不均等，這是造成城鄉基本公共服務不均等的根本原因。積極推進城鄉基本公共服務均等化,必須打破城鄉分割的二元公共服務結構,建立城鄉統一的公共服務體制;必須改變依附于戶籍制度的社會福利體制安排的先天制度缺陷，保障農村居民享有與城市居民同等的社會權利，為農民提供平等就業、接受教育和享受社會保障的機會。具體而言：第一，建立城鄉統一的義務教育體制。加強農村義務教育投入，改善農村教學條件，提高農村師資水平，改變農村義務教育公共財政投入方式，完善國家和社會資助經濟困難學生的制度，確保農村貧困學生不因貧困而上不起學，從而在制度上保障農村孩子享有接受義務教育的機會。第二，完善農村社會保障體系。加大對農村社會保障的財政投入力度，逐步建立完善的農村養老保險、新型農村合作醫療、社會救濟制度,妥善解決農村老齡化、農民工失業等問題。第三，協調城鄉公共醫療的發展。增加對農村地區醫療的投入，改善醫療儀器、醫療人員等醫療資源。第四，打破城鄉就業壁壘，統籌城鄉勞動力就業。建立公平競爭的勞動力市場,增加農村地區勞動力培訓，切實保障農民工的合法權益,取消對農民進城就業的各種歧視限制。
2.推進縣鄉財政管理體制改革，完善農村公共財政制度。在重新界定中央與地方之間的事權和財權范圍、明確基層政府合理職能分工的基礎上，財政支出應向基層公共服務傾斜，應調整國民收入分配格局和財政支出結構,使國民收入和財政支出更多地向農村傾斜。同時，建立健全財政支農資金穩定增長機制。此外，完善政府間財政轉移支付制度，優化轉移支付結構。按照基本公共服務均等化的要求,進一步完善省以下財政管理體制。積極推進省直管縣的財政管理體制改革,切實增強基層政府履行職責和提供公共服務的能力。
3.健全農村公共服務供給機制，建立農村公共服務保障體系。城鄉二元結構造成了城鄉相對獨立的公共服務供給體系，農村公共服務質量遠遠低于城市，建立城鄉一體化的基本公共服務保障體系勢為必然。政府在向農村提供基本公共服務的同時，應在農村公共服務供給中靈活采用市場化手段，積極發展農村市場經濟，通過一系列鼓勵政策積極引入社會資本，引導有能力的經濟主體投資農村公共服務，以補充政府供給的不足，實現公共產品供給主體的多元化。同時，為防止因監管不到位而導致的基本公共服務不均等，政府應制定各行業相應的服務標準，強化監督和管理。
