20余年農村改革和發展的成就與問題，一并結轉到了新的世紀;而1999年的農村經濟大帳總體上顯得平淡無奇，這也算是給全國經濟的“平穩過渡”作出了貢獻。盡管許多農村經濟與社會的深層矛盾逐步走向表面化，但總體上還應該是屬于“通過經濟發展可以解決的前進中的問題”。不過，比這些問題本身更為重要的一個問題是我們的認識偏差——總是把需要政府解決的問題和需要市場解決的問題混為一談。我們想區別這兩類問題，并著重分析新的歷史條件下需要政府解決的問題。
引論：中央政府需要率先轉換角色
回顧20余年的農村改革及其所取得的巨大成就，政策調整、政策放寬是大前提，在這個大前提下，市場力量的作用功不可沒。但是，在新的歷史條件下如果繼續守著這樣一個認識，恐怕要無所作為了。
只要有市場在，市場就會在廣大的領域揮配置資源的作用，這是無可懷疑的。中國鄉鎮企業發展以及目前的產權變革，農業機械化、“產業化”和農業科技推廣，發達地區小城鎮的崛起，等等，都離不開市場的推動作用。但是，目前農村市場發育本身遇到嚴重障礙，資本市場、勞動市場和土地市場這三大要素市場停止發育，農產品市場甚至有所倒退，農民進入市場的途徑是一路紅燈，何以談市場的推動作用
這是農村發展趨于緩慢的病因所在。市場發育陷于停頓甚至倒退的原因，是市場發育需遇到深層次的制度問題，而依靠普通農民的自發力量根本不能突破這種制度限制。
中央政府應成為今后農村制度創新的主導力量，而不能寄希望于農村自發的制度創新。農村經濟經過一段時間快速發展，社會生活已經復雜化，農民對公共物品(社會保險、文化教育、村容村貌，基礎設施以及社會制度、秩序和安全等)的需求已日益顯現。顯然，在鄉村權勢階層從普通農民中分化出去并變得保守以后，分散的、沒有組織化的普通農民對此是毫無辦法的;公共物品的系統供應是現代社會的一個特征，這已經超出了中國農民的經驗范圍。
農村經濟現代化的邏輯遞進關系反過來說是：農村現代化 農村分工深化 農村市場自由統一 農民的市場進入成本下降
降低農民進入市場的制度壁壘和自然壁壘。中央政府必須在這個過程中發揮催化作用，其辦法就是降低農民進入市場的制度壁壘和自然壁壘。降低制度壁壘需要市場化改革，而降低自然壁壘則需要發展基礎設施。
去年以來，政府部門十分注意農村經濟結構調整問題，而對重要的改革事項卻三緘其口。如果只談發展，中央政府應該把注意力放在更宏觀的結構調整上面，至于農村領域的結構調整，還是應該交給市場。政府更重要的任務建立健全市場。
中國加入世界貿易組織，將對農村的長遠發展發揮積極的影響。世界貿易組織對中國農業的影響主要是結構，而結構調整只會提高而不會降低中國農村的現代化水平。
農民收入問題是表象
近幾年，許多部門的研究機構受命研究了農村市場如何擴大問題，基本結論大同小異：農民收入增長率下將導致農民購買力降低。農民購買力已經關系到國民經濟的整體協調發展，所以才引起高層對農民收入問題的高度關注。
我國農民收入曾經有過極高的增長速度，1978-1984年，增長速度達到15.6
%。但是，奇跡總是短時間的，長期保持的奇跡就不是奇跡了。創造奇跡的條件發生了變化：改革開發之初，農村經濟總值的基數小，而政策調整的幅度大，農民積極性空前高漲，特別是農民利用農業科技的能力大大增強，導致農民收入猛增，此其一。其二，農產品價格因素是推動農民收入增長的重要因素。改革開放之初，國家就開始逐步提高糧食價格，糧食市場價格對農業影響也日益增大，農民受益匪淺。1996年，由于國家提高糧食收購價格，農民收入較上年增長幅度較大，增幅達9
%。在目前的各種約束之下，繼續依靠這兩方面的因素來推動農民收入增長，已顯得十分困難。
據官方稱，1999年1 -3 季度，農民名義收入只增長2.5 %，考慮到物價下跌因素，實際增長了4.8 %。全年估計增長4 %。增收的2
%靠鄉企和打工。1998年這個指標是4.3 %，1997年是4.6 %。農民收入增長率連續三年下跌。其實，如果能真正保持一個4
%左右的增長率，應該十分令人高興了。有某部農村問題研究中心的報告稱，1998年農民人均純收入增長率是負值，如果這個分析可靠，1999年的農民純收入增長率也很難是正值。
農民收入增長率下降反映出農村經濟發展和政治發展的深層次問題。農民可支配性收入的大小受制于三個方面的因素(不計饋贈收入)，一是農產品收益，二是非農產業收益，三是對農民的稅費征收水平。這三個方面都存在問題。第一方面和第二方面直接受制于經濟體制，第三方面則涉及農村政治發展問題。
農產品收益下降，具體與農業生產效率與流通效率有關，但最終一個經濟體制問題。
與美國、加拿大這樣的國家比，我國人均占有耕地少是不爭的事實。但我們的人地關系的緊張有人為的因素。在目前的體制之下，可以有很高的畝產量，但不可能有高的勞動生產率，也不可能有很高的資本報酬率。我國近二十年國民經濟發展已經創造了農業勞動力凈減少的奇跡，但距離現代農業所能提供的農民人均耕種土地的可能性還很遙遠。在這種情況下，農民收入的提高必然要仰賴在非農產業兼業，由此形成我國農業生產的“小規模兼業農業”
特征。如果沒有政府特殊保護，小規模兼業農業不可能創造很高的收入。首先，這種農業以精耕細作為特點，廉價勞動力是其存在的基礎，因此不可能創造出較高的農業工資。其次，農戶兼業以季節性打工為主，農民工難以成為具有專業素養的熟練勞動力，收入水平提高受到限制。據杜鷹先生的研究報告(經濟日報，19990113)，1985年-
1997年間，農業的國民收入份額從28.7 %下降到18.7 %，下降了約35%;而同期農業的就業份額從62.4 %下降到49.9
%，只下降了約20%，這意味著農業的相對勞動生產率下降了。再者，面對大量農業勞動力，國家很難通過財政補貼使他們獲得全社會平均工資水平，而通常他們會成為向社會提供凈收入的納稅人。以日本為例，日本農戶1997年平均收入883
萬日元(超過了非農戶收入)，其中農業收入114 萬中有相當比重的政府補貼，政府又另外提供年金211 萬日元，日本政府可以這樣做，因為日本農戶才有334
萬戶，占日本的總戶數只有7 .2
%。像我們這樣一個農民大國，要給農民補貼，讓農民的收入達到城市居民的平均生活水平，沒有任何一個國家的政府能承擔得起。相反，我們還不得不從那里取得一定的財政收入，相當一部分農村公共建設也還要農民掏腰包。這樣一個現實不改變，提高農民收入水平的前景就相當黯淡。
承包政策對農業生產所釋放的效應早已是強弩之末。以承包制為代表的農村改革，并不是一次完整的產權變革。我們好像建立了一種新的家庭經營制度，并大力稱頌這個制度的優越性，但家庭經營制度所賴以存在的土地，卻不由農民支配。這種權利的不配套，已經嚴重束縛農村經濟發展和政治發展。這個問題我們在后面要進一步論述。
農產品價格調整的空間已經很小，很難再依靠提高農產品價格來增加農民收入。我國加入世界貿易組織以后，受國際市場的影響，提高農產品價格的可能性更小。
據有關方面的研究者估計，近幾年鄉鎮企業吸收勞動力是負增長。1999年后半年政府實行積極的財政政策，基本建設規模擴大了，農民外出務工收入有所增加，估計1999年農民純收入增長的一半是這個方面造成的。今后農村剩余勞動力向城鎮轉移將越來越是一個艱難的過程。第一，以往鄉鎮企業形成高速增長優勢，與城市經濟體制改革滯后有關。隨著城市經濟體制改革逐步到位，鄉鎮企業要由粗放型發展向集約型發展轉變才能保持自己的競爭力，但這個轉變受到資金、技術和勞動力素質制約，多數鄉鎮企業還沒有為這個轉變做好充分準備。第二，今后吸收農村剩余勞動力的主要途徑恐怕要更多利用第三產業的發展，而這種結構調整也是一個緩慢的過程。這兩方面的原因決定了小規模兼業農業將長期存在，因而也決定了提高農民收入的艱巨性。
農民的稅費負擔是影響農民收入分配主要因素。這是一個涉及因素甚廣的問題，我們將在后面作出具體分析。
農民增收要不斷提高的農業勞動生產率為基礎，而提高農業勞動生產率的根本途徑是實現農村經濟的高度專業化;專業化的形成又需要自由、開放和統一的市場，這個市場必須有足夠低的進入門坎(即市場進入成本)。從歷史上看，大規模工業化生產總是在市場的制度環境較好、交通運輸成本較低的地方出現的。我們因此把經濟發展的全部問題歸結為市場進入的成本問題。中國農村經濟落后的根本問題，便是農民進入市場太難，阻礙太多，費用太高。在一些地方，農民沒有搞林牧業，但卻要繳農林特產稅;豬還沒有養大，屠宰稅已經開始征收;還有的地方干脆今年收明年的稅，并美其名曰“以稅收促進發展”。農民剛抬腿向市場邁一步，各種關卡便橫亙在眼前。勞動力轉移方面的障礙也很多，不合理的戶籍制度使農民受到身份歧視，城里的老板、工頭肆意盤剝農民工，常常發生農民干了活拿不到錢甚至倒貼錢的情形。此外，還有交通通訊不暢所產生的市場進入成本，也影響農民發展生產的能力，影響農民收入。
政策搖擺發生在糧食問題上
如果我們前面的分析是正確的，即認為中國農村經濟落后的根本問題，是農民進入市場太難，阻礙太多，費用太高，那么政府的職責應該是降低市場壁壘，幫助農民以盡可能低的成本進入市場。然而，縱觀中國農村二十年的政策實施，并沒有一個明確的市場導向。從農村產權安排，到農產品流通體制，與市場經濟的要求相去甚遠。一個特點是，我們的農村政策似乎受制于糧食生產狀況。“多了少了多了多”曾經被用來形容中國糧食生產的波動，相應地，我們的政策似乎是“緊了緊了松了松”，也有搖擺。
按照目前主流的說法，我國農產品正在發生階段性、結構性過剩，導致農產品價格持續低迷，農業生產賠多掙少。但這恐怕不僅僅是有的同志所說的是一個市場需求約束問題。一個國家有多一半的勞動力種地，又有一攬子
“綠色革命”技術的支持，那么在一定條件下，農產品供應是可以很充足的。這個條件就是價格。我國農產品過剩通常是一種高價位引起的過剩，代價是政府的財政負擔。再從相對價格看(城市居民的恩格爾系數)，農產品的供應價格并不低。城市居民的食品支出占消費總支出的比重近些年一直在50%左右，這說明農產品的生產、加工和流通效率不高。從這個意義上說，農產品的供給制約才是真正的制約(決定供給的邊際成本還不夠低，導致市場均衡價格高，制約了購買力)。中國農產品市場的變化，與“蛛網模型”所揭示的“價格-供求”的波動關系倒頗為一致，只是政府干預使這一規律的表現在某些時候發生了畸變。
1997年開始，延長土地承包期、減輕農民負擔、改革糧食流通體制，是中央政府農村工作的三大政策。前兩項政策是一種長期政策，因為一直難以真正落實，所以一直受到強調。后一項政策的內容則極易隨著糧食供求和價格形勢的變化而變化。事實上，1998年以政府控制為核心的糧食流通體制改革步履為艱，到1999年已經難以為繼了。
1999年的農村工作政策便有了明顯的調整。政策的基本面圍繞增加農民收入這一條鋪開。但中央政府要增加農民收入，而基層政府卻真正想的是增加自己財政的收入。由此有了干群關系緊張，加劇了農村社會不穩定。于是，
1999年中央政府的農村工作方針又更突出地強調了維護農村社會穩定這一條。
1999年中央政府農村工作政策受到強調的有：農村經濟結構調整，鄉鎮企業轉變經營機制，發展小城鎮，加快水利為中心的基礎設施建設步伐，清理基金會、清理鄉村債務、改革信用社，改革糧食棉花流通制度，保護農業生態環境等等。
農村工作的其他政策，如市長菜籃子，商品糧基地建設，村民委員會建設，扶貧攻堅，計劃生育等，或者因為相關重要性下降，或者已經是例行工作，在1999年的政策拼盤中不很搶眼。值得注意的是，“省長米袋子”這一政策在今年農業部長的農村工作會議講話中發生了重大變化，這個講話明確否定了糧食“自求平衡”的思路，主張農業生產合理布局。按照這個新的的思路，一些省份的省長就沒有必要當“米袋子省長”了。這個變化無疑是積極的正確的。
現在看來，當初出臺“米袋子省長負責制”和政府控制型的糧食流通體制“改革”是欠考慮的。這不是什么事后諸葛亮，因為政策出臺當時就有不少人持有異議。當時的背景是，1994年美國世界觀察研究所布朗先生發表了一篇不很嚴謹的文章，言稱中國農業將不能養活中國人自己。盡管中國方方面面嚴厲批評了布朗的論點，但布朗的言論還是引起了高層的嚴重關注。正值此時，中國農業滑坡，糧價騰起。中央政府有兩個明顯反應：一是很快出臺
“米袋子省長負責制”，要求各省區的糧食“自求平衡”;二是逐步調整了糧食流通政策，把本來已經放開的糧食市場重新控制起來了。“米袋子省長負責制”明顯與農業資源的合理布局政策相沖突。而糧食流通體制改革是對1983
年以后逐步放開的糧食流通市場體制的一個否定。這個新的糧食流通體制改革方案很難嚴格監督實行，很難緩和財政補貼壓力，也未能解決農民“賣糧難”的問題。中央政府注意到了有關問題，1999年對糧食流通政策又作了重大調整，方向是重新放開搞活。這個調整受到有關方面的歡迎。估計今后還會進一步放開糧食流通。
1999年，某些國有糧食流通部門的一個動向是，把好糧食當作“陳化糧”來賣，以逃避中央政府的“順價銷售”
政策。于是，僅此一項國有糧食部門又發生數十億的虧損掛帳。看來，由政府監督國有企業的行為實在太難，各行業都是如此。
1999年，夏糧比去年增加100
億斤。北方干旱，秋糧受影響。陜北發生大旱，但那里的食品價格穩定，城鄉居民的生活基本沒有受到影響。還是諾貝爾經濟學獎得主阿馬蒂亞.森說得對，真正餓死人的，不是來自天災，而是人禍。只要(1
)農業生產力水平不倒退，(2 )堅持并完善土地的家庭經營制，(3
)糧食流通主渠道放開，尤其防止地方政府的壟斷，中國的糧食就不會出問題。這主要不是一個資金投入問題，而是一個制度建設問題。
無論“米袋子”還是“菜籃子”，主要應交給市場去安排;市場越是健全，“米袋子”和“菜籃子”就越是牢靠。中央政府通過一定的糧食儲備規模，在需要的時候發揮“平抑糧價”的作用就夠了。
農民負擔不只是一個經濟問題
農民負擔狀況，會影響到農民的實際可支配收入的多少。這個問題喊了多年，但問題仍然存在。有的地方農民負擔仍然很重，而且還搞強迫;有的地方還沒有糾正屠宰稅和農業特產稅的平均分攤問題;農民的隱性負擔也有所增加;還有的地方強行向農民收取服務費，實際上并沒有給農民提供任何服務;農民貸款繳費的現象仍然存在。存在這些問題已經不能簡單地歸結為思想觀念不對頭。近幾年，一方面鄉鎮財政收入增長連續超過全國平均增速，而另一方面城鄉居民收入的差距在繼續拉大，這個反差就夠說明問題了。1999年4
月監察部統計，我國已經累計取消了不合理農民負擔8000個，進一步減輕農民負擔68億。這聽起來像天方夜譚。
這兩年，各地根據中央精神做了許多工作，多數地方的減負工作抓出了成效，特別是惡性事件有所減少，農民對此很歡迎。一方面因為中央政府的決心大，另一方面是因為征收“三提五統”的難度日益增大，鄉村干部不得不改弦易轍了。在一些地方，公檢法系統已經不愿意配合政府做所謂“中心工作”了。從總體上說，這是一個可喜的變化。如果普遍實行了鄉村政府機構的消腫減肥，這個問題有望進一步緩和。
農民負擔重，誰承擔責任
高層政府當然批評鄉村干部，而鄉村干部頗不服氣，他們說農民負擔的根子在上頭。我們認為，農民負擔問題久拖不決，是因為在目前認識條件下有三個難以克服的制度性因素。第一，分散的農民與組織起來的政府機構之間權利不對稱，鄉村干部的權力膨脹，這種權力試圖不斷擴大對農民應該擁有的資源的占有。第二，全局性的從上到下的干部人事任免體制和考核體制，使鄉村干部只對上負責，不對下負責，而所謂上級監督下級的成本又極為高昂，鄉村干部很難得到上級的真正約束。第三，農村市場化水平低，鄉村干部掌握了大量的非市場資源，這些資源滋養著權力，擴大著權力。
更值得注意的是，這三個因素造成的制度環境嚴重扭曲了鄉村社會關系。往深處說，這種扭曲要比農民負擔嚴重得多。第一，不同程度的人身依附關系。據我們了解，現在不少農民進城務工做買賣要繳兩份稅費，一份繳給城市部門，一份繳給鄉村干部。后一份稅費是完全不合理的，但是，他們不繳是不行的;不繳就回不了家，不繳其他家族成員就受連累，不繳甚至宅基地要被沒收。農民必須有一個退路，而這個退路由鄉村干部掌握!中國在搞現代化，但九億農民幾乎沒有多少不給自己留退路的，這就好像中國的現代化也給自己留了一條退路!第二，基層鄉鎮政府負債運轉。這個問題已經在中西部地區已經相當普遍(1998年，僅湖南省芷江縣29個鄉財政負債總額就達2341
萬元，平均84萬元)。一位在地方工作的同志憂心忡忡地說，昔日農村工作的指揮部在村一級，逐步退到了鄉鎮一級，現在已經退到了縣一級，因為工資發不了，鄉鎮一級的許多工作已經無法開展。看來這個問題很具有顛覆性。問題性質的嚴重性在于，現在的機制使得鄉村機構和鄉村干部權力的膨脹已經不直接受養活他們的農民的收益的約束，農民養活不了他們，他們也在加速膨脹，把問題留給子孫后代。或者有的地方變相地把權力“典當、抵押”給了當地富翁，富翁通過金錢向權力滲透。從根本上說，富人染指權力并不奇怪，而且也不一定是什么壞事，但在目前的制度背景下，這種權與錢的結合卻是頂壞頂壞的事情。因為這種結合使得中國農村社會更趨于“山頭化”和非市場化，離開市場經濟所需要制度環境越來越遠了。
或許有人說農民負擔與剛性的農村公共開支的增長有關，既然中央政府不能調整自己的財政政策而“反哺”農村，那么鄉村干部為了發展經濟、改善社區生活質量，就不免提高稅費的征收標準從而造成農民負擔。這個話不是完全沒有道理，但道理很不充分。國家對農業和農村發展支持得不夠，是鐵定的事實，而這個局面并非不可以改變;能不能改變取決于中央財政自己的改革方略如何。但是，不要以為中央對農村投資增加了，農民負擔就可以減輕了。因為鄉村干部向農民的征收水平既不是鄉村公共開支的函數，也不是中央投資的函數，而是鄉村干部與農民之間力量對比的函數。只有不懂歷史的、天真的觀察家才想不到這一點。
最終解決農民負擔問題，一要農民人數減少，二要農民經濟力量增強，三要農民組織程度提高。農民的力量從來不取決于農民的人數，而是取決于農民的組織程度。這三點是互相聯系的。這三點要變為現實，依賴于整個國民經濟和社會發展水平，而不單單是一個農村經濟問題。
