以傳播城市化專業(yè)知識為己任
2024年11月24日
星期日
設(shè)為首頁
|
加入收藏
搜索
【摘要】沿海化浪潮下眾多濱海城市迎來了沿海大項目，這些城市總體規(guī)劃的編制在沿海大項目背景下也需要注入新的思路。文章以惠來縣為例探索沿海大項目背景下總體規(guī)劃的編制，規(guī)劃從城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)布局、生態(tài)保護(hù)及水資源配置等方面落實城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，并在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視角下進(jìn)行中心城區(qū)空間布局規(guī)劃。此外，大項目建設(shè)也對總體規(guī)劃的實施具有重大影響。
【關(guān)鍵詞】總體規(guī)劃；沿海大項目；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；空間布局；惠來縣
規(guī)劃編制背景
在沿海化浪潮的背景下，眾多大項目相繼落戶中國沿海一帶。如遼寧營口市迎來了投資130億元的中冶京誠項目、中海油50萬噸重交瀝青、營口港80萬噸原油儲罐以及100萬噸乙烯項目、30萬噸原油碼頭建設(shè)項目。浙江三門縣投資450億元的三門核電項目以及投資20億元的天然氣儲運項目等相繼建設(shè)。
位于粵東沿海的惠來縣也迎來了中石油5000萬噸煉油、中海油LNG及中廣核惠來核電等大項目。沿海大項目的落戶使正處于發(fā)展中的惠來迎來了新一輪發(fā)展機(jī)遇，引導(dǎo)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的集聚發(fā)展，并將極大的推動惠來的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，帶動惠來社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展邁上新的臺階，同時也必將對城市的規(guī)劃與建設(shè)產(chǎn)生重大影響，惠來縣城市總體規(guī)劃正是在這個背景下進(jìn)行編制。
城鄉(xiāng)關(guān)系歷來是城市發(fā)展的重點問題，如何協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)關(guān)系，是各學(xué)科長期研究的熱點問題。縣域作為我國基本的行政單元，是城鄉(xiāng)結(jié)合最基層的區(qū)域，探索城鄉(xiāng)統(tǒng)籌在縣城總體規(guī)劃中的實踐意義重大。國內(nèi)學(xué)者進(jìn)行了多方面的探索。崔立燁等（2009）從縣級城市總體規(guī)劃現(xiàn)存問題入手，從規(guī)劃層面上解決城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)向“一元”轉(zhuǎn)變和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、和諧發(fā)展問題。李肇娥等（2009）以米脂縣城總體規(guī)劃為例，探討總體規(guī)劃階段在空間布局上落實城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的措施和方法。項志遠(yuǎn)等（2010）結(jié)合蒼南縣規(guī)劃編制實踐，以期對縣域總體規(guī)劃編制的技術(shù)、方法和內(nèi)容的探索以及實現(xiàn)“規(guī)劃一張圖，城鄉(xiāng)全覆蓋”有所貢獻(xiàn)價值。
沿海大項目的建設(shè)對縣城城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展帶來了新的機(jī)遇和要求，從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的角度探索沿海大項目背景下縣城總體規(guī)劃的編制，在理論上對于縣城總體規(guī)劃編制方法的研究以及在實踐上對于惠來縣城市的發(fā)展，都具有重要意義。
規(guī)劃技術(shù)路線
傳統(tǒng)城市總體規(guī)劃大多為開發(fā)導(dǎo)向型規(guī)劃，規(guī)劃方案立足于對現(xiàn)有資源的最大化開發(fā)利用，追求發(fā)展的規(guī)模和速度，規(guī)劃首先明確發(fā)展用地的規(guī)模、定位、布局等，再進(jìn)行保障體系的配套。惠來縣城市的規(guī)劃面臨著大項目和重大發(fā)展機(jī)遇，城市總體規(guī)劃不能完全套用固有技術(shù)路線，而應(yīng)重點關(guān)注大項目的影響研究以及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的落實。
因此，如何建構(gòu)惠來的空間發(fā)展框架，最大程度的承載大項目發(fā)展機(jī)遇，促使惠來城市功能升級，是規(guī)劃研究的重要問題。針對這幾個問題，惠來縣城市總體規(guī)劃的編制在技術(shù)路徑上采用了較強(qiáng)的目標(biāo)導(dǎo)向性因素，即明確規(guī)劃需要解決的問題和需要實現(xiàn)的目標(biāo)：
（1）把握大項目機(jī)遇，明確城市發(fā)展目標(biāo)。依托重大發(fā)展機(jī)遇，分析資源及現(xiàn)狀基礎(chǔ)，通過專題研究及大項目影響研究，明確城市發(fā)展定位與發(fā)展戰(zhàn)略，明確城市職能及發(fā)展方向。
（2）應(yīng)對大項目機(jī)遇，構(gòu)建空間發(fā)展框架。從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的思路下重點考慮大項目對縣域結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)、生態(tài)的影響及對中心城區(qū)空間布局的影響。統(tǒng)籌縣域發(fā)展資源，明確縣域城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)布局及生態(tài)保護(hù)框架；理順城區(qū)與產(chǎn)業(yè)基地空間關(guān)系，確定中心城區(qū)功能布局，構(gòu)建支撐跨越式發(fā)展的城市空間框架；加強(qiáng)水資源、產(chǎn)業(yè)、交通、港口岸線等重大要素研究，建立城市發(fā)展支撐體系。
大項目影響下的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃
縣域城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展
縣域城鄉(xiāng)發(fā)展空間優(yōu)化布局
基于對惠來資源稟賦條件、沿海大項目的帶動影響，提出 “沿海突破、中部集聚、山區(qū)保育”的縣域空間發(fā)展戰(zhàn)略。規(guī)劃確定縣域空間發(fā)展結(jié)構(gòu)為“一主三副、兩帶五區(qū)”。形成以中心城區(qū)為龍頭，以重點鎮(zhèn)為支撐，分工合理、組織有序的城鄉(xiāng)發(fā)展格局。
中心城區(qū)形成集城市服務(wù)功能及產(chǎn)業(yè)發(fā)展功能為一體的惠來中心城市。靖海、葵潭、岐石三個重點鎮(zhèn)為城市發(fā)展的重要節(jié)點，發(fā)揮城鎮(zhèn)的集聚作用，帶動農(nóng)村發(fā)展，與農(nóng)村形成合理分工。由沿海大項目串聯(lián)構(gòu)成沿海產(chǎn)業(yè)拓展帶，形成惠來極具潛力的產(chǎn)業(yè)帶。
規(guī)劃形成四個城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展區(qū)和一個生態(tài)屏障區(qū)，打破行政區(qū)劃，將縣域空間按照發(fā)展重點進(jìn)行重組，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，加強(qiáng)生態(tài)保育，引導(dǎo)全縣城鄉(xiāng)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的產(chǎn)業(yè)空間布局
產(chǎn)業(yè)空間布局強(qiáng)調(diào)集聚發(fā)展以實現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)。在惠來縣城市總體規(guī)劃中，以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的思路重點考慮大項目的集聚發(fā)展以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展對縣域經(jīng)濟(jì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村的帶動作用。
大項目在惠來縣域沿海一帶發(fā)展，沿海地區(qū)聚集了三大產(chǎn)業(yè)基地，包括沿海石化產(chǎn)業(yè)基地、溝疏—赤澳臨港產(chǎn)業(yè)基地、東部能源產(chǎn)業(yè)基地。同時，在產(chǎn)業(yè)基地后方腹地形成三大服務(wù)業(yè)發(fā)展區(qū)，包括中心城區(qū)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展區(qū)、葵潭商貿(mào)物流產(chǎn)業(yè)區(qū)、大南山旅游生態(tài)產(chǎn)業(yè)區(qū)，完善惠來縣生產(chǎn)性服務(wù)和生活性服務(wù)職能。
在縣域產(chǎn)業(yè)總體布局基礎(chǔ)上，根據(jù)各鎮(zhèn)鎮(zhèn)情特色，選擇適合各鎮(zhèn)發(fā)展的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。緊鄰產(chǎn)業(yè)基地的沿海鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要發(fā)展大項目下游產(chǎn)業(yè)，如岐石鎮(zhèn)發(fā)展石化下游產(chǎn)業(yè)，前詹鎮(zhèn)發(fā)展臨港制造業(yè)，通過產(chǎn)業(yè)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌布局，實現(xiàn)城鎮(zhèn)和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，形成中心城區(qū)、鎮(zhèn)、村層次明確，互補發(fā)展的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。
城鄉(xiāng)一體的生態(tài)保護(hù)結(jié)構(gòu)
隨著沿海大項目的建設(shè)，惠來面臨跨越式發(fā)展帶來生態(tài)環(huán)境惡化的風(fēng)險，生態(tài)環(huán)境的保護(hù)顯得越發(fā)重要。規(guī)劃應(yīng)堅持生態(tài)環(huán)境保護(hù)與開發(fā)建設(shè)并重的原則，嚴(yán)格保護(hù)現(xiàn)有林地、基本農(nóng)田，建立城鄉(xiāng)間生態(tài)防護(hù)圈，建立產(chǎn)業(yè)基地與城區(qū)生態(tài)隔離廊道，保障惠來生態(tài)可持續(xù)發(fā)展。
規(guī)劃形成“一區(qū)一帶四廊八核”的城鄉(xiāng)生態(tài)結(jié)構(gòu)。“一區(qū)”指惠來縣北部生態(tài)屏障區(qū)，是縣域內(nèi)生態(tài)保護(hù)的核心。“一帶”指惠來縣南部廣闊的近海水域和海岸帶，是全縣區(qū)域生態(tài)環(huán)境的門戶屏障。“四廊”指惠來縣四條河流水生態(tài)廊道，包括龍江河、羅溪河、雷嶺河和獅石湖水。“八核”指惠來縣八個核心保護(hù)區(qū)。構(gòu)筑與城市空間體系相平衡的區(qū)域自然生態(tài)體系，形成多層次、多功能、網(wǎng)絡(luò)化的區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)，實現(xiàn)城市發(fā)展與生態(tài)建設(shè)保護(hù)的動態(tài)平衡，奠定惠來城鄉(xiāng)生態(tài)的安全空間格局。
城鄉(xiāng)平衡的水資源配置
沿海大項目的發(fā)展，水資源保障是關(guān)鍵，如何確保大項目用水保證，實現(xiàn)城鄉(xiāng)水資源平衡配置，是總體規(guī)劃編制的重點問題。惠來水資源十分豐富，供需總量平衡，但時間分布不均，空間分布不均。規(guī)劃以實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一供水為目標(biāo)，打破行政區(qū)劃，實施分區(qū)供水，共建共享、保障安全；促進(jìn)供水向農(nóng)村延伸，鄉(xiāng)村就近納入統(tǒng)一供水。
規(guī)劃將縣域分為東部、中部、西部三個水資源配置區(qū)，分7個供水分區(qū)，每個分區(qū)建設(shè)集中水廠統(tǒng)一供水，建立河流、水庫聯(lián)動供水系統(tǒng)。中部為城市及產(chǎn)業(yè)發(fā)展集中區(qū)，用水應(yīng)優(yōu)先考慮，龍江及石榴潭等水庫主要為中部區(qū)域供水。東部布局了能源大項目，應(yīng)加強(qiáng)獅石湖治理，保證東部區(qū)域生活及工業(yè)用水，控制東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)類型，限制中小型高耗水產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
城鄉(xiāng)統(tǒng)籌下的中心城區(qū)空間布局
在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的視角下，基于大項目的影響帶動作用，惠來縣城市總體規(guī)劃從更大區(qū)域范圍考慮城市的空間拓展，將兩個產(chǎn)業(yè)基地以及沿海的神泉、溪西等鎮(zhèn)部分用地納入中心城區(qū)范圍，中心城區(qū)面積擴(kuò)大至266平方公里，統(tǒng)籌安排中心城區(qū)的功能與用地。
城鄉(xiāng)統(tǒng)籌下的中心城區(qū)功能結(jié)構(gòu)
在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的背景下，城市郊區(qū)應(yīng)該承擔(dān)起分擔(dān)縣城功能、輻射帶動農(nóng)村的多重功能。由于中石油項目等大項目位于沿海地帶，城市以向南為主要發(fā)展方向。神泉鎮(zhèn)處于現(xiàn)狀城區(qū)與兩大產(chǎn)業(yè)基地之間的城郊地帶，未來應(yīng)該承擔(dān)更大的城市職能，構(gòu)筑大城市發(fā)展框架，形成一個利用濱海特色資源、為兩大產(chǎn)業(yè)基地提供服務(wù)、實現(xiàn)城市的跨越式發(fā)展的濱海城區(qū)。
規(guī)劃確定中心城區(qū)空間結(jié)構(gòu)為“一帶雙區(qū)雙基地”。“一帶”為濱海發(fā)展帶；“雙區(qū)”為北部城區(qū)、濱海城區(qū)；“雙基地”為沿海石化產(chǎn)業(yè)基地、溝疏－赤澳臨港產(chǎn)業(yè)基地。規(guī)劃貫徹 “產(chǎn)居分離”的規(guī)劃思路，產(chǎn)業(yè)與城市保持適當(dāng)距離，產(chǎn)業(yè)為城市發(fā)展提供支撐，同時有利于城市創(chuàng)造良好的宜居環(huán)境。
中心城區(qū)在現(xiàn)狀城區(qū)與產(chǎn)業(yè)基地基礎(chǔ)上形成一個城鄉(xiāng)一體的城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)。濱海發(fā)展帶銜接兩大產(chǎn)業(yè)基地和濱海城區(qū)，重點承載重化產(chǎn)業(yè)職能和高端服務(wù)職能，是“沿海突破”戰(zhàn)略的重點。北部城區(qū)定位為綜合性服務(wù)中心，發(fā)展商貿(mào)、行政、居住、科研教育等職能。濱海城區(qū)定位為高端服務(wù)中心，城市職能升級的主體空間。兩大產(chǎn)業(yè)基地分別發(fā)展石化產(chǎn)業(yè)以及臨港裝備制造業(yè)。北部城區(qū)、濱海城區(qū)以及兩大產(chǎn)業(yè)基地的發(fā)展進(jìn)一步輻射帶動村莊的發(fā)展。
城鄉(xiāng)統(tǒng)籌下的中心城區(qū)用地布局
規(guī)劃在中心城區(qū)區(qū)域范圍安排城市的用地，實現(xiàn)用地規(guī)劃在中心城區(qū)的全覆蓋，按照用地分類標(biāo)準(zhǔn)對城市用地進(jìn)行布局，配套完整的道路、水、電等基礎(chǔ)設(shè)施。同時對城市建設(shè)區(qū)以外的區(qū)域，進(jìn)行村莊建設(shè)用地規(guī)劃，安排居住用地、公共設(shè)施和道路用地。
根據(jù)大項目的選址，大南海地區(qū)規(guī)劃石化產(chǎn)業(yè)基地，溝疏—赤澳地區(qū)規(guī)劃臨港裝備制造業(yè)基地。隨著大項目建設(shè)，中心城區(qū)將發(fā)展成為區(qū)域性生產(chǎn)型服務(wù)中心、大項目生活配套基地。規(guī)劃著重加強(qiáng)生態(tài)隔離廊道建設(shè)，保護(hù)傳統(tǒng)山水格局，在兩大產(chǎn)業(yè)基地與濱海城區(qū)之間預(yù)留生態(tài)廊道，主要規(guī)劃為綠地及旅游發(fā)展用地，控制產(chǎn)業(yè)用地的無序擴(kuò)展。
大項目影響下的總體規(guī)劃實施
總體規(guī)劃修改
沿海大項目建設(shè)具有不確定性，特別是中石油煉油項目對規(guī)劃影響性較大，中海油LNG、靖海電廠散貨碼頭的建設(shè)等也進(jìn)入新的階段，加上沿海公路、揭惠高速選線確定，揭惠疏港鐵路、中石油30萬噸原油碼頭等重大交通設(shè)施的建設(shè)等，城市發(fā)展條件發(fā)生重大變化。而《惠來縣土地利用總體規(guī)劃》、《揭陽港總體規(guī)劃》等規(guī)劃也對惠來縣的發(fā)展提出了新的要求。因此，需要對總體規(guī)劃進(jìn)行修改，加強(qiáng)與大項目及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的協(xié)調(diào)。
2010年6月，根據(jù)《城市總體規(guī)劃修改工作規(guī)則》，原總體規(guī)劃項目組進(jìn)行總規(guī)修改必要性論證，提交必要性論證報告，并得到揭陽市人民政府批復(fù)同意修改。2010年6-8月，與揭陽公路局、大南海管委、惠來城建局等相關(guān)部門進(jìn)行充分銜接，對惠來總規(guī)做出修改。2010年8月，總規(guī)修改成果評審?fù)ㄟ^。總體規(guī)劃修改更加注重了城鄉(xiāng)用地的合理布局以及區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。
下層次規(guī)劃編制
惠來縣城市總體規(guī)劃編制完成實施后，為進(jìn)一步落實總體規(guī)劃對惠來城市建設(shè)的要求，惠來縣政府組織編制了中心城區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃，以及大項目發(fā)展涉及幾個重點鎮(zhèn)的總體規(guī)劃，包括石化產(chǎn)業(yè)基地溪西鎮(zhèn)、臨港產(chǎn)業(yè)基地神泉、前詹鎮(zhèn)總體規(guī)劃及重點地段控制性詳細(xì)規(guī)劃，大南海石化工業(yè)園也單獨編制了總體規(guī)劃。下層次規(guī)劃的編制注重與惠來縣城市總體規(guī)劃在產(chǎn)業(yè)、布局、交通、基礎(chǔ)設(shè)施等多方面的協(xié)調(diào)，從而指導(dǎo)具體的城市建設(shè)，保障總體規(guī)劃的落實。惠來縣城市總體規(guī)劃以及下層次規(guī)劃將中心城區(qū)、鎮(zhèn)及村統(tǒng)籌考慮，協(xié)調(diào)生產(chǎn)、生活和環(huán)境保護(hù)關(guān)系，形成城鄉(xiāng)一體的城市建設(shè)格局。
移民安置區(qū)建設(shè)
大南海石化工業(yè)園面積約為72平方公里，其中34.6平方公里位于溪西鎮(zhèn)內(nèi)。隨著中石油煉油廠一二期項目的建設(shè)，需拆遷山隴、埔洋2個行政村和溪南村水口自然村，總?cè)丝?500人，需安置用地約53公頃，約800畝。安置區(qū)建設(shè)將與石化工業(yè)園的分期建設(shè)相呼應(yīng)，按村莊的不同拆遷時期進(jìn)行分期建設(shè)。
安置區(qū)宜選址于溪西鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)交通便捷的區(qū)域，經(jīng)過論證選址在鎮(zhèn)區(qū)太子觀山以東隔省道338相望、水渠以南的位置。在鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃方案的基礎(chǔ)上，針對安置區(qū)選址進(jìn)行詳細(xì)設(shè)計，并在安置區(qū)配套建設(shè)學(xué)校、醫(yī)院、市場等配套服務(wù)設(shè)施。
總結(jié)
沿海化浪潮下濱海城市總體規(guī)劃的編制為傳統(tǒng)城市總體規(guī)劃注入了新的思路，惠來縣在總體規(guī)劃上突破傳統(tǒng)總規(guī)編制的思路，規(guī)劃內(nèi)容體現(xiàn)了大項目對城市發(fā)展與布局的影響。同時縣域作為一個城鄉(xiāng)結(jié)合的基層區(qū)域，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展是總體規(guī)劃要落實的一個重要內(nèi)容。包括在城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)布局、生態(tài)保護(hù)以及水資源配置上實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，并進(jìn)一步在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視角下進(jìn)行中心城區(qū)的空間布局規(guī)劃。大項目的建設(shè)也影響總體規(guī)劃的實施，如與周邊地區(qū)的協(xié)調(diào)、移民安置問題等，有必要時甚至需要對總體規(guī)劃進(jìn)行修改。總規(guī)編制完成之后則需針對大項目涉及的重點地區(qū)編制下一層次規(guī)劃和有關(guān)專項規(guī)劃，保障總體規(guī)劃的落實以及大項目的建設(shè)，形成城鄉(xiāng)一體的城市建設(shè)格局。
惠來縣城市總體規(guī)劃的探索提供了一個平臺，對沿海大項目下縣城總體規(guī)劃編制提供了新的思路，如大產(chǎn)業(yè)的布局、生產(chǎn)生活服務(wù)配套的布局以及城市空間布局、生態(tài)廊道建設(shè)、用地布局規(guī)劃等方面，同時對大項目背景下縣城總體規(guī)劃落實城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的策略以及總體規(guī)劃的實施具有借鑒意義。
