中國城市管理呼喚良醫(yī)
時間：2011-08-23 10:53:29
來源：城市化網(wǎng) 作者：李津逵
與十多年前不同，今天的城管部門已經(jīng)替代稅務(wù)部門，成為政府與人民群眾之間矛盾的焦點。深圳特區(qū)報曾經(jīng)以三個整版加頭版半版的篇幅，揭露下梅林一片待建土地上，存在著一個藏污納垢的露天“市場”，里面有臨時搭建、廢品收購、燃油中轉(zhuǎn)、建材交易、輪胎銷售、啤酒堆放、生豬分宰、客車停放、洗車修車、舊車交易等各種各樣的無照生意。報道后，市長作出批示，要求迅速采取措施，堅決依法嚴處。從“凈暢寧工程”、“梳理行動”、“清無行動”， 城市管理可以說是下藥不斷。但時至今日，每一次的清理證明運動式的管理未能建立長效機制。本文認為長效機制的前提是正確的城市健康觀，長效機制本身就是扶正祛邪，而治療城市之病端在政府職能的轉(zhuǎn)變。
用中醫(yī)的觀點判斷城市健康
從整體協(xié)調(diào)判斷城市健康
按照中醫(yī)理論，健康是身體各組織器官正常而協(xié)調(diào)地運轉(zhuǎn)，維持人體內(nèi)在的動態(tài)平衡，人體主觀感覺無任何不適或痛苦。而按照西醫(yī)的觀點，健康是指各種化驗指標(biāo)的正常。指標(biāo)正常了感覺不適也沒有病，指標(biāo)不正常，感覺好也是病人。
也正是從這種西醫(yī)的角度出發(fā)，許多地方在城市管理中都會預(yù)設(shè)一些“檢驗指標(biāo)”，例如把是否存在沿街擺攤作為一項城市管理的指標(biāo)。有城市提出要建“無攤城市”，也有城市雖然未提這么極端的口號，但是卻為沿街擺攤設(shè)置種種限制。
警惕 “國際化大城市高標(biāo)準(zhǔn)綜合癥”
“國際化大城市”千差萬別，但現(xiàn)在這個名詞已經(jīng)成為高標(biāo)準(zhǔn)的代名詞。為了建設(shè)“國際化大城市”，取消自行車道、取締中小巴車、取締三輪車、“禁摩”，仿佛這樣一來就國際化了。
其實，“無照生意”不是賣毒品、賣軍火，多是市民需要的城市服務(wù)。為什么這些市民需要的城市服務(wù)提供者不去辦照？辦照的標(biāo)準(zhǔn)有多高，成本有多高？無照經(jīng)營后被處罰的成本有多高？事實上，我們常?？吹降氖?，守法的門檻無限高，違法的門檻無限低。這樣一來，經(jīng)營者就會選擇違法生存，而執(zhí)法者則想抓誰就能夠“依法”抓誰。被抓到的去托門子尋租，沒被抓到的給市民提供著靠不住的服務(wù)。這種披著法治外衣的人治，是不是無照經(jīng)營的病因？
比如深圳是一個“全息”的中國城市。特區(qū)內(nèi)許多城中村從業(yè)態(tài)上看就象一個中西部的縣城。而特區(qū)外則有的城中村更象中西部的村落。長期以來在特區(qū)內(nèi)外的規(guī)劃建設(shè)也是遵循不同的標(biāo)準(zhǔn)。多樣化、多層面的社會生活是深圳的特點也是深圳的魅力所在。
從下表可以看出，深圳農(nóng)村集體所建設(shè)的工商建筑和農(nóng)民家庭所建設(shè)的私房，占地總面積已在200平方公里（2005城中村改造工作年報），其中居住的人口按估算應(yīng)當(dāng)超過600萬人。（按我院周林同志調(diào)查，城中村人均居住面積16平米。全市城中村私房面積為1億平米，因此估算城中村居住人口為600萬，而上百平方公里中工商企業(yè)就業(yè)居住的人口未計）。按市公安局口徑，居住人口在500萬。比起國際上一些大城市（全球人類住區(qū)報告，1996），深圳的城中村本身就是一個規(guī)模和人口上的超大城市。
這樣巨大的一個客觀現(xiàn)實提醒我們，深圳需要因地制宜，在不同的區(qū)域采取不同的標(biāo)準(zhǔn)，而不是一刀切地按照一個虛無飄渺的“國際化大城市”標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃建設(shè)。
即使是那些堪稱“國際化大城市”的地方，也都有其低成本生活區(qū)和低成本城市服務(wù)。國際化大都市并不意味著一切都是“高標(biāo)準(zhǔn)”。但是我們的城市現(xiàn)在患上了“高標(biāo)準(zhǔn)綜合癥”。政府辦公樓要建成超豪華的城市地標(biāo)、公立醫(yī)院要建成貴族醫(yī)院的水準(zhǔn)，公立學(xué)校要一次投資幾個億，上課是電化教室、跑步是塑膠跑道，這種高標(biāo)準(zhǔn)是城市公共服務(wù)所必需的么？又是城市公共財政所能承受的么？站在這樣的“高起點”上，對那些與不少于600萬人民群眾生活密切相關(guān)的城市服務(wù)業(yè)，設(shè)立的門檻也都是高標(biāo)準(zhǔn)。稍差一點的就是“六小”，什么小餐館小診所等等，因其“小”就要被查處封殺。對于一個初級階段社會主義國家來說，有點太過奢侈而脫離實際呢？脫離實際是要付成本的，但這成本最終都轉(zhuǎn)嫁給了納稅人。
庸醫(yī)令城市致病，納稅人為藥費買單，這是不是城市管理的癥結(jié)？
以良醫(yī)的方法診斷城市問題
治城市之病需要“臨癥察機”
《皇漢醫(yī)學(xué)》中有段評價醫(yī)術(shù)的話：“醫(yī)有上工，有下工。對病欲愈，執(zhí)方欲加者，謂之下工。臨癥察機，使藥要和者，謂之上工。夫察機要和者，似迂而反捷是不是。此賢者之所得，愚者之所失也?！保ㄒ妱⒘t：《思考中醫(yī)》）
這段話的意思是說，庸醫(yī)治醫(yī)，對癥便下藥，其結(jié)果或是治標(biāo)不治本，或是傷了患者的元氣；而良醫(yī)治病，對癥并不忙于下藥，而是臨癥察機。找出導(dǎo)致病癥的原因之后，再下藥。這樣做看似慢了些，實際可以治本。上工治病的“似迂而反捷”，就是我們說的長效機制。
假如對下梅林“市場”這一類的城市之病做一番“臨癥察機”，我們會看到，土地的使用權(quán)人在守法用地上存在問題、提供城市服務(wù)的經(jīng)營者沒有合法的執(zhí)照、一個聚集了大量無照經(jīng)營生易的地方，到了積重難返時才得到突擊整治等等。這背后的發(fā)病機理是什么呢？顯然與我們各種行政執(zhí)法機關(guān)的運行機制有關(guān)系。病癥表現(xiàn)在下梅林，發(fā)病的機理卻在政府執(zhí)法機關(guān)的行政流程之中。
“龐統(tǒng)遺風(fēng)”的病因所在
都說城市“三分建七分管”，但是我們現(xiàn)在管理城市往往用的是打仗的方式。為什么在“梳理行動”中已經(jīng)被重點整治過的地方，無照經(jīng)營亂擺亂賣又死灰復(fù)燃？看起來這個地方不到聚集了“廢品收購、燃油中轉(zhuǎn)、建材交易、輪胎銷售、啤酒堆放、生豬分宰、客車停放、洗車修車、舊車交易”如此之多的行當(dāng)、如此之大的規(guī)模，不到驚動了某位主要市政府領(lǐng)導(dǎo)，便無法得到查處？我們的工商、城管、技監(jiān)、稅務(wù)、衛(wèi)生等有關(guān)的執(zhí)法部門對于這塊場地的情況是嚴重失察，還是查處不力？這種將平日的工作積累下來，在一次次的運動和突擊中再“從重從快”懲處的做法，頗有些“龐統(tǒng)遺風(fēng)”。我們的政府對于這些執(zhí)法隊伍似乎也是養(yǎng)兵千日用兵一時，加上媒體每每會以什么什么戰(zhàn)役“打響第一槍”、執(zhí)法隊伍“分兵幾路”、市領(lǐng)導(dǎo)們“坐鎮(zhèn)指揮”這樣一些充滿硝煙味的軍事用語，把本應(yīng)波瀾不驚的城市管理變成了轟轟烈烈的“戰(zhàn)役”，把平日看不見的不作為，累積成了一時看得見的政績。
在《三國演義》中，龐統(tǒng)積壓三個多月的案件，在張飛來督察的時候半天判完，是為了顯示自己的才能。而我們今天的行政機關(guān)為什么在責(zé)任風(fēng)暴的風(fēng)頭上出現(xiàn)如此普遍的不作為？這和考核指揮棒有沒有關(guān)系？假如考核指標(biāo)中有一項是罰沒款，那么為了多罰沒豈不是要先放水養(yǎng)魚么？這和部門預(yù)算編制依據(jù)有沒有關(guān)系？如果按工作量做預(yù)算，那么會不會人為地積壓起一個巨大的工作量呢？這和利益機制有沒有關(guān)系？假如罰沒款按比例提留在執(zhí)法機關(guān)，是不是在引導(dǎo)執(zhí)法者與行政當(dāng)事人不斷地玩貓捉老鼠的游戲呢？
用社會學(xué)方法為城市把脈
研究城市，昨天的主導(dǎo)學(xué)科是建筑學(xué)，今天的主導(dǎo)學(xué)科是經(jīng)濟學(xué)，明天應(yīng)當(dāng)是社會學(xué)。城市病中真正深層次的問題，往往是與特定人群的生存狀態(tài)聯(lián)系在一起的。對于我們正在努力奔向的“國際化大都市”，也都無可避免地會出現(xiàn)城市病甚至是嚴重的社會騷亂。把脈城市，不能僅憑建筑學(xué)和經(jīng)濟學(xué)，需要引入對于人們?nèi)后w行為、社會心理的調(diào)查了解，從而將社會各階層的權(quán)益置于相互了解、相互博弈、相互妥協(xié)的機制上，社會的和諧才是城市健康的重要標(biāo)志。
1992年4月29日，由于洛杉磯法院作出了一項帶有明顯種族歧視的判決，宣布毒打黑人青年羅德尼·金的4名白人警察無罪釋放。激起了黑人社區(qū)的強烈情緒，長期積壓的種族緊張局勢猶如火山般噴發(fā)，成千上萬白人、黑人和拉美裔人在市區(qū)中南部地區(qū)瘋狂打、砸、搶。連續(xù)5天騷亂期間，有54人死亡，2383人受傷，13212人被捕，1100多家店鋪被燒，財產(chǎn)損失10億多美元。這是美國歷史上最嚴重的城市騷亂。
法國大城市的郊區(qū)多為非洲移民聚居地。上世紀(jì)六七十年代在法國經(jīng)濟高速發(fā)展時期進入的非洲國家（主要為北非國家）的勞工，許多人后來入了法國籍，住進政府在郊區(qū)修建的廉租房，并在那里生兒育女。一般說，移民的經(jīng)濟地位低下，其子女受教育程度較低，在就業(yè)市場上處于劣勢。法國的失業(yè)率多年徘徊在8％—10％之間，而郊區(qū)移民的失業(yè)率達到25％。最近幾年，法國在解決“郊區(qū)危機”問題上一直存在路線之爭。是采用以人為本的社會關(guān)懷政策，還是采用美國某些城市領(lǐng)導(dǎo)人獲得成功的“零寬容”政策？在建筑學(xué)和經(jīng)濟學(xué)中這些問題都處在盲區(qū)，這都是需要社會學(xué)回答的問題。
以人為本 扶正祛邪
如果將政府比做醫(yī)生，那么他所做的就是調(diào)動城市肌體中健康因素，扶正祛邪。中國改革開放的過程也是政府全方位變革的過程，其總體趨向就是從“以管為本”走向“以人為本”。
自食其力者為城市正氣
就以沿街擺賣的“走鬼”而論，從管的角度看，這些人是無照經(jīng)營、無證經(jīng)營、妨礙市容，屬于當(dāng)清理之列。從他們的角度來看，自強不息，不偷不搶，自食其力，自謀職業(yè)，難道不是我們的社會應(yīng)當(dāng)鼓勵的么？
真正把中國水餃做成一個大產(chǎn)業(yè)的，是一個當(dāng)年流落香港的青島姑娘，她的名字叫臧健和，人稱“臧姑娘”。一個流落到香港衣食無著卻必須養(yǎng)育兩個孩子的弱女子，拒絕了香港社會福利署的幫助。推著小車，走上灣仔碼頭，賣起水餃。直到與美國食品巨頭——通用磨坊結(jié)成合作伙伴，在上海、廣州建立了生產(chǎn)基地，如今灣仔碼頭水餃占據(jù)了華南市場冷凍食品半壁江山，在北京也達到了20%-25%的市場份額；系列冷凍食品出口到韓國、日本、新加坡和澳洲。（中國臺灣網(wǎng)2004年8月27日)
城市的街道在某一時段里辟為步行街、餐飲街、小商品街既是街道的多功能復(fù)用，也是方便市民、吸引游客之舉。香港的廟街就是一個典型。2003年11月10日信息時報，報道了來自四川的35歲左右的詹姓夫婦，來廣州一年多，一直在做“韓式鐵板燒”快餐生意。他們在棠下的快餐檔口被拆遷，一時間找不到合適的檔口做生意，找到一家士多店講好價，就在他的店門口擺賣，并花了幾百塊錢，自己動手做了一輛小鐵板車，加上一個煤氣罐，夫婦倆就正式開始了自己的新生意?！叭绻以谔南伦獾哪莻€快餐店不是拆掉的話，一天能賺二三百元，這樣下來一年肯定能賺上好幾萬?！?br />
執(zhí)法者應(yīng)該了解執(zhí)法對象
城市管理是以人為本還是以物為本？那就要看我們的執(zhí)法者是否了解他們的管理對象，是面對一群活生生的人，還是一條物質(zhì)的街道。我曾經(jīng)與深圳市城管執(zhí)法機關(guān)的一些同志面對面的交流。他們對自己的工作環(huán)境也很苦惱，說是每天“就是那幾條街，就是那幾個人，就是那幾件事”。我問他們，“假如李志強了解崔英杰，北京中關(guān)村那場悲劇還會發(fā)生嗎？”他們大多認為不會。但是，當(dāng)我請他們介紹他們的執(zhí)法對象，都是些什么人，從哪里來，住在什么地方，在深圳他們每天能掙多少錢，生活中需要花費多少錢，花在哪里，他們之間的社會網(wǎng)絡(luò)是如何形成的等等，他們并不能清楚地告訴我。
今天，我們的城管執(zhí)法隊員是在一種“建設(shè)國際化大都市”之類不著邊際的管理目標(biāo)之下，在攝象鏡頭的監(jiān)視之下執(zhí)法的。他們不了解自己的管理對象，沒有人要求他們了解自己的管理對象。相反，剛性的指標(biāo)“（例如建設(shè)“無攤城市”）、高科技的監(jiān)控手段、政治運動式的管理方式（例如各種各樣的“集中整治行動”），使得城管執(zhí)法機關(guān)管不勝管、防不勝防，常常以簡單粗暴的“一腳定乾坤”來履行他們的城管職責(zé)，已經(jīng)成為政府與人民群眾之間矛盾激化的導(dǎo)火索。
相反，深圳華僑城，不論社會治安還是環(huán)境衛(wèi)生都是有口皆碑，華僑城的管理強調(diào)現(xiàn)場管理，強調(diào)管理者與被管理者面對面的溝通，強調(diào)“善意的管理”。在華僑城既看不到占道經(jīng)營的亂擺賣，當(dāng)然也看不到各種各樣的野蠻執(zhí)法。
明晰“臨街權(quán)”，有助自組織
細心觀察一下城市街頭，就會發(fā)現(xiàn)，商店、餐館的門前，臨街的面積，是其經(jīng)商營利重要的資源，商家會自覺地維護其臨街權(quán)，不到他家吃飯都不能在門前停車，遑論亂擺賣。臨街權(quán)是社會自組織的動力，是政府應(yīng)扶之正氣。相反，亂擺賣的行為往往是在人行天橋、圍墻腳下這樣一些“三不管”的地方，也就是“臨街權(quán)”不清晰的地方。那么，下梅林露天市場、以及其他那些容易集聚亂擺賣的地方，土地使用權(quán)是誰的？是什么原因使其“臨街權(quán)”不清晰呢？是誰在讓度著誰的權(quán)益呢？
總之，城市管理長效機制的建立，需要對城市健康做出新定義，需要社會學(xué)方法的廣泛引入，需要行政機構(gòu)的職能轉(zhuǎn)變，需要執(zhí)法者面對活生生的人，需要調(diào)動和激發(fā)民間自組織的力量。
