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2024年11月24日
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強農(nóng)惠農(nóng)是中央高度重視的戰(zhàn)略部署。自2004年以來，中央已連續(xù)多年以“一號文件”形式下發(fā)了關(guān)于“三農(nóng)”問題的重要意見，先后出臺了一系列強農(nóng)惠農(nóng)的政策措施，為農(nóng)民增收和農(nóng)村發(fā)展提供了重要的政策支撐。從我們在四川的調(diào)研來看，中央的強農(nóng)惠農(nóng)政策在各地得到了較好落實，農(nóng)民得到了真真切切的實惠。在西充，2009年農(nóng)民政策性補貼收入為人均年收入貢獻了101元。在旺蒼，從2006年到2009年，在農(nóng)民收入的增加部分中政策性補貼收入所占比重從10.8％上升到34.1％。特別值得一提的是，各地按統(tǒng)一要求采取的將補貼資金直接發(fā)放到農(nóng)民專戶卡上的辦法，確保了補貼資金安全準確地到達農(nóng)民手里，有效防止了發(fā)放中間環(huán)節(jié)的資金損失。
與此同時，我們也看到，由于歷史和現(xiàn)實的諸多因素的制約，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的基礎(chǔ)依然十分薄弱，尤其是農(nóng)業(yè)比較收益太低的問題引起了我們特別的憂慮:在四川的一些丘陵和山區(qū)地帶，每畝耕地近年產(chǎn)量收益每年僅有400－600元，如果除去農(nóng)民自家勞動力成本，收益幾乎為零。在連片轉(zhuǎn)租土地規(guī)模經(jīng)營的龍頭公司或種養(yǎng)大戶中，幾乎沒有以種糧為主業(yè)的。普通農(nóng)戶種糧主要是為了解決自家吃飯問題，土地撂荒現(xiàn)象依然嚴重，在部分農(nóng)業(yè)大縣里土地平均撂荒率接近20％，個別鄉(xiāng)、村季節(jié)性撂荒高達40％。由于種糧收益對農(nóng)民收入增加幾乎沒有貢獻，農(nóng)戶為了提高經(jīng)濟收益普遍不愿多種糧食。
我們認為，糧食安全問題的背后是農(nóng)民收入問題，如果種糧的收益不能成為農(nóng)民收入增長的穩(wěn)定支撐，勢必挫傷農(nóng)民務農(nóng)種糧的積極性。在調(diào)研中我們同時發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民收入持續(xù)增長的政策保障和長效機制尚待完善。在新的條件下“農(nóng)民保持收入持續(xù)增長的難度在不斷增大”，城鄉(xiāng)居民收入差距在一些地方有繼續(xù)擴大的現(xiàn)象。因此，讓農(nóng)民收入得到持續(xù)較快增長，既事關(guān)發(fā)展成果的公平分享，也是穩(wěn)固農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，確保糧食供給安全的關(guān)鍵所在。
現(xiàn)行強農(nóng)惠農(nóng)政策有待加強和完善
農(nóng)業(yè)效益的提高和農(nóng)民收入的增長，離不開強有力的政策支持。通過對強農(nóng)惠農(nóng)的政策體系及其在一些地方的落實情況的深入調(diào)研，我們有下述兩個方面的分析和判斷:
1.一些政策與基層實際脫節(jié)，政策效應逐年淡化。
一是惠農(nóng)補貼過于分散零碎。目前，四川正在執(zhí)行的惠農(nóng)補貼共有20余項，對農(nóng)民人均收入的貢獻在100—110元之間。資金量最大、覆蓋面最廣的是糧食直補，每畝達到107元。金額最少的是良種補貼，玉米、小麥、油菜每畝均為10元，水稻為每畝15元，絕大多數(shù)項目農(nóng)戶一年單項領(lǐng)取數(shù)額在幾元到十幾元不等，有的補貼金額還抵不上農(nóng)民領(lǐng)取成本。
二是惠農(nóng)補貼標準偏低。種糧補貼標準從2004年每畝的13.68元起逐年增加，到2010年已達到107.13元，7年中增加了93.45元。而在這7年里，化肥、農(nóng)藥、種子、塑料薄膜等農(nóng)用生產(chǎn)資料和勞動力價格不斷攀升，補貼標準的增量部分基本被不斷上升的生產(chǎn)成本抵消，農(nóng)民實際得到的實惠很少。
三是個別政策在執(zhí)行環(huán)節(jié)與實際情況脫節(jié)。目前將種糧補貼直接發(fā)放到土地承包人專戶卡上的發(fā)放辦法，雖然有利于減少中間環(huán)節(jié)的資金損失，但也使代耕農(nóng)戶和種糧大戶得不到應有的種糧補貼。
2.現(xiàn)行惠農(nóng)政策未能充分照顧城市化背景下農(nóng)民增收的現(xiàn)實需求。
隨著城市化步伐加快，農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)和生活觀念正發(fā)生著重要而深刻的變化，農(nóng)民增收出現(xiàn)新的政策需求，這些新變化和新需求是跨入新的發(fā)展階段的必然結(jié)果。由于我們的現(xiàn)有政策暫時沒有覆蓋，或剛剛啟動試點，總體上還十分薄弱，客觀上導致了農(nóng)民新的支出，增加了農(nóng)民增收的難度。一是農(nóng)村基本社會保障需求。在調(diào)研中，農(nóng)村基層干部和農(nóng)民代表對農(nóng)村最低生活保障、醫(yī)療保障、養(yǎng)老保障等社會保障問題表達了強烈的期盼。二是農(nóng)村公共建設和公共服務需求。在丘陵和山區(qū)縣市，干部群眾最大的政策需求是農(nóng)村公共設施建設問題。在條件稍好以及范圍更大的廣大農(nóng)村，農(nóng)民對農(nóng)村公共服務建設的呼聲十分強烈。政府在新技術(shù)推廣、病蟲害防治、農(nóng)業(yè)信息化建設等公共服務中如何發(fā)揮作用？種養(yǎng)大戶和龍頭公司的災害風險怎樣解決？農(nóng)村金融服務瓶頸怎樣突破？這些都需要新的政策探索。三是土地、林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的收益保障需求。在城市化進程中，我們要讓農(nóng)民從土地、林地經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓中獲得應有的財產(chǎn)性收益。而在現(xiàn)有的政策背景下，農(nóng)村土地收益的絕大部分流入了地方政府和企業(yè)，農(nóng)民在土地收益的利益博弈中處于弱勢地位。因此，如何規(guī)范處理土地承包權(quán)和林地所有權(quán)流轉(zhuǎn)，既有利于土地的規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，又有利于增加農(nóng)民的土地、林地等財產(chǎn)性收入，成為新的歷史條件下農(nóng)民增收最為迫切的政策需求。
助力農(nóng)民持續(xù)增收 確保糧食供給安全
1.進一步整合現(xiàn)有政策，提高政策綜合效率。建議由中央綜合部門牽頭，對現(xiàn)有強農(nóng)惠農(nóng)政策進行一次全面評估，對一些分散于不同職能部門的相同項目進行協(xié)調(diào)整合。可將金額太少的補貼進行合并，由縣級財政打包，交鄉(xiāng)村兩級分戶管理，集中用于農(nóng)村公共建設和公共服務。當前最迫切的，就是要盡快調(diào)整改進種糧補貼核發(fā)辦法，確保代耕代種農(nóng)戶和種糧大戶能獲得應有補貼。改變按照承包土地面積計發(fā)的辦法，為按實際種植面積核準計發(fā)。
2.加大種糧補獎力度，提高農(nóng)業(yè)比較效益。要在現(xiàn)有財政政策基礎(chǔ)上進一步增加財政資金投入比例，增強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)保障能力。在目前的普惠制糧食直補政策基礎(chǔ)上，加大種糧補貼和獎勵力度。加大財政資金對農(nóng)村公共設施和服務體系建設支持力度。
3.探索和創(chuàng)新推動農(nóng)村生產(chǎn)要素流動的政策措施，保障農(nóng)民合法的土地收入。
4.盡快探索建立城鄉(xiāng)居民同等享有的初級社會養(yǎng)老保障體系。
