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2024年11月24日
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編者按：
上期城市化雜志智慧欄目刊發(fā)了李兵第司長(zhǎng)《我國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃：制度構(gòu)建與政策思考》（上），引發(fā)了讀者的強(qiáng)烈反響。本期，我們繼續(xù)刊發(fā)《我國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃：制度構(gòu)建與政策思考》（下），以饗讀者。
城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃要不斷推進(jìn)國(guó)家規(guī)劃體制的深層次改革
1、堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的科學(xué)認(rèn)知
由于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃尚在探索，也反映了一些急需重視解決的問(wèn)題或是苗頭性的傾向。一是缺乏城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的科學(xué)指引，只唯上，主觀(guān)盲目的調(diào)整農(nóng)村居民點(diǎn)，缺乏對(duì)農(nóng)村生活的基本了解和對(duì)農(nóng)民群眾的尊重。個(gè)別地方甚至規(guī)定農(nóng)村居民點(diǎn)必須調(diào)整的規(guī)模底限，如人口規(guī)模小于50人的自然村一律搬遷。二是缺乏科學(xué)求實(shí)的精神，陷入自然主義的規(guī)劃指引，不動(dòng)腦子，不做研究，簡(jiǎn)單地服從以前的規(guī)劃，缺乏對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)布局狀況的深入分析，提不出農(nóng)村居民點(diǎn)今后發(fā)展變化的特殊規(guī)律，以及適時(shí)調(diào)整的引導(dǎo)建議。三是為了城鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)用地指標(biāo)，偏執(zhí)地調(diào)整農(nóng)村居民點(diǎn)，隨意加大農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)密度，個(gè)別規(guī)劃師職業(yè)道德缺失，規(guī)劃工作理念與方向上出現(xiàn)重大偏差 。對(duì)這些問(wèn)題或苗頭傾向必須及時(shí)糾正。
城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃要正確的全面的認(rèn)識(shí)和把握當(dāng)前的城鄉(xiāng)關(guān)系（前已述及）。這是科學(xué)編制城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃是一個(gè)多目標(biāo)層的規(guī)劃。制定規(guī)劃不但要落實(shí)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的要求，更要把握城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的方向（城市支持農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)）；不但要關(guān)注發(fā)展目標(biāo)的設(shè)定，更要關(guān)注發(fā)展過(guò)程中的政策設(shè)計(jì)；不但要看改革成果分配的公平性，更要關(guān)注生產(chǎn)條件和發(fā)展環(huán)境的公平性。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃更多的是關(guān)注城鄉(xiāng)發(fā)展利益的協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基本政策，落實(shí)城鄉(xiāng)互利發(fā)展的重大項(xiàng)目，破解城鄉(xiāng)發(fā)展資源環(huán)境的相互制約，努力促進(jìn)城鄉(xiāng)之間協(xié)調(diào)友好的發(fā)展。
城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃要把握基本方向。根據(jù)當(dāng)前國(guó)家城鄉(xiāng)統(tǒng)籌部署，各地組織編制城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃是順應(yīng)形勢(shì)發(fā)展要求而為而謀的重要工作。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的基礎(chǔ)法律依據(jù)依然是城鄉(xiāng)規(guī)劃法，城鄉(xiāng)規(guī)劃法確定的“先規(guī)劃后建設(shè)”，無(wú)規(guī)劃不能建設(shè)的基本原則依然適用。公共領(lǐng)域的公共投資是保證發(fā)展條件和發(fā)展環(huán)境基本公平的重要手段，針對(duì)城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大的新成因（農(nóng)村主要資源要素價(jià)值流失），加強(qiáng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃對(duì)公共財(cái)政投資的科學(xué)引導(dǎo)，加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)小城鎮(zhèn)、中心村發(fā)展的規(guī)劃指引，實(shí)現(xiàn)以規(guī)劃促進(jìn)城鄉(xiāng)資源要素的合理配置，以市場(chǎng)力量實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)資源要素的公平競(jìng)爭(zhēng)，應(yīng)是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃必須把握的基本方向。
2、探索統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制方法與基本內(nèi)容
城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃要實(shí)現(xiàn)全覆蓋。全覆蓋的對(duì)象主要指四個(gè)層面，即對(duì)行政地域的全覆蓋、城鄉(xiāng)主要領(lǐng)域（部門(mén)規(guī)劃）的全覆蓋、城鄉(xiāng)發(fā)展要素的全覆蓋、政府統(tǒng)籌城鄉(xiāng)職能的全覆蓋，最終逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)的分類(lèi)、分區(qū)、分層、分步規(guī)劃的全面統(tǒng)籌。規(guī)劃全覆蓋的目標(biāo)要針對(duì)解決城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中的區(qū)域、城鄉(xiāng)、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的三個(gè)不平衡，實(shí)現(xiàn)在城鄉(xiāng)空間布局上城鄉(xiāng)居民點(diǎn)同步謀劃，在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)上同步推進(jìn)向農(nóng)村地區(qū)延伸，在主要生產(chǎn)要素配置上在城鄉(xiāng)同步組織布局安排，在發(fā)展成果上城鄉(xiāng)促進(jìn)同步共建共享共用，在資金政策上將分散在各部門(mén)的能夠統(tǒng)籌集中使用。
城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃要突出階段性重點(diǎn)。總結(jié)一些先行地區(qū)的規(guī)劃實(shí)踐，現(xiàn)階段重點(diǎn)可以歸結(jié)為城鄉(xiāng)基本民生目標(biāo)與“三保、三集、三圈”的規(guī)劃基點(diǎn)。基本民生目標(biāo)主要包括城鄉(xiāng)居民的就業(yè)、就醫(yī)、就教、住房與養(yǎng)老保障等，各地的發(fā)展側(cè)重點(diǎn)基本相同而進(jìn)度會(huì)有所不同。“三保”是指“保護(hù)城鄉(xiāng)地域生態(tài)、保障城鄉(xiāng)聚落安全 、保全城鄉(xiāng)居民利益”；“三集”是指“集中城鎮(zhèn)、集聚人口、集群企業(yè)”，以規(guī)劃引導(dǎo)重點(diǎn)鎮(zhèn)、中心村集中發(fā)展，引導(dǎo)散落的自然村莊和農(nóng)民建房集聚建設(shè)，引導(dǎo)龍頭企業(yè)及其產(chǎn)業(yè)群進(jìn)入工業(yè)園區(qū)集群發(fā)展；“三圈”是指城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃地域范圍內(nèi)的“交通運(yùn)輸圈、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、社會(huì)管理的服務(wù)圈、城鄉(xiāng)居民戶(hù)外運(yùn)動(dòng)的休閑圈”。上述規(guī)劃重點(diǎn)會(huì)隨著各地發(fā)展有所不同有所調(diào)整。
城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃編制的基本內(nèi)容。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的思路、對(duì)象和要解決的重點(diǎn)問(wèn)題決定了規(guī)劃的基本內(nèi)容，主要是對(duì)城鄉(xiāng)之間發(fā)展關(guān)系方面的規(guī)劃約定與指引，其中比較成熟的規(guī)范的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)依法納入到法定規(guī)劃中，一些內(nèi)容可供政府決策時(shí)參考。從規(guī)劃行業(yè)看，有：①基本實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)的設(shè)定（包含城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展指引）；②城鄉(xiāng)居民點(diǎn)聚落體系空間布局調(diào)整；③重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域、發(fā)展軸、發(fā)展廊道規(guī)劃；④城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)籌整理及調(diào)整使用規(guī)劃指引；⑤城鄉(xiāng)發(fā)展安全環(huán)境與生態(tài)保護(hù)規(guī)劃指引；⑥城鄉(xiāng)區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃及重大建設(shè)項(xiàng)目庫(kù)；⑦城鄉(xiāng)公共設(shè)施配置規(guī)劃的基本要求（按生活消費(fèi)、社會(huì)管理模式組織的城鄉(xiāng)公共服務(wù)圈）；⑧統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃；⑨城鄉(xiāng)社區(qū)（社會(huì)）服務(wù)管理規(guī)劃引導(dǎo)；⑩推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的階段目標(biāo)與主要措施等。
3、推動(dòng)國(guó)家規(guī)劃體制的逐步變革
城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃不是法定規(guī)劃，但是一個(gè)依法編制的規(guī)劃，是依據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法、土地管理法等法規(guī)統(tǒng)籌編制的規(guī)劃，是中央和地方政府有迫切需求的規(guī)劃，是一些先行地區(qū)已經(jīng)探索并有實(shí)際成效的規(guī)劃。從國(guó)家規(guī)劃體制看，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃應(yīng)是一個(gè)包容性的規(guī)劃，帶有改革趨向的規(guī)劃。為了更好地反映和指導(dǎo)各地的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實(shí)踐，這個(gè)規(guī)劃應(yīng)在一定的范疇內(nèi)，整合統(tǒng)籌相關(guān)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃，以及環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，深化實(shí)施各方政策指引，推動(dòng)規(guī)劃編制內(nèi)容的“三規(guī)合一”或“四規(guī)合一”，探索有利于發(fā)揮國(guó)家規(guī)劃體系綜合效能的改革。從規(guī)劃的實(shí)際內(nèi)容看，可以先行推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)用地的使用、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)資金的安排、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)項(xiàng)目的審批。對(duì)于規(guī)劃的實(shí)施，不要急于改變現(xiàn)行的部門(mén)執(zhí)行體制，可以依據(jù)規(guī)劃分別由各有關(guān)單位組織落實(shí)，為進(jìn)一步國(guó)家規(guī)劃體制的深入改革做一些鋪墊。
4、同步推進(jìn)鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)管理制度改革
村鎮(zhèn)建設(shè)制度改革的根本要求是建立與農(nóng)村土地管理制度改革同步推進(jìn)、完善在城鄉(xiāng)規(guī)劃法律框架內(nèi)的鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)管理的基本制度。重點(diǎn)領(lǐng)域是加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地的規(guī)劃管理，依法規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地上的建設(shè)活動(dòng)，強(qiáng)化城鄉(xiāng)統(tǒng)籌基礎(chǔ)上的城鄉(xiāng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)使用的城鄉(xiāng)規(guī)劃指導(dǎo)。主要方法是加強(qiáng)縣域鎮(zhèn)村體系規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)域規(guī)劃的全覆蓋，推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可制度實(shí)施，規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地開(kāi)發(fā)利用，科學(xué)引導(dǎo)農(nóng)民自建住房建設(shè)。
1）修訂《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》。
2）制定《鎮(zhèn)鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃編制辦法》，獨(dú)立編制縣域鎮(zhèn)村體系規(guī)劃和全覆蓋的鄉(xiāng)鎮(zhèn)域規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)山、水、林、田、路、房（村）統(tǒng)一規(guī)劃。
3）制定《鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可實(shí)施管理辦法》。
4）修訂鎮(zhèn)鄉(xiāng)村莊規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。增設(shè)縣域鎮(zhèn)村體系規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）域規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)村集體建設(shè)用地分類(lèi)與規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)村居住用地與建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、村莊整治規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)以及農(nóng)村污水、垃圾收集處理規(guī)程等。
5）深化農(nóng)村建設(shè)管理制度改革。強(qiáng)化各級(jí)政府的村鎮(zhèn)建設(shè)公共服務(wù)與社會(huì)管理能力；按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、政府購(gòu)買(mǎi)、下鄉(xiāng)下村、服務(wù)到戶(hù)的原則，加強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)建設(shè)的質(zhì)量安全管理；推行農(nóng)村建筑工匠制度。
6）推動(dòng)《鄉(xiāng)村建設(shè)與保護(hù)法》立法研究。
城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃要解決城鄉(xiāng)建設(shè)用地合理調(diào)劑使用的主要范式
土地管理制度的改革是基礎(chǔ)性的制度安排。黨的十七屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》（以下《決定》），對(duì)深化土地管理制度改革做出了全面部署。《決定》明確了土地管理兩個(gè)最嚴(yán)格制度，即最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，為了中華民族長(zhǎng)期發(fā)展的利益，堅(jiān)守住18億畝的耕地紅線(xiàn)；明確了兩個(gè)市場(chǎng)，即建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)與逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中，不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益；明確保障農(nóng)民在土地使用中的兩個(gè)權(quán)益，即農(nóng)民對(duì)承包土地的占有、使用和收益權(quán)，與依法保障農(nóng)戶(hù)宅基地的用益物權(quán)。在這個(gè)《決定》中還明確了土地使用權(quán)的四個(gè)方面流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)與處置，即土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，農(nóng)村宅基地和村莊整理所節(jié)約土地的處置使用（首先復(fù)墾，其次集體經(jīng)濟(jì)組織的公益性建設(shè)），農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的轉(zhuǎn)讓?zhuān)ń?jīng)營(yíng)和進(jìn)入市場(chǎng)），和“在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益性項(xiàng)目，允許農(nóng)民依法通過(guò)多種方式參與開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)并保障農(nóng)民合法權(quán)益”。對(duì)于最后一種表述應(yīng)該如何認(rèn)識(shí)，我認(rèn)為可以看中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)陳錫文同志的解釋——在城鎮(zhèn)建設(shè)的規(guī)劃區(qū)外，如果是非公益性的項(xiàng)目用地，得到批準(zhǔn)之后這部分土地可以不向農(nóng)民征用，農(nóng)民可以采取出租等方式，土地的性質(zhì)就不改變了 。
顯然，深化土地管理制度的改革目標(biāo)是要堅(jiān)持最嚴(yán)格的土地使用制度，將城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中的土地收益更多地向農(nóng)村傾斜，讓農(nóng)民得到更多的實(shí)際利益。這是完全正確的。我們國(guó)家對(duì)農(nóng)村的建設(shè)活動(dòng)，歷來(lái)是兩法規(guī)范，即土地管理法和城鄉(xiāng)規(guī)劃法。在深化土地管理制度改革的進(jìn)程中，我們要繼續(xù)堅(jiān)持對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地上的建設(shè)活動(dòng)的依法規(guī)劃依法管理，尋求與土地管理制度改革相適應(yīng)的村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理模式。應(yīng)該指出的是，集約節(jié)約農(nóng)村建設(shè)用地、將城鎮(zhèn)化進(jìn)程中村莊整理調(diào)整出的集體建設(shè)用地指標(biāo)用于支持城市的發(fā)展是應(yīng)該的、可能的，也是可行的。但必須明確的另一個(gè)方面，這種建設(shè)用地的調(diào)整是一個(gè)伴隨城鎮(zhèn)化進(jìn)程的逐步演變的過(guò)程，是一個(gè)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的過(guò)程，是一個(gè)城鄉(xiāng)發(fā)展利益相互協(xié)調(diào)的過(guò)程。我們絕不能以行政的方法人為地加速這個(gè)過(guò)程，不能在農(nóng)民利益沒(méi)有得到完整保全的情況下急于推進(jìn)這個(gè)進(jìn)程，更不能把城鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)用地的增加壓在整理農(nóng)民宅基地上，否則，我們將會(huì)犯歷史性的錯(cuò)誤。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)必須嚴(yán)格控制，必須嚴(yán)格控制在國(guó)家批準(zhǔn)的試點(diǎn)范圍內(nèi)，村莊整理出的建設(shè)用地要納入到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃中，指標(biāo)不出縣，依據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法和土地管理法納入年度計(jì)劃安排使用。各地在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃中，要摸索城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)籌調(diào)劑使用的主要范式，依法有序合理使用，絕不能夠脫離農(nóng)民的意愿、強(qiáng)行推動(dòng)，絕不能夠政府包辦代替、替民做主，絕不能夠簡(jiǎn)單行事、推給企業(yè) ，絕不能夠一哄而上、遍地開(kāi)花。
城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃要依法制度規(guī)范農(nóng)村居民點(diǎn)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村落）的空間調(diào)整
我們國(guó)家正處在快速城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，抓住機(jī)遇，適時(shí)適度引導(dǎo)調(diào)整散落的農(nóng)村居民點(diǎn)是必然的，也是可行的，對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)過(guò)于自然主義的發(fā)展?fàn)顟B(tài)顯然有悖于國(guó)家長(zhǎng)期的宏觀(guān)發(fā)展目標(biāo)。這既是促進(jìn)小城鎮(zhèn)發(fā)展的有力舉措，也是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃工作的重要內(nèi)容。
當(dāng)前，一些地方為了城市發(fā)展用地指標(biāo)，片面理解城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，隨意擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，不顧民意肆意拆并村莊，強(qiáng)行農(nóng)民集中上樓居住，激化了社會(huì)矛盾，影響了政府公信力，引起農(nóng)民強(qiáng)烈不滿(mǎn)。從一些地方實(shí)踐看，我們?cè)谵r(nóng)村居民點(diǎn)調(diào)整方面的制度供給是短缺的，尤其是針對(duì)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，還缺乏有針對(duì)性的工作要求和政策安排，也沒(méi)能把各地的實(shí)踐探索總結(jié)提煉成國(guó)家層面的政策指引，而單一部門(mén)的增減指標(biāo)掛鉤引導(dǎo)的施政行為，已經(jīng)成為地方財(cái)政創(chuàng)收的源動(dòng)力，從而已經(jīng)超脫了原制度政策設(shè)計(jì)的本意。從這個(gè)層面講，我有以下觀(guān)點(diǎn)和建議。
首先，農(nóng)村居民點(diǎn)調(diào)整要尊重城鎮(zhèn)化發(fā)展的客觀(guān)規(guī)律和依循農(nóng)村發(fā)展的實(shí)際。從國(guó)際城市化發(fā)展的一般規(guī)律看，城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中城鄉(xiāng)居民點(diǎn)調(diào)整的重點(diǎn)從來(lái)都不是城市、主體也不是建制鎮(zhèn)，而是農(nóng)村的村莊，是農(nóng)村大量散落的居民點(diǎn)與分散的自然村落。中國(guó)也不會(huì)例外。農(nóng)村居民點(diǎn)的調(diào)整對(duì)任何一個(gè)國(guó)家來(lái)說(shuō)，都是一項(xiàng)龐大的長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程，也是一項(xiàng)巨大的建設(shè)投資和社會(huì)建設(shè)工程。國(guó)外城鎮(zhèn)化所經(jīng)歷的農(nóng)村居民點(diǎn)調(diào)整合并，早期不少是采取殘酷的“羊吃人”方式，之后不少?lài)?guó)家又借助于兩次世界大戰(zhàn)戰(zhàn)后恢復(fù)和農(nóng)村建設(shè)的機(jī)遇調(diào)整農(nóng)村居民點(diǎn)。有的國(guó)家至今還在有限度地調(diào)整農(nóng)村聚落。我們國(guó)家建國(guó)后，最急迫的是完成新民主主義的革命任務(wù)，重點(diǎn)推進(jìn)農(nóng)村土地改革。此后，又經(jīng)歷了合作化、人民公社和農(nóng)村改革開(kāi)放，農(nóng)村的生產(chǎn)組織形式不斷調(diào)整，但是農(nóng)村居民點(diǎn)的空間布局總體上基本穩(wěn)定（行政建制在動(dòng)態(tài)調(diào)整中）。城鎮(zhèn)化本質(zhì)上是公共過(guò)程，是向包括廣大農(nóng)民在內(nèi)的全體居民提供公共品和公共服務(wù)的過(guò)程，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃指引下，采取和平的、漸進(jìn)的、利益逐步調(diào)整的做法，以城市反哺城鄉(xiāng)共同發(fā)展的方式逐步地調(diào)整農(nóng)村居民點(diǎn)，應(yīng)該是我們借鑒國(guó)際上城鎮(zhèn)化發(fā)展經(jīng)驗(yàn)得到的最基本啟示。保證安居、保障就業(yè)、保護(hù)農(nóng)村生產(chǎn)生活鏈條的正常循環(huán)，抓住機(jī)遇、尊重民意、依法有序、穩(wěn)妥實(shí)施，應(yīng)是當(dāng)前農(nóng)村居民點(diǎn)調(diào)整的基本原則。
其次，農(nóng)村新居民點(diǎn)建設(shè)要有好的規(guī)劃和公共設(shè)施建設(shè)保障。農(nóng)村居民點(diǎn)調(diào)整規(guī)劃要堅(jiān)持以下基本原則。一是尊重農(nóng)村生產(chǎn)活動(dòng)方式的要求，調(diào)整的農(nóng)村居民點(diǎn)要能夠滿(mǎn)足并服務(wù)于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的需要 。二是尊重城鄉(xiāng)統(tǒng)籌下農(nóng)村生活方式的要求，方便基層政府以小城鎮(zhèn)（中心村）為中心提供基本公共服務(wù)和社會(huì)管理，有利于政府公共服務(wù)的提供，有利于公共財(cái)政支出節(jié)減有效。三是尊重農(nóng)村社會(huì)管理的組織方式，有利于充分發(fā)揮村民組織的作用。四是尊重科學(xué)，尊重自然。要安全選址、生態(tài)和諧，確保民安。注重保護(hù)農(nóng)村地區(qū)的聚落形態(tài)、保護(hù)傳統(tǒng)水網(wǎng)地區(qū)的農(nóng)村布局特點(diǎn)、傳承農(nóng)村地區(qū)的優(yōu)秀歷史文化傳統(tǒng)，同時(shí)讓農(nóng)村新居民點(diǎn)反映鄉(xiāng)村特色、地域特色和民族特色。要保證農(nóng)村新建居民點(diǎn)最基本的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，制定符合地方實(shí)際的建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)和基礎(chǔ)設(shè)施配套要求，根據(jù)發(fā)展需要不斷地充實(shí)完善基礎(chǔ)性建設(shè)的要求。要制定不能突破的最低的建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)和設(shè)施配套要求，制定有農(nóng)村特殊要求的容積率指標(biāo)，嚴(yán)格控制高層居住建筑，避免農(nóng)村新建居民點(diǎn)淪為未來(lái)的農(nóng)村貧民窟。
第三，嚴(yán)格依法規(guī)范農(nóng)村集中居民點(diǎn)建設(shè)。穩(wěn)妥地引導(dǎo)農(nóng)村居民點(diǎn)調(diào)整，與為了解決城鎮(zhèn)發(fā)展用地短缺而去拆農(nóng)民的村莊，是完全不同的兩件事，絕不能因?yàn)槭┱蠊ㄊ褂媒ㄔO(shè)用地指標(biāo)）的趨同而將不同的政策設(shè)計(jì)與執(zhí)行方法混淆，將兩種不同的制度隨意打通。以耕地為主的農(nóng)地綜合整治是為了順應(yīng)農(nóng)村規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的要求，可以在更大范圍內(nèi)展開(kāi)。但是農(nóng)村集中社區(qū)建設(shè)和農(nóng)民宅基地的整理就必須有嚴(yán)格的地域劃定，即嚴(yán)格限定在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的城中村。對(duì)于城市規(guī)劃區(qū)外的村莊調(diào)整應(yīng)重在以非農(nóng)產(chǎn)業(yè)活動(dòng)為主的、以非農(nóng)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移為主的村莊，重在受自然災(zāi)害威脅生態(tài)環(huán)境惡化必須實(shí)施搬遷的農(nóng)村居民點(diǎn)，重在基礎(chǔ)設(shè)施配套和公共服務(wù)設(shè)施難以企及的農(nóng)村極度困難地區(qū)。節(jié)余的土地指標(biāo)應(yīng)納入城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃，防止為了多得土地指標(biāo)，哪個(gè)村可以多節(jié)地就整那個(gè)村的做法。
第四，嚴(yán)格規(guī)范農(nóng)村新建居民點(diǎn)的動(dòng)遷。農(nóng)村居民點(diǎn)調(diào)整是個(gè)政策性很強(qiáng)的工作，是發(fā)展利益在不同主體之間重新分配的制度建設(shè)。我們的基層政府也許能夠信心十足地去判斷農(nóng)村居民點(diǎn)集中建設(shè)的各種可能性，并且自信可以有把握地控制局面，但是在快速城鎮(zhèn)化和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制作用下，一些可能對(duì)農(nóng)民造成的永久性傷害和影響我們未必都能事先完整地準(zhǔn)確地判斷清楚。即使對(duì)所有可能狀況都能做出準(zhǔn)確判斷，對(duì)于這樣廣闊的農(nóng)村地區(qū)和這樣眾多的農(nóng)民群眾，也難以找到可以立即應(yīng)付各種風(fēng)險(xiǎn)的政策設(shè)計(jì)，難以立即出臺(tái)滿(mǎn)足各種可能性的服務(wù)管理的社會(huì)手段。因此，中央文件多次反復(fù)強(qiáng)調(diào)的“風(fēng)險(xiǎn)可控”，應(yīng)該是我們?cè)谵r(nóng)村居民點(diǎn)調(diào)整建設(shè)中必須堅(jiān)守的工作與政策底限。當(dāng)前最重要最急迫的是要堅(jiān)持先建后拆、合理補(bǔ)償?shù)挠哺芨埽^不能在規(guī)劃的農(nóng)村集中居住點(diǎn)的房子還沒(méi)蓋，就讓農(nóng)民先拆房子，甚至讓農(nóng)民自行解決拆房后的臨時(shí)居住出路 。要嚴(yán)格做到?jīng)]有簽訂合同不動(dòng)遷、沒(méi)有建好房子不動(dòng)遷、沒(méi)有建設(shè)公共設(shè)施不動(dòng)遷。
主要參考文件與資料：
1、中共中央2004-2010年1號(hào)文件，及其解讀材料
2、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部村鎮(zhèn)建設(shè)司的有關(guān)調(diào)研報(bào)告，課題研究成果等
3、《中國(guó)小城鎮(zhèn)和村莊建設(shè)發(fā)展報(bào)告》（2008年）（2009年，付印） 中國(guó)城市科學(xué)研究會(huì)、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部村鎮(zhèn)建設(shè)司編 中國(guó)城市出版社2009年
4、《面向“十二五”的中國(guó)農(nóng)村發(fā)展》 農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心 中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社2010年9月
5、《“十一五”時(shí)期農(nóng)業(yè)和農(nóng)村政策回顧與評(píng)價(jià)》 宋洪遠(yuǎn)等編著 中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社2010年10月
6、《新時(shí)期村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理理論、實(shí)踐與立法研究》 李兵弟主編 中國(guó)建筑工業(yè)出版社2010年7月
5、《新時(shí)期小城鎮(zhèn)發(fā)展研究》 建設(shè)部課題組 中國(guó)建筑出版社2007年2月
6、《城鄉(xiāng)統(tǒng)籌下的鄉(xiāng)村重構(gòu)》 張泉等著 中國(guó)建筑工業(yè)出版社2006年9月
7、 《發(fā)達(dá)國(guó)家鄉(xiāng)村建設(shè)考察與政策研究》 葉齊茂編著 中國(guó)建筑工業(yè)出版2008年7月
8、城市規(guī)劃設(shè)計(jì)專(zhuān)業(yè)委員會(huì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃學(xué)術(shù)會(huì)議（2010年9月成都）的交流材料與案例
