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2024年11月24日
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國務院關于促進牧區
又好又快發展的若干意見
國發〔2011〕17號
各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
牧區在我國經濟社會發展大局中具有重要的戰略地位。黨中央、國務院歷來高度重視牧區工作，在不同歷史時期都對牧區工作作出重要決策和部署，并不斷加大支持力度。在各族干部群眾的共同努力下，牧區經濟社會發展取得重大成就。但是，由于自然、地理、歷史等原因，牧區發展仍然面臨不少特殊的困難和問題，欠發達地區的狀況仍然沒有根本改變，已成為經濟社會發展的薄弱環節。為促進牧區又好又快發展，現提出以下意見：
一、重要意義與基本方針
（一）充分認識促進牧區發展的重要意義。目前，我國牧區主要包括13個省（區）的268個牧區半牧區縣（旗、市），牧區面積占全國國土面積的40%以上。草原是我國面積最大的陸地生態系統，牧區是主要江河的發源地和水源涵養區，生態地位十分重要。草原畜牧業是牧區經濟發展的基礎產業，是牧民收入的主要來源，是全國畜牧業的重要組成部分。牧區礦藏、水能、風能、太陽能等資源富集，旅游資源豐富，是我國戰略資源的重要接續地。牧區多分布在邊疆地區和少數民族地區，承擔著維護民族團結和邊疆穩定的重要任務。促進牧區又好又快發展，是加強草原生態保護與建設，構建國家生態安全屏障的迫切需要；是轉變草原畜牧業發展方式，增加牧民收入的現實選擇；是縮小區域發展差距，全面實現小康社會目標的必然要求；是讓各族群眾共享改革發展成果，促進民族團結和邊疆穩定的戰略舉措。
（二）加快牧區又好又快發展是一項重大而緊迫的任務。改革開放特別是實施西部大開發戰略以來，牧區生態建設大規模展開，草原畜牧業發展方式逐步轉變，基礎設施建設步伐加快，牧民生活水平顯著提高，城鄉面貌發生可喜變化，牧區發展已經站在新的歷史起點上。同時必須清醒地看到，草原生態總體惡化趨勢尚未根本遏制，草原畜牧業粗放型增長方式難以為繼，牧區基礎設施建設和社會事業發展欠賬較多，牧民生活水平的提高普遍滯后于農區，牧區仍然是我國全面建設小康社會的難點。必須進一步增強責任感和緊迫感，站在全局和戰略的高度，采取更加有力的政策措施，支持牧區經濟社會又好又快發展。
（三）進一步明確牧區發展的基本方針。草原既是牧業發展重要的生產資料，又承載著重要的生態功能。長期以來，受農畜產品絕對短缺時期優先發展生產的影響，強調草原的生產功能，忽視草原的生態功能，由此造成草原長期超載過牧和人畜草關系持續失衡，這是導致草原生態難以走出惡性循環的根本原因。必須認識到，只有實現草原生態良性循環，才能為草原畜牧業可持續發展奠定堅實基礎，也才能滿足建設生態文明的迫切需要。隨著我國綜合國力日益增強，農牧業綜合生產能力不斷提升，已經有條件更好地處理草原生態、牧業生產和牧民生活的關系。在新的歷史條件下，牧區發展必須樹立生產生態有機結合、生態優先的基本方針，走出一條經濟社會又好又快發展新路子。
二、總體要求
（四）指導思想。以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，牢固樹立生態優先理念，以加快轉變經濟發展方式為主線，以保障改善民生為根本出發點和落腳點，進一步解放思想、銳意創新，進一步加大投入、強化支持，著力加強草原生態保護建設，實現生態良性循環；著力轉變草原畜牧業發展方式，積極發展現代草原畜牧業；著力促進牧區經濟全面發展，開辟牧民增收和就業新途徑；著力增強基本公共服務能力，不斷提高廣大牧民物質文化生活水平，努力把牧區建設成為生態良好、生活寬裕、經濟發展、民族團結、社會穩定的新牧區。
（五）基本原則。
——堅持生態優先，協調發展。把草原生態保護建設作為牧區發展的切入點，加大生態工程建設力度，建立草原生態保護長效機制，積極轉變草原畜牧業發展方式，大力培育特色優勢產業，促進牧區經濟與人口、資源、環境協調發展。
——堅持以人為本，改善民生。把提高廣大牧民的物質文化生活水平擺在更加突出的重要位置，著力解決人民群眾最現實、最直接、最緊迫的民生問題，大力改善牧區群眾生產生活條件，加快推進基本公共服務均等化，讓廣大牧民共享改革發展的成果。
——堅持因地制宜，分類指導。遵循自然、經濟和社會發展規律，根據各類牧區不同的資源環境條件，科學確定各自的生態保護模式和產業發展重點。針對全國牧區發展不平衡的特點，分別采取有針對性的政策措施，重點加強對困難地區和薄弱環節工作的指導。
——堅持深化改革，擴大開放。以穩定和完善草原承包經營制度為重點，落實基本草原保護制度，健全草原畜牧業市場化、專業化發展和生態補償機制，深化牧區農村綜合改革，逐步建立有利于牧區科學發展的體制機制。統籌牧區與農區發展，加強與其他地區的良性互動，努力擴大對外開放，為牧區發展注入新的活力。
——堅持中央支持，地方負責。根據牧區特殊重要的戰略地位和特殊困難，中央加大支持力度，實施特殊的強牧惠牧政策。促進牧區發展的主要責任在地方，地方各級政府要切實負起責任，調動廣大牧民和各方面的積極性，促進牧區又好又快發展。
（六）發展目標。
——到2015年，基本完成草原承包和基本草原劃定工作，初步實現草畜平衡，草原生態持續惡化勢頭得到遏制；草原畜牧業良種覆蓋率、牲畜出欄率和防災減災能力明顯提高；特色優勢產業初具規模，牧區自我發展能力增強；基本實現游牧民定居，生產生活條件明顯改善，基本公共服務供給能力和可及性明顯提高，人畜共患病得到基本控制；貧困人口數量顯著減少，牧民收入增幅不低于本省（區）農民收入增幅，牧區與農區發展差距明顯縮小。
——到2020年，全面實現草畜平衡，草原生態步入良性循環軌道；草原畜牧業向質量效益型轉變取得重大進展，牧區經濟結構進一步優化；牧民生產生活條件全面改善，基本公共服務能力達到本省（區）平均水平；基本消除絕對貧困現象，牧民收入與全國農民收入的差距明顯縮小，基本實現全面建設小康社會目標。
三、加強草原生態保護建設，提高可持續發展能力
（七）做好基本草原劃定和草原功能區劃工作。把保護基本草原和保護耕地放在同等重要的位置。加快制定基本草原保護條例，依法推進基本草原劃定，落實基本草原保護制度，到2015年基本草原劃定面積達到本地草原面積的80%。根據全國主體功能區規劃，加快草原功能區劃工作。青藏高原中西部（含三江源、青海湖流域）、新疆帕米爾高原和準噶爾盆地、河西走廊、內蒙古西部等地區，堅持生態保護為主，以禁牧為主要措施，促進草原休養生息；青藏高原東部、內蒙古中部、新疆天山南北坡、黃土高原等地區，堅持生態優先、保護和利用并重，嚴格以水定草、以草定畜，適度發展草原畜牧業；內蒙古東部、東北三省西部、河北壩上、新疆伊犁和阿勒泰山地等地區，堅持保護、建設和利用并重，加大建設力度，全面推行休牧和劃區輪牧，實現草畜平衡。
（八）加大草原生態保護工程建設力度。堅持重點突破與面上治理相結合、工程措施與自然修復相結合，全面加強草原生態建設。加大天然草原退牧還草工程實施力度，完善建設內容，科學合理布局草原圍欄，加快重度退化草原的補播改良，提高中央投資補助標準，取消縣及縣以下資金配套。加強內蒙古中東部、河北壩上等京津風沙源區的草地治理，加大投入力度。啟動草原自然保護區建設工程，對具有代表性的草原類型、珍稀瀕危野生動植物以及具有重要生態功能和經濟科研價值的草原進行重點保護。繼續加強三江源、青海湖流域、甘南黃河水源補給區等地區草原生態建設。加快編制實施科爾沁退化草地治理、甘孜高寒草地生態修復、伊犁河谷草地保護等重點草原生態保護建設工程規劃，恢復和提高水源涵養、水土保持和防風固沙能力。
（九）建立草原生態保護補助獎勵機制。堅持保護草原生態和促進牧民增收相結合，實施禁牧補助和草畜平衡獎勵，保障牧民減畜不減收，充分調動牧民保護草原的積極性。從2011年起，在內蒙古、新疆（含新疆生產建設兵團）、西藏、青海、四川、甘肅、寧夏和云南8個主要草原牧區省（區），全面建立草原生態保護補助獎勵機制。對生存環境惡劣、草場嚴重退化、不宜放牧的草原，實行禁牧封育，中央財政按照每畝每年6元的測算標準對牧民給予禁牧補助，5年為一個補助周期；對禁牧區域以外的可利用草原，根據草原載畜能力，確定草畜平衡點，核定合理的載畜量，中央財政對未超載的牧民按照每畝每年1.5元的測算標準給予草畜平衡獎勵。補助獎勵政策實行目標、任務、責任、資金“四到省”機制，由各省（區）組織實施，補助獎勵資金要與草原生態改善目標掛鉤，地方可按照便民、高效的原則探索具體發放方式。建立績效考核和獎勵制度，落實地方政府責任。
（十）強化草原監督管理。按照機構設置合理、隊伍結構優化、設施裝備齊全、執法監督有力的要求，進一步加強草原監管工作。落實草原動態監測和資源調查制度，每年進行動態監測，每5年開展一次草原資源全面調查。加強草原基礎設施管護，保護草原生態建設成果。嚴格草原執法監督，加強草原征占用管理，依法查處非法征占用、亂開濫墾、亂采濫挖及其他侵占破壞草原的案件，及時糾正違反禁牧和草畜平衡管理規定的行為。嚴格草原植被恢復費征收和管理。在牧區半牧區縣（旗、市）健全草原監理機構，加強執法隊伍建設，保障工作經費，改善工作條件。
四、加快轉變發展方式，積極發展現代草原畜牧業
（十一）促進草原畜牧業從粗放型向質量效益型轉變。有步驟地推行草原禁牧休牧輪牧制度，減少天然草原超載牲畜數量，實現草畜平衡。加強草原圍欄和棚圈建設，在具備條件的地區穩步開展牧區水利建設、發展節水高效灌溉飼草基地，促進草原畜牧業由天然放牧向舍飼、半舍飼轉變，實現禁牧不禁養。優化生產布局和畜群結構，提高科學飼養和經營水平，加快牲畜周轉出欄，增加生產效益。加強農牧結合，形成牧區繁育、農區育肥的生產格局。啟動實施內蒙古及周邊牧區草原畜牧業提質增效示范工程、新疆牧區草原畜牧業轉型示范工程、青藏高原牧區特色畜牧業發展示范工程，支持肉牛（羊）標準化養殖小區（場）等建設，提高生產能力和水平。落實稅收優惠和財政補貼等扶持政策，支持發展牧民專業合作組織，推進適度規模經營，提高草原畜牧業組織化程度。
（十二）加強基礎能力和服務體系建設。強化科技支撐，完善服務體系，提高草原畜牧業發展水平。加大相關農業科研經費對牧區的支持力度，進一步加強優良畜種和草種選育、草原生態系統恢復與重建等關鍵技術的研發。加強草原畜牧業、草原生態等學科建設，培養專業技術人才。支持種畜繁育場、牧草良種繁育基地建設，提高優良種畜和牧草供種能力。加強動物疫病防控，落實動物防疫和疫畜撲殺補貼政策，有效控制布病、包蟲病、結核病等人畜共患病和口蹄疫等重大傳染性疾病。嚴格全程監管，保障畜產品質量安全。結合鄉鎮畜牧獸醫站續建，提高建設標準，改善牧區基層畜牧業技術推廣服務條件。開展科技特派員農村科技創業行動。選擇當地符合條件的人員定向培養，充實基層農技推廣隊伍。開展牧民生產技術培訓，加快推廣優質飼草生產、牲畜舍飼半舍飼、品種改良、疫病防控等先進適用技術。
（十三）提高防災減災能力。抓緊編制牧區防災減災工程規劃，盡快啟動實施。支持雪災易災縣（旗、市）建設飼草料儲備庫，建立飼草料儲備制度。建設草原火災應急通信指揮系統、防火物資儲備庫、防火站和邊境防火隔離帶，建立專業半專業防撲火隊伍，開展技能培訓和應急演練，提高草原防撲火能力。加強草原鼠蟲害和毒害草防治基礎設施建設，擴大防治面積，增加生物防治比例，加強草原外來物種入侵防控工作。完善草原防災減災應急預案，健全工作機制，保障工作經費。
（十四）加大生產補貼力度。針對牧區特點，完善草原畜牧業生產補貼政策。繼續實施畜牧良種補貼政策，在對牧區肉牛和綿羊進行良種補貼基礎上，將牦牛和山羊納入補貼范圍。在實行草原生態保護補助獎勵機制的8個省（區），實施人工種植牧草良種補貼，中央財政每畝補貼10元；對牧民生產用柴油等生產資料給予補貼，中央財政每戶補貼500元。加大牧區牧業機械購置補貼支持力度。發展多種形式的草原畜牧業保險，對符合條件的畜牧業保險給予保費補貼。
（十五）穩定和完善草原承包經營制度。按照權屬明確、管理規范、承包到戶的要求，積極穩妥地推進草原確權和承包工作。依法明確草原權屬，實現草原承包地塊、面積、合同、證書“四到戶”，保持草原承包關系穩定并長久不變。建立地方政府草原承包工作目標責任制，落實工作經費，力爭用5年的時間基本完成草原確權和承包工作。強化草原承包合同管理，健全草原承包檔案。在依法自愿有償和加強服務的基礎上，規范承包經營權流轉，防止以流轉為名改變草原用途。因建設需要征占用草原的，應當依法進行征地或用地補償，并做好被征占用地牧民的安置工作。草原上特殊物種資源管理和經營由當地政府制定專門管理辦法。
五、促進牧區經濟發展，拓寬牧民增收和就業渠道
（十六）積極發展牧區特色優勢產業。發展特色農畜產品加工業，培育壯大龍頭企業，延長產業鏈條，提高產品附加值。在保護草原生態的前提下，有序開發礦產資源，整頓開發秩序，提高開發水平。積極發展風電、太陽能發電等清潔能源，有序開發建設水電，因地制宜發展生物質能。大力發展循環經濟，提高資源綜合利用水平。完善民族醫藥標準體系和檢測體系，合理開發利用藥用動植物資源，扶持民族醫藥產業發展。落實稅收優惠政策，繼續扶持少數民族特需商品和民族手工藝品生產企業發展。發展現代物流服務業，加強牧區畜產品批發交易市場和商業零售網點建設。進一步發掘民族文化、民俗文化、草原文化和民族民間傳統體育，發展以草原風光、民族風情為特色的草原文化產業和旅游業。加強重點旅游景區基礎設施建設，打造一批精品旅游線路，形成一批國內外知名的旅游目的地。
（十七）不斷提高牧區對內對外開放水平。抓住區域間產業轉移的機遇，依托牧區資源優勢，積極吸引發達地區企業到牧區投資興業，促進和提高特色優勢產業發展水平。加強牧區與其他地區的經濟技術合作與交流，實現互利共贏。利用上海合作組織等區域合作平臺，促進與周邊國家和地區的經濟技術合作。鼓勵和支持牧區企業參與對外投資、對外承包工程和對外勞務合作。加強重點邊境城鎮、口岸基礎設施和物流中心建設，規范并促進邊民互市貿易區（點）的發展，落實邊民互市優惠政策，促進口岸經濟發展。
（十八）加大對牧區特色優勢產業發展的支持力度。支持有條件在牧區發展的清潔能源和不破壞生態環境的資源開發利用項目優先布局建設并審批核準。現有中小企業發展專項資金、科技型中小企業技術創新基金、企業技改貼息資金和生產補助資金等對牧區符合條件的項目給予適當傾斜。對設在西部地區的鼓勵類產業牧區企業減按15%的稅率征收企業所得稅。在安排土地利用年度計劃指標時適當向牧區傾斜。鼓勵外資參與提高礦山尾礦利用率和礦山生態環境恢復治理新技術開發應用項目。鼓勵銀行業金融機構加大對牧區金融服務力度，探索利用政策性金融手段支持牧區重點產業發展。落實涉農貸款稅收優惠、農村金融機構定向費用補貼、縣域金融機構涉農貸款增量獎勵等優惠政策，進一步落實和完善縣域法人金融機構將新增可貸資金主要留在當地使用的政策。引導銀行業金融機構增加牧區特別是邊遠牧區服務網點，消除牧區金融服務空白鄉鎮。支持融資性擔保公司發展牧區業務。
（十九）促進牧民轉產轉業。實施更加積極的就業政策，按規定為符合條件的轉移就業牧民提供免費就業信息和職業介紹等服務，落實職業培訓補貼、職業技能鑒定補貼、牧區未繼續升學的應屆初高中畢業生參加勞動預備制培訓補貼等政策，提高牧民素質和轉產轉業能力，減輕草原人口承載壓力。加強勞務品牌培育和推介，有序組織牧民勞務輸出，加強公共就業服務體系建設，加強市場監管，規范發展就業中介服務，為牧民提供高效優質的就業服務。鼓勵牧區企業積極吸納牧民就業。做好外出務工牧民社會保險關系轉移接續工作。設立毒草治理、圍欄管護、減畜監督、防火、鼠蟲害測報等草原管護公益崗位，組織牧民開展草原管護。
六、大力發展公共事業，切實保障和改善民生
（二十）加強牧區基礎設施建設。加快實施牧區飲水安全工程，盡快解決牧民飲水安全問題，優先解決游牧民定居點供水，進一步提高供水保證率和水質合格率，同步解決牲畜飲水困難問題。加大牧區農村公路和口岸公路建設投入力度，加快實施建制村通油路工程，支持主要轉場牧道建設，加強農村公路養護。支持牧區適度建設支線機場和通勤機場。加強牧區鐵路建設。進一步推進牧區電網改造升級和無電地區電力建設，因地制宜發展太陽能、風能等新能源，結合實施“金太陽”示范工程支持牧民建設戶用太陽能光伏發電系統。加強牧區通信網絡建設，逐步消除電信服務空白點。對中央安排的西部牧區公益性基礎設施建設項目，取消縣及縣以下配套資金。
（二十一）加快實施游牧民定居工程。加大游牧民定居工程建設投入力度，將牧民基本生產生活設施納入建設內容，在高寒高海拔邊境地區根據水資源條件，因地制宜建設小型水利設施和飼草基地，在藏區建設青稞基地，力爭到2015年基本完成游牧民定居任務。牧區地方政府要積極整合農村飲水安全、農村公路建設等項目資金，確保定居點的水電路和通信等基礎設施配套；要落實配套資金，加大對困難游牧民和邊境線地區游牧民的補助力度。加快實施牧區危房改造和抗震安居工程，統籌推進新牧區和小城鎮建設。
（二十二）大力發展牧區社會事業。鞏固提高義務教育質量和水平，推進寄宿制學校標準化建設，逐步提高牧區義務教育階段家庭經濟困難寄宿生生活補助標準。加快普及高中階段教育，大力發展符合牧區發展需要的中等職業教育，逐步免除中等職業學校牧區學生學費。因地制宜開展雙語教育，加強雙語師資隊伍建設。積極發展學前教育，加快牧區幼兒園建設。提高公共衛生服務能力，加強牧區急救體系和婦幼保健能力建設，加大地方病和重大傳染病防治力度。鞏固提高新型農村合作醫療參合率，逐步提高政府補助標準和報銷比例，提高統籌層次。健全三級醫療衛生服務網絡，加強以全科醫生為重點的衛生人才隊伍建設，開展流動巡回醫療服務，發展遠程醫療。繼續推進基層人口和計劃生育服務體系建設，積極實施少生快富工程，完善農村計劃生育家庭獎勵扶助和計劃生育特別扶助政策。“十二五”期間實現牧區新型農村社會養老保險制度全覆蓋。進一步完善牧區社會救助和社會福利體系。繼續實施重點文化和體育惠民工程，廣泛開展公共文化體育服務和群眾體育健身活動。加強少數民族語言文字廣播影視節目譯制制作播映，增加適合牧民的少數民族文字出版物。加大文化遺產保護力度。加強少數民族傳統體育項目保護和推廣。
（二十三）加大牧區扶貧開發力度。加大中央及省級財政對牧區半牧區縣（旗、市）的轉移支付力度，逐步縮小地方標準財政收支缺口。加大財政扶貧資金、以工代賑資金投入，加強項目資金整合。加大牧區信貸扶貧資金投入，大力發展扶貧小額信貸。對牧區貧困鄉村實行整村（鄉）推進扶貧，對集中連片特殊困難地區實行連片開發、綜合治理，重點支持改善基本生產生活條件，扶持特色優勢產業發展。對生態環境脆弱、不具備生活條件的地區，積極穩妥推進異地扶貧搬遷工程建設。完善扶貧開發工作機制，把政府支持與社會廣泛參與更好地結合起來，引導社會資源投入扶貧開發事業。加大興邊富民行動規劃實施力度。加大邊境地區專項轉移支付力度，支持邊境省（區）建立邊民補助機制。
（二十四）促進民族團結和社會穩定。全面貫徹黨的民族政策，堅持和完善民族區域自治制度，牢牢把握各民族共同團結奮斗、共同繁榮發展的主題，鞏固和發展平等團結互助和諧的社會主義民族關系，深入開展民族團結宣傳教育工作，大力推進民族團結進步創建和表彰活動。全面貫徹黨的宗教工作基本方針，加強對宗教組織和信教群眾的服務，提高依法管理宗教事務的水平，維護宗教和睦和社會和諧。健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局，構建具有牧區特色的社會管理體系。鞏固和加強黨的基層組織，加強基層黨組織帶頭人隊伍和基層政權建設。深化鄉鎮機構改革，加強基層干部隊伍建設，穩定和充實鄉村干部隊伍，落實基層干部待遇政策。繼續加強社會組織建設和管理，培育各類民間服務性組織，發揮其在聯系社區、溝通民意等方面的重要作用。加強基層民主管理，健全村級組織運轉經費保障機制，加大對村級公益事業建設“一事一議”財政獎補力度，全面清理化解農村義務教育債務，積極穩妥開展其他公益性債務清理化解試點工作。
七、切實加強對牧區工作的組織領導
（二十五）落實地方政府責任。地方各級政府要充分認識牧區發展的緊迫性、艱巨性和長期性，切實把促進牧區又好又快發展工作擺上重要位置，統一思想，加強領導，全面部署，狠抓落實，確保牧區工作不斷取得新進展。要根據中央要求，從實際出發，明確發展目標，研究制定本地區促進牧區發展的實施方案和政策措施。省級政府對牧區工作負總責，一級抓一級，逐級落實責任制。要建立工作協調機制，明確各部門工作職責，強化政策實施監督檢查。要深入實際調查研究，加強工作指導，及時研究解決牧區發展中出現的新情況、新問題，妥善處理好改革、發展和穩定的關系。
（二十六）加強指導和支持。各有關部門要充分認識促進牧區發展的重要意義，認真履行職責，加強工作指導，加大工作力度，積極落實各項政策措施，支持地方政府做好工作，為促進牧區又好又快發展創造良好條件。國家民委要加強對牧區發展工作的綜合協調和督促檢查。農業部要認真履行規劃指導、監督管理、協調服務職能，做好草原生態保護建設和草原畜牧業發展工作。發展改革委、財政部要落實支持牧區發展的資金。其他有關部門也要根據促進牧區又好又快發展的總體要求，結合各自職能，明確職責和任務，強化工作措施。各部門要加強銜接，細化方案，密切配合，形成合力，把各項政策措施落到實處。承擔對口援藏、援疆、援青工作的省（市）及中央企業，在開展對口支援工作中要重點向牧區傾斜。
國務院
二○一一年六月一日
