中國鐵路體制必須有脫胎換骨的改革
時間：2011-08-05 13:31:23
來源：聯合早報
中國“7·23”甬溫線特別重大鐵路交通事故已造成40人遇難，但比事故本身更讓中國政府窩火的是，鐵道部處理事故的手法所引起的社會廣泛質疑及其對政府的不良影響。這種影響將會對中國社會特別是官民關系產生何種潛移默化的后果，現在還無法確定，但幾乎可以斷定，經過是次事故，眾所詬病的鐵路體制已到了不改不行的地步。
高鐵突飛猛進 運營故障連連
近年來，中國鐵路建設得到快速發展，尤其是高鐵建設突飛猛進，不少建設項目提前完成。如京滬高鐵項目由原計劃的2012年底竣工提前到2011年6月底實現通車。但鐵路建設的大躍進也留下了一系列安全隱患。像6月底京滬高鐵正式通車以來，不到一個月時間就連續出現六、七次運營故障，盡管鐵路部門解釋稱處于磨合期，高鐵也不是動車，可在短短一個月內連續發生鐵路客運運營故障現象，這在中國鐵路史上還非常罕見。這與鐵路相對封閉的體制有著直接的關系。因此，從這一角度看，不管此次事故最后涉及到哪個層級的問題，它其實都帶有人為因素。
鐵路是中國當前為數不多的幾個還在頑固堅持計劃管理的行業。雖然二十多年來，鐵路體制改革也幾經“折騰”，逐一嘗試了資產經營責任制、客貨運分賬核算、“網運分離”、“網運合一，區域競爭”、主輔分離、實行三級管理模式等變革，但這只是鐵路內部的變革，是一種“技術”行為，而政企分離、政資分離的實質，尚未真正觸及。
鐵路線路因其具有的“自然壟斷”性質，從而使得鐵路的管理體制具有高度的行政壟斷特點，不僅政企、政資不分，而且整個行業，就是一家超級的壟斷企業。各鐵路局和鐵路分局作為鐵路運輸企業，雖然分別為一、二級法人，但并不真正擁有法人財產權，企業不能以其擁有的法人財產獨立地在市場活動中自主決策、獨立經營、自負盈虧，整個國家鐵路系統內部基本是下級鐵路部門向上級鐵路部門負責，核心和關鍵的生產經營決策出自鐵道部，財務清算制度也由鐵道部掌控，因此，鐵道部才是真正唯一的經營主體。可是，它又是全國鐵路行業的政府主管部門，負責市場規則、行業政策的制定及監督。
政企合一 權責不清
這種政企合一的體制必然會導致政府與企業間的權責邊界不清，造成鐵路投資體制單一，行業內不存在相互競爭，企業普遍缺乏提高效率、降低成本、技術進步和創新的動力。從而，社會資本難以進入其中。所以，盡管高鐵近年呈快速發展態勢，但基本看不到民營資本和外資的身影。
鐵路系統之所以形成這種嚴重排外的行政壟斷體制，是由以下幾個因素造成的：
一是對鐵路迫切需要解決的問題出現判斷偏差。鐵路的瓶頸到底是運能不足而需要大發展，還是提高已有軌道的使用效率和改革鐵路體制，在以往對鐵路的討論中，一直爭議不斷。爭議的結果是2003年后鐵路部門提出了跨越式的發展思路，認為鐵路應以發展為主，集中力量辦大事，把鐵路運輸能力瓶頸問題先解決，鐵道現有的體制因而維持了下來。
二是鐵路本身是比較特殊的一個行業。作為全國性的基礎設施產業，鐵路和一般工業企業及其它競爭行業不太一樣，其改革重組需要一些特別的安排。如對鐵路是上下分離還是分拆，在專家學者間就一直存在不同意見。
三是原先的鐵路管理方式為軍事化或半軍事化，整個鐵路系統內部是個非常嚴密的整體，盡管這些年也將一些與運輸關系不大的輔助功能剝離了出去，但很不徹底，至今還保留著公檢法等體現專政職能的機構，這在中國的部委中罕見，此種管理體制延續下來也就構成了今天的局面。
客觀而言，鑒于鐵路所具有的自然壟斷性質和對國計民生的重要性，確實不宜用一般的國企改革思路去改革鐵路體制，但是，鐵路改革至今進展不大，甚至在某些方面還在強化過去的體制，根子其實在于多年壟斷形成的特殊利益。這個特殊利益不打破，改革就不可能進行下去。而要打破這個特殊利益，國家就不能僅站在鐵路系統的角度考慮問題，必須從中國的改革大局、全民的福利和經濟的發展這個高度去推進鐵路改革。任何一個部門，都會借口本部門的特殊性和重要性，極力維持有利于其利益的體制。
國家給予鐵路壟斷地位，是出于公益性的考慮，不是讓它與民爭利的，因此，不管鐵路具體的改革如何進行，打破政企合一、政資合一的體制這個方向不能動搖。偏離了這個方向，就不是人們所需要的鐵路體制改革，改革也就走向了歪路。
要打破鐵路系統長期形成的行政性壟斷，鐵道部首先須與各鐵路局、鐵路公司脫鉤，并將行政管理和資本管理分開，成為純粹的監管部門，同時讓后者真正成為一個獨立的行使企業決策和資源配置的法人。只有這樣，地方鐵路局、鐵路公司作為鐵路企業才有動力引入社會資本，改造為多元主體共同出資的股份公司，并建立現代企業制度，完善公司治理結構。而有了獨立的資本管理，鐵道部也可以專司市場準入、技術、安全性標準等監管，提高鐵路的服務水平。
像其他改革一樣，中國鐵路的改革，并不缺大的思路和方向，缺少的是改革的勇氣和決心。此次動車追尾事故再次證明，如果不想更多的慘劇發生，鐵路改革就必須早日進行，沒有任何條件可講。
