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2024年11月24日
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編者按：
近年來，房屋拆遷引發(fā)的矛盾糾紛不斷，今年1月1日《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》頒布，對解決國有土地上房屋征收引發(fā)的矛盾有一定的遏制作用，但是農(nóng)村土地征收糾紛依然無解。從根源上講，農(nóng)村土地亂象是土地產(chǎn)權(quán)配置出了問題。農(nóng)村建設(shè)用地只能通過征收途徑，地方政府熱衷賣地，形成高度依賴土地財政的格局。如何確保政府征地為公共利益，如何化解征地矛盾糾紛，法律制度的改革與完善首當(dāng)其沖。《土地管理法》上次做出實質(zhì)性修改是1998年，時隔13年，再次面臨修改。本刊特邀浙江大學(xué)章劍生教授、中國農(nóng)業(yè)大學(xué)朱道林教授和國土資源部政策法規(guī)司處長莫曉輝博士對土地征收制度的三個具體問題，即征地程序、征地補(bǔ)償和征地糾紛解決機(jī)制進(jìn)行深入討論，以期對征地制度改革有所參考。
一、征地程序改革迫在眉睫
自從上個世紀(jì)末起始的全國各地興起的城鎮(zhèn)“擴(kuò)張性”建設(shè)，都是建立在國家征收大量集體土地基礎(chǔ)上的一種經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展模式。雖然《土地管理法》等法律、法規(guī)對征收集體土地作了比較嚴(yán)格、具體的規(guī)定，但在GDP為核心的政績觀的指導(dǎo)下，地方各級政府違法征收集體土地的現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重，從而引發(fā)了失地農(nóng)民上訪甚至采用極端的手段進(jìn)行抗?fàn)帯Ｕ鞯爻绦蚴玛P(guān)非國有財產(chǎn)權(quán)能否獲得法律的有效保護(hù)。在“國家尊重和保障人權(quán)”已成為憲法性條款的今天，我們需要對現(xiàn)行征地程序進(jìn)行反思性的修正，以回應(yīng)憲法規(guī)定的要求。盡管“國家尊重和保障人權(quán)”的憲法性條款是綱領(lǐng)性的要求，但是如果它不能落實于部門法之中，對公民而言實際意義并不大。正如《憲法》第41條規(guī)定的公民國家賠償請求權(quán)，如果沒有1995年的《國家賠償法》加以落實，這一基本權(quán)利至今仍可能是“紙上的權(quán)利”。
集體土地所有權(quán)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，它的使用權(quán)依法為農(nóng)民所享有。國家基于公共利益的需要可以在給予補(bǔ)償之后征收集體土地轉(zhuǎn)為國家所有。憲法給了國家這樣的權(quán)力，國家因此擁有了行使此項權(quán)力的合法性。但是，權(quán)力若沒有制約必然要濫用，國家行使權(quán)力也是一樣，所以，法律應(yīng)當(dāng)對國家征收土地的權(quán)力給予適當(dāng)?shù)闹萍s。由于憲法只規(guī)定了“公共利益”這樣一個抽象的實體標(biāo)準(zhǔn)，難以制約國家征收土地的權(quán)力濫用。依照現(xiàn)代法治原理，既然實體法上難以制約權(quán)力，那么尋求程序法上的制約機(jī)制不失為一個上策。“權(quán)利不是社會的一套特殊安排而是一系列解決沖突的程序，這個認(rèn)識后來成為許多西方政治法律思想的核心觀念。”［1］當(dāng)下許多人也越來越意識到這一點：“我們的世界已變得越來越錯綜復(fù)雜，價值體系五花八門，常常很難就實體上某一點達(dá)成一致。一個問題的正確答案因人而異，因組織而異。程序是他們唯一能達(dá)成一致的地方，而且他們能達(dá)成一致的唯一程序是能保證程序公正的程序，因為他們一旦同意了程序，則無論是何結(jié)果，都必須接受所同意帶來的結(jié)果。正因為如此，程序公正必須被視為獨立的價值。”［2］所以，通過程序性機(jī)制保護(hù)個人的權(quán)利可能是一個解決今天征收集體土地引發(fā)種種爭議的切入點。
《土地管理法》、《土地管理法實施條例》等法律、法規(guī)和規(guī)章已經(jīng)為征地程序設(shè)置了一個并不那么簡單的征收程序，但這個征收程序存在著許多缺陷，且這些缺陷已經(jīng)影響到了集體土地所有權(quán)人、使用權(quán)人合法、正當(dāng)?shù)鼐S護(hù)自己的權(quán)利。“在公益性質(zhì)的拆遷項目當(dāng)中，無法對抗政府的強(qiáng)制拆遷，申請行政權(quán)利救濟(jì)難度大；在私益性質(zhì)的拆遷項目當(dāng)中，又遭遇開發(fā)商向政府申請的強(qiáng)制執(zhí)行，申訴和救濟(jì)權(quán)利相應(yīng)弱化，總體訴訟權(quán)利不對稱，使之陷入‘失法’無助的境地。”［3］如今，在實踐中征收機(jī)關(guān)不遵守現(xiàn)有法定程序的現(xiàn)象是相當(dāng)嚴(yán)重的，但由于法院經(jīng)常在這個問題上“放水”，致使池里的“魚”越長越大，“吃掉”了被征收人實體上的合法權(quán)益。比如，“顛倒征地程序”在實踐中表現(xiàn)為：“（1）一些征地部門采取先撥款后發(fā)布征地公告的技巧，造成被征地農(nóng)民領(lǐng)錢后同意征地的既成事實。（2）一些征地部門則代取先撥款，但不發(fā)布任何征地公告的手段，迫使村民默認(rèn)征地事實。（3）一些地方的征地部門還采取先填土（即象征性的開發(fā)），再向上級土地主管部門報批的方式，以先造成占地之事實，迫使村民和上級主管部門承認(rèn)征地事實。”［4］如此問題之存在，已經(jīng)成為一些人反對強(qiáng)調(diào)征地程序保護(hù)實體權(quán)利的理由：即使有好的程序，征收機(jī)關(guān)如不遵守也是沒有意義的。其實，征地機(jī)關(guān)不遵守法定程序固然有觀念認(rèn)識等原因，但更重要還是征收程序本身不完善、不正當(dāng)所致。如“采取先撥款后發(fā)布征地公告的技巧，造成被征地農(nóng)民領(lǐng)錢后同意征地的既成事實”之類的違法行為，如果賦予集體土地所有權(quán)人、使用權(quán)人有參與“兩審批”程序之權(quán)利，那么征收機(jī)關(guān)這樣的“技巧”顯然是玩不下去的。
與1986年《土地管理法》相比，1988年《土地管理法》的修正，僅限于對那一年的《憲法修正案》所作出回應(yīng)，并未涉及任何程序性的規(guī)定，1998年《土地管理法》（修訂）規(guī)定的上述征收程序的確已經(jīng)有了較大的進(jìn)步。因為，在1986年《土地管理法》中，被征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人除了被動接受政府發(fā)給的土地補(bǔ)償費、安置補(bǔ)助費等外，沒有任何法定的程序性權(quán)利，且《土地管理法》還為其設(shè)定了必須履行“國家建設(shè)征用土地，被征地單位應(yīng)當(dāng)服從國家需要，不得阻撓”之義務(wù)。［5］所以，在1986年《土地管理法》之下，法律規(guī)定的集體土地所有權(quán)、使用權(quán)在“國家需要”面前幾乎是一文不值，真讓人有“人為刀俎，我為魚肉”之感。
或者是國家程序法制進(jìn)步等原因，1998年《土地管理法》（修訂）設(shè)置了比較完整的征收程序。但是，以正當(dāng)程序法治理念的要求審視之，我們可以清晰地看到仍然存在著可以作改進(jìn)的較大空間。由于2004年《土地管理法》（修正）僅僅是依照那一年的《憲法修正案》作了相應(yīng)的修正，所以，它也沒有涉及到征收程序的修改。不過，2004年憲法修正案中“國家尊重和保障人權(quán)”之條款，完全可以用作征收程序修訂的立法指導(dǎo)思想，且多少年來，學(xué)界和實務(wù)界同仁共同努力之下塑成的“正當(dāng)程序”之理念已現(xiàn)雛形，從一些法院的判決理由中可以清晰地看到這一點。無奈國家最高立法機(jī)關(guān)的立法者并沒有意識到這一點，并付諸于立法行動，或者可能已經(jīng)意識到了但由于認(rèn)為客觀條件不備而不作修訂。
二、征地程序如何完善
過去10多年的集體土地征收實踐，在征收程序上所暴露出來的問題顯示，征收機(jī)關(guān)不遵守法定征收程序固然令人詬病，但是《土地管理法》規(guī)定的征收程序本身所存在的問題，也不能不認(rèn)真對待。相比之下后一個問題的重要性似乎高出了前一個問題，即征收機(jī)關(guān)遵守的法定征收程序是否具有正當(dāng)性，這已經(jīng)涉及到了征地程序如何完善的問題。
對于現(xiàn)行的集體土地征收程序，在沒有重構(gòu)的外部條件下我們可以先作一些局部修正，以濟(jì)時急。我以為以下三個問題當(dāng)屬首選：
（一）區(qū)分征收類型
引發(fā)征地爭議的主要原因之一是地方政府把征收來的土地交給開發(fā)商從事房地產(chǎn)開發(fā)，因補(bǔ)償款與房價之間的巨大差距，引發(fā)了被征收土地所有權(quán)人、使用權(quán)人的強(qiáng)烈不滿。在許多土地征收引發(fā)的行政案件中，政府在征地時不明確用途，或者在征地之后再變更征地時確定的用途，從而引發(fā)補(bǔ)償問題上的爭議。所以，這種征地應(yīng)當(dāng)從國家為了建設(shè)公共設(shè)施如學(xué)校等區(qū)別開來，并分別設(shè)計不同的征收程序。
第一，私法主體因為自身利益的需要，如擴(kuò)建工廠需要使用集體土地，應(yīng)當(dāng)由私法主體與集體土地所有人、使用人進(jìn)行協(xié)商。只有在協(xié)商不成的情況下，才可以請求國家出面進(jìn)行裁決。此類征收盡可能用私法規(guī)范調(diào)整，如果私法主體理由充分、正當(dāng)，國家應(yīng)當(dāng)出面幫助私法主體實現(xiàn)利用土地的需求，否則可以駁回私法主體的請求。此類征收可稱之為“弱征收”。
第二，公法主體出于公共利益的需要，如建造公共圖書館，則由國家出面在事先給予補(bǔ)償?shù)那疤嵯抡魇占w土地歸國家所有。當(dāng)然，在這類征收中，“協(xié)商”程序仍然不可缺少，只是在協(xié)商不成時，國家可以單方面決定征收土地。此類征收可稱之為“強(qiáng)征收”。
（二）地價評估委員會
地價合理性已成為征收土地爭議中一個焦點，也是引發(fā)征收土地爭議的根源。對此已有學(xué)者建議設(shè)立具有中立地位的地價評估委員會。［6］地價評估委員會依法成立，它居中評估所征收土地的價格，且它由集體土地所有人、使用人在復(fù)數(shù)的地價評估委員會中選出。以英國為例，英國1946年《征收土地法案》實行后，征收土地的程序為：行政機(jī)關(guān)首先經(jīng)過公開調(diào)查與公開聽證，將征收議案提交內(nèi)閣獲得批準(zhǔn)后，發(fā)布強(qiáng)制購買令。法院有權(quán)審查行政機(jī)關(guān)運(yùn)用權(quán)力的合法性，并且在行政機(jī)關(guān)與財產(chǎn)權(quán)益者補(bǔ)償問題上的爭議無法取得一致時，爭議應(yīng)提交土地法庭裁判，該法庭實際上是一種從事土地評估的專門化的獨立法院［7］，即土地裁制所。
其實，我們設(shè)立這樣的“地價評估委員會”并不困難，且當(dāng)下也有這樣類似的組織，如“房地產(chǎn)評估事務(wù)所”，難題是在犬牙交錯的社會人情關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，評估委員會如何取得社會公信力。在政府公信力已發(fā)生重大危機(jī)的當(dāng)下，尋找一個獨立的機(jī)構(gòu)來裁決如此重大的利益沖突，已事關(guān)社會能否長治久安的根本性問題。
（三）聽證會
因征收土地涉及到對財產(chǎn)權(quán)的重大影響，應(yīng)當(dāng)適用正式的聽證程序，才能滿足被征收土地所有人、使用人維護(hù)財產(chǎn)權(quán)的需要。雖然《征收土地公告辦法》已經(jīng)將《土地管理法》、《土地管理法實施條例》中的“聽取意見”替換成“聽證會”，但是并沒有明確“聽證會”的相關(guān)問題，“聽證會”極有可能質(zhì)變成為一種形式，難以滿足被征收土地所有人、使用人的需要。《征收土地公告辦法》所規(guī)定的“聽證會”，至少有兩方面的不足：（1）是否舉行聽證會，是需要由被征收土地所有人、使用人提出申請；如果被征收土地所有人、使用人不提出申請，則土地行政主管部門只要“聽取意見”即可，且也沒有規(guī)定土地行政主管部門有告知被征收土地所有人、使用人是否需要舉行聽證會的義務(wù)。（2）舉行聽證會的，土地行政主管部門在上報征地補(bǔ)償、安置方案到市、縣政府審批時，應(yīng)當(dāng)附具聽證筆錄，但尚未明確“說明理由”之制度。［8］對于這兩個程序性缺陷，在今后的立法修改中應(yīng)當(dāng)加以補(bǔ)全，即在征收土地程序中增加“聽證告知”義務(wù)和“說明理由”義務(wù)。
