建設具有抗災能力的安全城市
時間：2011-07-14 13:10:42
改革開放以來，中國逐步引入市場經濟機制，并日益融入世界經濟全球化進程，給中國的城市發展帶來了前所未有的活力和速度，城市建設日新月異。與此同時，城市的發展也面臨著前所未有的挑戰和問題，如能源緊張、環境惡化、通勤壓力等，尤其是城市風險和安全問題日漸突出。城市的高風險和脆弱性集中顯現為：
（1）隨著城市建設的加快，市區高層建筑增多。根據公開數據，目前上海已有高樓5000多幢，其中超高建筑已達100多幢。如此之多的高樓在支撐起地方經濟發展和城市宏偉形象的同時，也將城市居民置于高層建筑存在的諸如火災等危險之下。例如：2009年2月9日晚，位于北京京廣橋附近的央視新址配樓突發大火，這場大火不僅燒掉央視一幢樓，還使消防隊官兵1死6傷。2010年11月15日，在上海發生的火災吞沒了一座高層住宅樓，導致53人死亡，70多人受傷。兩起重大火災造成了重大損失和嚴重的社會影響。
（2）近年來，城市能源、交通、通訊、供電、供水、供氣等基礎設施不斷完善，但斷水、斷電、斷氣等事故控制風險加劇。例如：1996年1月19日北京西部大停電事故（占北京用電負荷8%）。2004年“7·10”暴雨，使北京城市交通陷于癱瘓。
（3）城市化的加速，使得城市公共場所人口高度集中，由于公共聚集場所安全設施不達標，缺乏必要的疏散通道與避災場所，應急救援器材不全以及公共安全管理混亂，市民安全意識和自救知識缺乏等原因，導致發生在城市公眾聚集場所的群死群傷事件日漸增多。例如: 1994年的克拉瑪依火災導致323人死亡。2000年的洛陽東都商廈火災導致309人死亡。
（4）在城鎮工業化城市化過程中，由于選址不當和土地使用規劃不符合安全規定，建筑物倒塌、化學品爆炸等重特大事故頻繁發生，造成了嚴重的災害后果。尤其是2005年吉化雙苯廠“11·13”特別重大爆炸事故導致松花江的污染，進而導致哈爾濱的斷水事件和跨國的環境污染事件。
總而言之，隨著我國城市建設速度的加快和城市規模的擴張，城市面臨的各種災害風險也越來越大，演變為災難的頻率和造成損失的數量都呈逐年上升趨勢。看似美輪美奐、光彩奪目的城市，實則隱藏著巨大危機。或如有人指出的，即使給現代生活帶來便利和幸福的交通、水電氣和建筑等城市基本元素，它們也可能瞬間變成人類的殺手。
二
近年來，中國城市面臨的災害風險比較嚴峻，由自然災害及工程建設引發的各類事故和災難接連不斷，正在對城市和城市居民日常生活構成越來越大的威脅。其中有自然因素，但更多的是人為和技術因素。
第一，城市自身具有脆弱性，這種脆弱性來自城市環境的人為性和城市社會的復雜性。城市作為人工規劃和設計的復雜系統，具有一些內在的缺陷。偶然發生的事件如一場暴雨、一場大雪往往就會造成城市的巨大災難。如2008年1月發生在湖南的冰災，使得湖南大部分城市電力系統、供水系統、交通系統處于癱瘓。
第二，近年來，中國城市建設在“發展是硬道理”、“以經濟建設為中心”成為壓倒一切的政治口號下，其作為一種推動經濟發展的政府工具或手段，更多的只是一種物質空間的建設，忽略了城市人和社會需求的滿足和城市生活空間的營造。在這種思想主導下，抵御或減輕災害的基礎設施和管理是不可能被放在生命攸關的高度的，也不會像對經濟建設和維護穩定一樣的重視和投入。因此即使在我國最先進的國際化大都市上海，面對20層樓以上的大火也顯得無能為力。
第三，城市風險預警和救援機制不完善，危機應對能力不足。城市發展規劃中忽視城市災害風險的存在， 安全風險評價運用不夠普遍， 城市災害預防與控制科技水平較低。綜合應急救援體系存在著分散建設、多頭指揮、功能單一、缺乏統籌的弊端。城市管理部門對于城市風險缺乏應有的警覺和重視，很多官員對城市風險演變為現實災難抱有僥幸心理。
第四，我國各大中城市，防災減災宣傳教育缺乏，城市居民普遍缺乏城市風險認知及其自救知識。2004年4月15日發生的重慶天原化工廠氯氣泄漏事故導致重大人員傷亡及大批居民疏散的原因就在于，天原化工廠與數百萬市民朝夕相伴，它的風險性和重大的危害性，周邊大眾卻無人知曉。而居住在高層住宅樓的居民，極少甚至從來沒有被組織參加過任何一次消防演習，或者說極少甚至從來沒有進行過消防逃生培訓。
三
進入21世紀，城市全球化、全球城市化日益顯著。到2010 年，根據聯合國的估算，城市人口將占總人口的55%。 “聯合國國際減災戰略”已把2011年“國際減災日”的主題定為:“建設具有抗災能力的城市：讓我們做好準備!” 那么，怎樣才能讓我們的城市更安全呢？
第一，從根本上說，確保城市安全在于城市的建設與發展，必須貫徹以人為本的理念。堅持以人為本，就是以人和社會全面發展為核心，強調城市建設的人文關懷，在體現人的生存和社會價值方面發揮更多的作用。反映在城市建設實踐中，就是以人們日常生活的社會需求為根本出發點，充分考慮城市建設對生計、工作機會和經濟生活的影響，增加健康、安全、住房、教育、文化、公共交通等規劃內容，做好社會服務設施的空間布局規劃，改善城市社會生活環境和生活質量，努力創造出適宜人類居住和生活的城市空間。要知道，再美再大再富有的城市，如果不能輕易抵御或減輕自然和人為災害的襲擊，這樣的城市不可能讓生活更美好。因此風險管理應當成為城市管理的核心內容。
第二，提升城市綜合防災減災規劃設計及相應標準。在城市規劃、廠址選擇、工程建設等各項活動中引入風險評價機制，以發現、辨識、預測、預防和控制各種潛在的城市災害風險。具體如：避免在滑坡、崩塌、泥石流的下游或在容易引起巖溶塌陷的地段進行城市建設，同時對開采地下水作為城市水源、開山筑路修隧道、大規模地下設施建設等可能誘發或加劇地質災害的建設項目進行慎重而科學的分析和決策，以免引起城市地面沉降、山體崩塌甚至整個城市地質環境的破壞。為了做好突發事件的預防與準備，在公共聚集場所建立應急疏散通道，在城市廣場、綠地、公園等地指定或建立與人口密度、城市規模相適應的應急避難場所。
第三，加快防災減災體系的建設，提高城市應對危機的能力。我們應該學習借鑒國外先進的應急管理模式，結合我國城市行政管理特點，針對我國城市災害應急管理部門分散，不利于協調統一、高效救災的現狀，建立一個組織協調有力、決策科學有效、能集中領導與動員社會各方力量，共同參與、精干高效的防災減災體系。各地政府還應加大救災搶險設備的資金投入，增添先進的搶險救災設備，同時加強城市防災減災技術研究。
第四，加強城市災害風險預防與控制宣傳，提高公眾的災害應對能力。強化城市安全與防災意識，需要大力加強防災減災宣傳教育。可充分利用新聞出版、廣播電視、互聯網等公共媒體傳播城市安全與防災減災知識，或將防災減災意識與技能教育納入中小學生素質教育之中。也可在大城市建立公共安全教育基地，供市民參觀、體驗，讓他們學習在災難中自救或互救的逃生知識。在提高政府處置風險能力的同時，還應動員和整合社會力量，發展民眾互救和自救體系。
