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2024年11月24日
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4月11日，在日本福島縣南相馬災區(qū)，在此搜尋遇難者遺體的警察向遇難者默哀。新華社/路透
日本3·11大地震及此后的余震，給東京帶來的人員傷亡等直接損失并不大，但由于現(xiàn)代化大城市對于交通、通訊等基礎設施高度依賴，人口高度密集，此次災
害確實給東京帶來了罕見的困難。超大型城市如何面對大災難，東京在3·11以來的表現(xiàn)，為外界提供了極為難得的經(jīng)驗與教訓。
大災暴露城市脆弱性
高度發(fā)達的基礎設施在為城市生活帶來便利的同時，也使超大城市具有相應的脆弱性。在類似3·11地震這樣的情況下，災害本身也許并未直接造成人員傷亡或重大財產(chǎn)損失，但災害造成的基礎設施受損或癱瘓，卻很可能造成城市混亂。
僅從東京的經(jīng)驗看，即涉及如下問題：在地震發(fā)生后，如何確保人口密集區(qū)域的臨時避難場所有序接納大量居民，并保證人員疏散過程中不致發(fā)生混亂？如何安置
因公共交通癱瘓滯留在中心城區(qū)的幾百萬名“歸宅困難者”？如何在混亂狀態(tài)下確保通訊和信息的基本通暢，穩(wěn)定社會情緒？如何在緊急時刻確保中心城區(qū)的生活物
資供應？
這些在平時并不“顯山露水”甚至并不成為問題的問題，在大地震來臨后卻紛紛暴露出來，任何一個問題處理不當，即有可能造成嚴重后果。
與世界上其他現(xiàn)代化超大城市相似，東京市中心白天人口密度大，但很多上班族住在遠郊的衛(wèi)星城，通勤人口多，對公共交通依賴程度高，人員出行主要依靠總長度超過1000公里的軌道交通線路，其次則依托地面道路網(wǎng)。
3月11日大地震發(fā)生后，東京的全部軌道交通停運，高速公路封閉。很快，市內(nèi)道路就陷入擁堵狀態(tài)。這導致數(shù)百萬“上班族”面臨“回家”難題。
根據(jù)日本政府“中央防災會議”近期得出的估算數(shù)字，地震發(fā)生時，東京市中心區(qū)域約有1144萬人，其中392萬人成為所謂的“歸宅困難者”，亦即返家徒 步距離超過10公里以上人員。根據(jù)日本警視廳交管中心的數(shù)據(jù)，當天東京市中心的主要道路車輛時速均在10公里以下，其中不少道路的時速甚至低于3公里，與 人步行的速度類似。市內(nèi)干線道路全部恢復正常，已是次日(12日)下午。11日當天震后，記者驅(qū)車從東京趕往東北災區(qū)，用了9個小時才駛出東京。一路上， 只見人行道上擠滿移動的人群，直至午夜時分，遠郊道路兩側(cè)還有成群結(jié)隊徒步回家的上班族。
在此后連續(xù)不斷的余震中，每有較大的余震，東京地鐵交通就會受到影響，再加上缺電造成軌道交通班次減少、運力下降，交通癱瘓展現(xiàn)了超大城市在災害面前的脆弱一面。
此外，地震發(fā)生后，東京市內(nèi)手機通話基本失效，只能偶爾發(fā)送短信，親友之間聯(lián)系困難，街頭滿是待避市民。很多人只能從街邊商店的電視中了解信息。在這種情況下，如無平時細致的預案、到位的訓練，僅靠臨時組織防災避難，極易造成重大混亂甚至人員財產(chǎn)損失。
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3月11日，在日本宮古，地震導致的海嘯吞沒了沿海的道路。新華社發(fā)
以最壞設想制定預案
在災難性地震發(fā)生后，大城市首先要解決的就是人員臨時疏散和避難。像東京市中心商務區(qū)這樣的人口密集區(qū)域，有大量人員要從眾多高層建筑中撤至露天場所躲
避余震。這其中存在兩個關鍵環(huán)節(jié)：第一，如何確保撤離過程中的秩序，避免因人員擁擠和混亂造成無謂傷亡；第二，如何確保在室外有足夠避難空間容納這些人 員，這些避難空間不能距人口聚集區(qū)過遠，且要有一定面積，以留出足夠的隔離空間，以免周邊建筑物倒塌或火災威脅避難者安全。
在此次地 震中，東京雖然陷入交通癱瘓、通訊不暢的局面，但人員的避難和疏散過程并未造成傷亡和明顯混亂?？紤]到東京的人口密度和這次地震的災害程度，這一結(jié)果是難
能可貴的。這應當歸功于相對完善的避難場所體系、細致的平時準備和災后妥善應對，以及切實到位的日常防災訓練和教育。
多年以來，針對 預想中遲早將會發(fā)生的“首都圈直下型地震”，日本政府做了細致的預案。以前述“歸宅困難者”問題為例，根據(jù)政府預測，如果東京在工作日午間12點發(fā)生地 震，將造成約650萬名“歸宅困難者”，因此東京長期以來是按照這一“最壞”設想制訂相關預案，如計算避難所容量、調(diào)整避難所布局、設計徒步返家道路等。
這種“從難、從重”制定預案的做法，為災難發(fā)生時的政府處理提供了足夠余地。
日本是地震多發(fā)國家，東京也處于地震帶附近。在1923 年“關東大地震”中，東京的遇難人數(shù)超過10萬。為應對地震、火災或其它緊急事態(tài)，東京日常建有較為完善的避難場所體系。其中一類是“臨時避難場所”，多 為人口密集地點附近的街頭綠地、小型公園等空曠區(qū)域，這在東京街頭不時可見；另一類則是“廣域避難場所”，多設于大型公園、廣場、大學校園等地，不僅空間 更大、可容納人員更多，且可以在周邊建筑群倒塌或發(fā)生火災時為避難者留出足夠安全距離，這種場所在東京有189處。
為在災后應對方 便，上述兩種避難場所通常都設有“防災倉庫”，根據(jù)避難場所大小，預存一定物資，如應急食物、飲水或防災用品等。在有的小公園里，這樣的“防災倉庫”只需 是一個集裝箱，但關鍵時刻卻能發(fā)揮救急作用。此外，學校、體育館等公共設施也可作為所謂“收容避難場所”，供夜間無法回家者暫宿。有了這些分布于市內(nèi)各地 的避難場所，在地震后的第一時間，避難者才得以“有處可逃”，不至于發(fā)生大批人群擁堵街道和踩踏等事件。
日常防災訓練不松懈
僅僅有防災設施和政府準備，并不能確保減災效果。只有民眾知道“往哪逃”，“如何逃”，政府的防災準備才能充分發(fā)揮效果。
從東京的經(jīng)驗看，居民長期不懈的防災訓練以及由此培育出的防災意識和逃生經(jīng)驗，是防災設施和機制得以發(fā)揮作用的基本條件。
在東京，高層建筑的物管部門每年基本都會組織防災訓練，讓樓內(nèi)居民或員工了解撤離時機、撤離路線和避難場所位置等。安全帽、救急包、救生哨等防災用品，
在東京的民居和辦公室中時常可見。記者近日與當?shù)赜讶肆钠?span lang="EN-US">3月11日當天的經(jīng)歷，發(fā)現(xiàn)他們在震后也大多是按照日常防災訓練傳授的那樣，按部就班地完成撤離
的。很多人在房間里常備的應急物品———手搖充電器、方便食品、地圖冊(遠程徒步回家必備物品)等，也都派上了用場。
此外，東京政府 還充分利用傳媒傳送相關信息，指導民眾疏散和避難。為使民眾在通訊中斷的情況下了解情況，國營的NHK等電視臺不斷播放各處避難場所地址，以及公共交通和
市內(nèi)道路信息，數(shù)字電視還用字幕常態(tài)顯示避難信息。對于避難者而言，只要走入一家路邊小店，看會兒電視，就能知道災情總體如何，自己大致應采取何種行動。
3月11日地震發(fā)生后，東京政府根據(jù)預案，迅速開放了市區(qū)內(nèi)全部244所市立學校，以及大批體育館、文化館和會議中心等公共設施，供各處民眾暫避，總避 難設施數(shù)達到1030處。大批民眾由于平時接受過防災演練，能夠有序撤離到這些避難場所。雖然這些設施避難功能并不完善(如不提供臥具和飲食)，但這畢竟 使無數(shù)民眾有了可以遮風避雨的容身之處，避免了流落街頭的尷尬。來源新華國際)
