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2024年11月24日
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在過去的20年里，中國人均GDP從1991年的1892.8元增長到2010年的29762元，增長了15.71倍。當人們解決了溫飽、滿足了基本的物資需求時，便有可能把一部分注意力轉移到“公平”等非物質層面。同時，當前中國經濟的突出問題是“結構性問題”，產業結構有問題、投資與儲蓄結構有問題、財富分配結構有問題，而最突出的問題是住房結構！而保障房問題又恰恰是“公平問題”和“住房結構問題”的交集，我們不能不對其關注！保障房建設的關鍵是資金問題，但保障房建設的資金有保障嗎？
1、專題報告研究背景
本報告的研究背景主要是保障房建設直接融資的閉門打開！
從發改委文件不難發現，此次直接融資的載體還是地方融資平臺。對于地方融資平臺，中央對其態度確實比較復雜。2011年6月路透社指出，中國當局準備清理2-3萬億可能違約的地方政府債務！而當前地方政府債務到底有多少？
正是在地方融資平臺日益成為中國經濟發展的“定時炸彈”時，中央相繼在
然而，在清理地方政府債務的號角剛剛吹響時，對地方融資平臺的圍獵便放開了一個大口子！沒有真正開始便已宣告結束！
究其原因：一方面，年初李克強副總理就曾直言“千萬套保障房是硬任務”，今年的保障房建設有兩個重要的任務。其一，從根本上陸續調整中國的住房供應結構，由當下的“商品房”單軌制向“商品房+保障房”的雙軌制轉變，只有真正使住宅市場去投資化，回歸消費屬性，才能實實在在的解決民生問題；其二，當前的保障房建設項目是我國今年最確定而且最可控的拉動經濟增長的項目，1.4萬億的保障房項目為維持中國GDP的高增長保駕護航！另一方面，地方財政的財力又捉襟見肘，許多保障房項目需要地方政府配備大量的建設資金，而地方又拿不出錢。缺錢的原因主要有兩點，其一，中央對地方政府官員的考核以“GDP為綱”，這在一定程度上使得地方政府把本來有限的財力花費在不必要的“新興園區建設”、“形象工程”等方面，過度投資透支了大量的地方財力；其二，隨著中央對房地產市場的調控，土地市場趨冷，各個地方政府的賣地收入銳減！
2、保障房資金來源
2.1 當前保障房建設的現狀
截止2011年5月底，我國保障房建設整體開工率較低。具體而言，東部省份的廣東、江蘇、浙江保障房開工率均在30%左右，河北和遼寧相對較高，分別為70%和84%。
開工率較低的主要原因是資金不足，而資金不足主要有以下幾個原因：第一、保障房利潤率較低，很難有效吸引社會民間資本參與其中；第二、保障房建設資金需求量大，地方政府財力有限，而且對于建設用地地方政府本可以出讓，這也變相減少了土地出讓收入，縮減了土地財政；第三、從今年年初，中央對樓市的調控力度明顯加強，樓市的趨冷使得開發商對拿地更加謹慎和猶豫，進而使得土地出讓的溢價率大幅下降。諸多因素使得保障房建設資金缺乏“保障”！
2.2 當前的保障房建設是大躍進嗎？
簡單回顧一下我國的保障房建設歷程：1998年房改之前，以單位福利分房為主流，稱之為集資合作建房、安居房、統建房等；1998年7月國務院頒布《關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》，標志著住房實物分配的徹底停止，逐步推行住房分配貨幣化。作為房改的核心文件，也是歷史上第一次從制度層面提出“高端有市場、中端有調控、低端有保障”的樓市調控格局思想！
住房分配貨幣化的結果是樓價的不斷高企，高樓價必然推高地價，而最為關鍵的是土地出讓收入又是地方預算外收入的主要來源！從制度設計的層面，就注定了中央與地方的樓市博弈格局，土地財政使得地方政府劃撥土地建設保障房的積極性逐年降低！從圖一不難發現，經濟適用房開發投資占比從1999年的17%左右，下降到2009年的4%左右；經濟適用房竣工面積占比從2000年的26%左右下降到6%，兩個指標占比一路下行！
當下許多媒體都在討論1000萬套保障房建設是新時期的大躍進，其實這樣的言論“對也不對”！說其對，是因為2010年580萬套的保障房安居工程，而2011年一下子就飆升至1000萬套，環比增長72.4%！這種爆發式的增長往往需要政府通過非市場化的手段調配大量資源，無論從數量上或是方式上難免有些許大躍進的味道。說其不對，主要是從歷史的中長期看待這個問題，一個簡單的道理：住房結構調整現在之所以急轉彎，是因為過去該轉彎的時候沒有轉彎，歷史欠賬太多！結合圖一，從1998年的房改以后保障房的發展速度和商品房呈現明顯的兩極分化。
從可行性角度分析，1000萬套保障房建設現在來看依然是可行的。第一、1000萬套保障房中有近700萬套是賣向市場的經濟適用房和限價房。由于較低的土地成本，開發商的銷售價格與其2000多元的建筑成本相比，還是有較大的利潤空間！這使得大型房企參與的積極性較強，而地方政府表面上損失一部分土地出讓收入，但不僅得到了政績，而且也并非無利可圖。其余300萬套的保障房資金是真正的難點，一方面中央政府提供的專項資金可以解決一部分；另一方面地方融資平臺直接融資、信托、銀行信貸等方式也可以解決一部分。
2.3 保障房的資金來源及資金缺口到底有多大？
粗線條的劃分1.3-1.4萬億的保障房建設資金，其中8000多億是通過社會機構的投入和保障對象以及所在的企業籌集、中央財政預算擬安排補助資金1210億元、地方政府籌集4000多億元。
從支出和收入項目來看：經濟適用房只需政府劃撥土地，建設資金可通過市場化手段解決，政府并不需要投入太多的資金。真正需要政府投入的費用主要是小區外基礎設施建設資金，而且廉租房和公租房也將為政策提供穩定的租金收益。保障性住房一定程度上是地方政府所持有的不動產，并具有保值與增值功能。穩定的資產收益不僅可能幫助地方政府部分對沖掉建設資金所需要支付的銀行利息，還可將剩余部分用作維護等費用。
地方政府承擔的4000多億元，現實的來源主要還是土地出讓收入。從圖二、三可知，全國土地出讓收入從絕對值而言，近幾年基本保障上行態勢。但進入2011年，在房地產打壓的大背景下，土地市場也趨冷。正是由于趨冷的土地財政“巧遇”大規模的保障房建設，才會把地方政府直接融資的閉門打開！
3、風險分析
從政策風險角度分析，主要有兩個風險：一方面誠如李克強副總理指出，公平分配是保障性安居工程的“生命線”。嚴格防范某些部門和地方政府打著保障性住房的幌子，以各種名義為公務員分房，嚴防“福利分房”卷土重來！
另一方面，地方融資平臺涉水直接融資。如果管理不善，可能使地方債務危機進一步膨脹！當前急需從嚴把控批準發行企業債券的地方融資平臺的準入門檻，同時充分發揮中介服務機構的作用，增加信息的透明度，保證地方融資平臺真正在陽光下發行企業債券！
4、趨勢預判
主要有以下四點：
第一、從當前的政治氛圍分析，中央如此高調的表示“1000萬套保障房是硬任務”，到年底從表面的保障房建設數量而言，完成該“硬任務”的可能性非常大，但實際的保障房投資可能會打折扣。打折扣的環節可能是保障房建設資金不能有效供應，而資金鏈最可能出問題的環節或是地方政府承擔的部分；
第二、當前全國保障房建設整體開工率較低，但從第三季度開始，保障房建設將迎來高潮！只要資金有渠道，開工率問題相對容易解決；
第三、 “土地財政”與“保障房大規模建設”可能對地方財政形成惡心循環的怪圈！二三線城市的基礎設施建設仍是拉動地方經濟的發動機。保障房建設規模越大，完善基礎設計建設的資金缺口越大，對土地財政的依賴也越大。而保障房投放市場的數量越大，對住宅市場的沖擊也越大，這使得土地出讓的溢價率越來越低！
第四、2011年土地市場價格下行的壓力較大！限購、限貸、限外、限價等一系列政策使得住宅市場橫盤振蕩，開發商也在一定程度上放慢了拿地的節奏！中央需要在地方財政壓力與民生、社會穩定的壓力中尋找平衡。在2011年年底前取消限購的可能性較小，但如果政府財政確實難以為繼，在實際執行的層面可能會有選擇的網開一面。
（作者系北京科技大學教授趙曉、高和投資金融分析師李慧忠）
