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2024年11月21日
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一場(chǎng)突如其來的新冠肺炎疫情，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來前所未有的沖擊，同時(shí)也給我國(guó)城市發(fā)展理念、思路、方式、路徑等帶來一些新的變化。
“我國(guó)抗擊新冠肺炎疫情的戰(zhàn)斗已長(zhǎng)達(dá)半年，可能還將持續(xù)一個(gè)時(shí)期，抗疫過程暴露出一些問題和短板，也帶來了許多警示與啟示，其中一個(gè)耐人尋味、值得認(rèn)真對(duì)待的現(xiàn)象與城市發(fā)展相關(guān)。”近日，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)原副秘書長(zhǎng)范恒山接受《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者采訪時(shí)稱。
他介紹，事實(shí)表明，無(wú)論是就疫情發(fā)展勢(shì)態(tài)還是就防控難度看，以城鄉(xiāng)而論，鄉(xiāng)村明顯好于城市，故此有人放言“大疫止于鄉(xiāng)野”。以城市規(guī)模而論，城市越大則風(fēng)險(xiǎn)越大、管控越難，且管控的代價(jià)越高。以城市格局而論，城市中這樣兩類地帶防控難度之大尤為明顯：一是“三高”地帶，即建筑物密度高、居民小區(qū)樓層高、各類人員聚集度高的地帶；二是“三差”地帶，即社區(qū)老、道路窄、環(huán)境亂的地帶。
“新冠肺炎疫情與城市體現(xiàn)出的上述關(guān)聯(lián)性，給我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)帶來了新的挑戰(zhàn)。”范恒山表示。
新型城鎮(zhèn)化的兩個(gè)演進(jìn)趨勢(shì)
城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的必由之路，也是文明程度提升的重要標(biāo)志。今年政府工作報(bào)告在回顧2019年工作時(shí)指出，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率首次超過60%。這是新型城鎮(zhèn)化的一個(gè)標(biāo)志性的節(jié)點(diǎn)，表明我國(guó)城鎮(zhèn)化的程度、深度和廣度得到了進(jìn)一步提升。
范恒山介紹，當(dāng)下新型城鎮(zhèn)化體現(xiàn)著兩個(gè)演進(jìn)趨勢(shì)：
一是農(nóng)村生產(chǎn)要素向城鎮(zhèn)的流轉(zhuǎn)集聚。這也是一般城鎮(zhèn)化發(fā)展的特點(diǎn)，城市從本源上說是農(nóng)村生產(chǎn)要素推動(dòng)和轉(zhuǎn)化的結(jié)果。這種轉(zhuǎn)化可稱為一次城鎮(zhèn)化。在新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中，這種流轉(zhuǎn)集聚仍有很大空間且會(huì)明顯提速，尤其在農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中方面體現(xiàn)得比較突出。
二是經(jīng)濟(jì)和人口向大城市及城市群轉(zhuǎn)移集聚。這是基于一般城鎮(zhèn)化之上的深度城鎮(zhèn)化，或者說是二次城鎮(zhèn)化，它構(gòu)成了新型城鎮(zhèn)化的一個(gè)標(biāo)志性特征。這兩次城鎮(zhèn)化并非是分割存在的，而是寓含在同一過程之中。
前一種演進(jìn)趨勢(shì)的形成主要依賴于科技進(jìn)步和工業(yè)化的發(fā)展，而后一種演進(jìn)趨勢(shì)的形成除此之外還依賴于大城市本身所擁有的強(qiáng)大綜合優(yōu)勢(shì)。也正因?yàn)槿绱耍纬擎?zhèn)化中所轉(zhuǎn)移的產(chǎn)業(yè)的層次和人口的綜合素質(zhì)也明顯好于一次城鎮(zhèn)化。這兩種演進(jìn)趨勢(shì)體現(xiàn)了客觀規(guī)律的要求，因而帶來了城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展。但在這種自然演進(jìn)中，也出現(xiàn)了一些新的問題。
這些問題比較突出體現(xiàn)在：一是形成了不同層級(jí)城市間梯次化的“虹吸”狀態(tài)，而中小城市及農(nóng)村成為了所有大城市虹吸的源頭或落腳點(diǎn)。二是帶來了各城市間的不良競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)而帶來了城市功能的同構(gòu)特別是產(chǎn)業(yè)的同質(zhì)化發(fā)展。三是導(dǎo)致了大城市“城市病”的蔓延發(fā)展，而其中一些大城市在人口、產(chǎn)業(yè)等的迅速擴(kuò)張和土地等的嚴(yán)格約束之“兩難困境”中，自然而然地選擇了“水泥森林”型的建設(shè)模式。巧合的是，這樣的城市建設(shè)模式因與雄偉大氣的城市形象和集約發(fā)展的理論認(rèn)識(shí)在表象上達(dá)到完美契合，因而在實(shí)踐中往往受到追捧與青睞。
范恒山認(rèn)為，城市發(fā)展中出現(xiàn)的這些問題不利于縮小地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距，不利于推動(dòng)資源要素的快速流動(dòng)和優(yōu)化配置，不利于創(chuàng)造城市發(fā)展的高品位和人民生活的高質(zhì)量，也不利于有效防控重大公共安全風(fēng)險(xiǎn)。
“應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，國(guó)家新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程同時(shí)也是一個(gè)自覺的過程，在把握總體發(fā)展趨勢(shì)的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)通過科學(xué)規(guī)劃和有力舉措來克服與防止自然演進(jìn)中已經(jīng)出現(xiàn)或可能出現(xiàn)的問題，以使新型城鎮(zhèn)化沿著最有利生產(chǎn)力發(fā)展和人民美好生活需要，同時(shí)所付成本最低和對(duì)未來負(fù)面影響最小的方向順利推進(jìn)。”范恒山建議。
做實(shí)做強(qiáng)中小城市
范恒山表示，總結(jié)過去一些年推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的實(shí)踐，充分考慮這次疫情對(duì)現(xiàn)有城市發(fā)展問題的揭露與警示，我國(guó)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展特別是特大城市、超大城市的建設(shè)應(yīng)當(dāng)結(jié)合實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、發(fā)展特色小鎮(zhèn)、推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展等進(jìn)一步優(yōu)化。
主要思路應(yīng)突出這樣一些方面：
第一，把做實(shí)做強(qiáng)中小城市作為推動(dòng)城市發(fā)展的基本導(dǎo)向。
“應(yīng)該把發(fā)展中小城市作為我國(guó)城市發(fā)展的基本原則和主攻方向。但發(fā)展中小城市不是把它們轉(zhuǎn)變成為大城市或特大城市，而是做實(shí)做強(qiáng)。”他表示，在路徑上，一是應(yīng)依托城市一體化發(fā)展機(jī)制，加快農(nóng)村人口到中小城市落戶步伐；二是應(yīng)將有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改轉(zhuǎn)為城市，并依此改善中小城市的空間分布結(jié)構(gòu)；三是應(yīng)通過功能劃分與疏解，引導(dǎo)人口和相關(guān)產(chǎn)業(yè)由特大城市主城區(qū)、聚集區(qū)向周邊中小城市疏散轉(zhuǎn)移；四是應(yīng)以功能特色和比較優(yōu)勢(shì)為抓手，借創(chuàng)結(jié)合做實(shí)做強(qiáng)中小城市。
第二，促進(jìn)城市群協(xié)同聯(lián)動(dòng)發(fā)展。
范恒山建議，在路徑上，一方面應(yīng)按照主輔配套與分工組合的原則，優(yōu)化中心城市與一般城市的功能設(shè)置，努力實(shí)現(xiàn)錯(cuò)位發(fā)展。另一方面應(yīng)通過強(qiáng)有力的制度和適宜的機(jī)制，由易到難地推動(dòng)中心城市與一般城市間基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)體系等的對(duì)接與公共服務(wù)、社會(huì)福利等的共享，實(shí)現(xiàn)城市群內(nèi)各城市的一體化發(fā)展。
第三，以國(guó)家中心城市為主體優(yōu)化提升特大或超大城市發(fā)展質(zhì)量。
在推動(dòng)中小城市發(fā)展的同時(shí)，總體上應(yīng)該嚴(yán)格控制特大城市或超大城市的發(fā)展數(shù)量。對(duì)現(xiàn)有特大城市和超大城市，應(yīng)以國(guó)家中心城市為主體和引領(lǐng)，推動(dòng)它們做優(yōu)做強(qiáng)，使之成為高品質(zhì)城市和智慧型國(guó)際化大都市。
對(duì)此，范恒山建議，應(yīng)嚴(yán)格控制國(guó)家中心城市的數(shù)量，并以建立全球創(chuàng)新高地和形成強(qiáng)勁活躍經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極為基本要求明確其發(fā)展定位。在此基礎(chǔ)上，賦予其更多的先行先試權(quán)利，充分激發(fā)其發(fā)展與創(chuàng)新能量。與此同時(shí)建立能上能下的機(jī)制，設(shè)定科學(xué)的考核指標(biāo)體系和評(píng)估期限，依規(guī)依理對(duì)國(guó)家中心城市稱譽(yù)實(shí)施優(yōu)勝劣汰。
第四，以提高柔韌性為重要內(nèi)容改善特大城市、超大城市的建設(shè)格局。
疫情的發(fā)生及其防控提醒我們，城市不僅要宏偉大氣，更要舒適安全。應(yīng)把風(fēng)險(xiǎn)承載與防范化解能力作為衡量城市質(zhì)量的重要標(biāo)準(zhǔn)。
范恒山建議，在路徑上，一是應(yīng)推行“多中心+功能組團(tuán)”的城區(qū)建設(shè)模式與“住宅+公園”的社區(qū)建設(shè)模式的建筑組合，藉此盡可能形成公共安全風(fēng)險(xiǎn)防控的物理與生態(tài)隔帶；二是應(yīng)實(shí)行老舊城區(qū)改造與新區(qū)建設(shè)的有機(jī)聯(lián)動(dòng)，用增量空間疏解存量擁堵；三是應(yīng)一體推動(dòng)新老基建，為城市高效運(yùn)行與科學(xué)治理提供有力的保障。
