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2024年11月21日
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扶貧攻堅臨近收官，與鄉村振興的銜接政策正加緊部署。
據財政部官網消息，農業農村部、財政部發布2020年重點強農惠農政策，從農業生產發展與流通、農業綠色生產與農業資源保護利用、農田建設、新型經營主體培育、農業防災減災和鄉村建設等六個方面，發布了36條重點支持政策。
分析人士指出，作為兩大戰略銜接的關鍵之年，今年中央重點支持政策也不乏新的亮點，尤其對農村產業發展做了新的系統性布局，這背后也意味著，中央支農政策和資金的思路，也在發生變化。
點線面的產業格局
2020年政府工作報告提出，要接續推進脫貧與鄉村振興有效銜接，全力讓脫貧群眾邁向富裕。其中，不管是鄉村扶貧還是鄉村振興，產業發展都被放在重要位置。
分析人士指出，從中央近期的一系列政策部署來看，以省域為載體的特色產業集群、以縣（市、區）為載體的現代農業產業園、以鄉鎮為載體的農業產業強鎮，將共同形成推動鄉村產業振興“點、線、面”有機銜接的產業發展格局。
其中，最受關注且最新的議題，無疑是中央從今年才開始推進的省域優勢特色產業集群建設。今年4月，農業農村部公布了包括北京設施蔬菜產業集群、河北越夏食用菌產業集群等50個首批啟動支持建設的優勢產業集群。
中國社會科學院農村發展研究所研究員李國祥向21世紀經濟報道記者表示，鄉村振興要實現農村產業興旺，一個關鍵點是要增加農業投資的有效產出，打造涵蓋生產、加工、流通、科技、服務等一體的全產業鏈。
顯然，單獨的村鎮，甚至縣市，打造全產業鏈的能力不足。此次政策提出，要堅持市場主導、政府扶持的原則，按照全產業鏈開發、全價值鏈提升的思路，支持選擇省域內基礎好、規模大、有特色、比較優勢顯著的主導產業，打造一批結構合理、鏈條完整的優勢特色產業集群。
政策還提到，著力解決好產業發展中的瓶頸制約和關鍵環節，推動產業形態由“小特產”升級為“大產業”，空間布局由“平面分布”轉型為“集群發展”，主體關系由“同質競爭”轉變為“合作共贏”。2020年首批啟動支持建設50個產業集群，原則上連續支持，中央財政對批準建設的產業集群進行適當補助，支持各省圍繞基地建設、機收機種、倉儲保鮮、產地初加工、精深加工、現代流通、品牌培育等全產業鏈建設，鼓勵創新資金使用方式，采取先建后補、以獎代補、貸款貼息、政府購買服務等方式對相關主體給予支持。
“這背后是一種思路上的變化”，農業農村部農村經濟研究中心副研究員吳天龍告訴21世紀經濟報道記者，對于產業扶貧而言，其項目強調兜底作用，資金使用落實到戶、落實到人，目的不僅有促進農村產業發展，更多的則是促進貧困個體增加收入。而鄉村振興所強調的產業振興，從資金投入的角度來說，會更多以統籌資金為主，資金和資源的配置會更加宏觀。
吳天龍指出，過去的農村產業發展，由于基層干部和農民的眼光所限，容易造成“一擁而上”“同質競爭”等問題，造成產能過剩。而在省域內統籌產業發展，可以更好地做資源調配，同時也更能發揮集群優勢。
但李國祥也向21世紀經濟報道記者表示，過去農村產業項目，有一些可以直接“跑部錢進”，因此地方積極性也較高。而省域范圍統籌，要注意不能平均分配。
實際上，農業農村部辦公廳、財政部辦公廳關于開展優勢特色產業集群建設的通知就曾專門提出，資金支持要圍繞產業集群要求，聚焦重點區域，突出關鍵環節，不得面面俱到，不得撒胡椒面，不允許按縣市平均分配，切實提高資金使用效益。
關注資金銜接
為什么鄉村振興的產業發展，其項目如此受重視？因為項目背后是資金支持。
近年來，我國各級政府投入了大量的扶貧資金，僅中央專項扶貧資金就從2015年的461億元增加到2019年的1261億元。多位受訪人士均判斷，未來這些扶貧資金將會被投入到鄉村振興中去。
2018年，財政部印發《財政部貫徹落實實施鄉村振興戰略的意見》，提出要完善農業農村投入優先保障機制、創新鄉村振興多渠道資金籌集機制、加快構建財政涉農資金統籌整合長效機制。并提出了將建設用地指標增加掛鉤所得收益全部用于支持實施鄉村振興和脫貧攻堅等具體措施。但兩大政策資金銜接的具體辦法，目前尚未公布。
此前，中國社會科學院農村發展研究所所長魏后凱在接受21世紀經濟報道專訪時曾指出，要做好兩大戰略的資金銜接，首先要發揮政府資金的引導作用，甚至是主導作用。建立鄉村振興財政投入的穩定增長機制，其增速應當明顯高于一般公共預算支出增長速度。另外，全面建成小康社會后，國家扶貧資金投入在保障鞏固脫貧成果的基礎上，要全部轉移到支持包括減少相對貧困在內的鄉村振興上來，確保鄉村振興財政資金投入有大幅增長。
李國祥也認為，“十四五”期間，鄉村振興的財政投入還會進一步加大，但資金投向重點可能會有所改變。過去我國在農村的財政投入以補貼農業生產和推進補齊農村基礎設施短板等為主，未來這方面投入仍然會有所增加，但同時也會在農村產業鏈的物流、加工等各個環節，加大投資補短板。
比如此次惠農政策在支持建設農產品(8.570, -0.45, -4.99%)倉儲保險設施方面就提出，對于農產品產地倉儲保鮮設施支持項目，中央采取“先建后補、以獎代補”的方式，進行上限不超過設施造價30%（湖北省和貧困地區放寬至50%）、單個主體上限100萬元的補貼，有條件的地方可安排地方財政資金適當疊加補貼。
不過，這就對中央財政投入的整合問題提出了新的要求。李國祥指出，過去扶貧攻堅過程中，財政資金使用的績效考核較好量化，比較簡單。但改為投入到產業發展中去后，一個大問題是成果難以量化，在脫貧攻堅過程中效果良好的績效考核機制如何遷移還未解決。二是資金支持落實到項目主體后，農村資產的認定和后續管理仍存在問題，如何讓農民分享資產增值收益，也還需要進一步探索。（作者：宋興國，蔣莎莎 編輯：包芳鳴）
