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2024年11月19日
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原標(biāo)題：城鎮(zhèn)化下半程：推進(jìn)人的城市化與戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型
始于6月11日的北京新發(fā)地新冠肺炎疫情正在政府的有力阻擊下接近尾聲。但通過(guò)這場(chǎng)疫情，我們可能需要去思考，中國(guó)是不是已經(jīng)邁入了后城鎮(zhèn)化時(shí)代，或者我們已經(jīng)走到了一個(gè)新的發(fā)展階段，如果是這樣，在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的新階段以及城市發(fā)展的變局之中，中國(guó)可持續(xù)城鎮(zhèn)化究竟有怎么樣的路徑、動(dòng)力、限制條件以及政策的邏輯。當(dāng)我們面臨這樣一種集聚、融合、分化、擴(kuò)張，每一種都會(huì)呈現(xiàn)為整個(gè)歷史長(zhǎng)河城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中的某個(gè)特定階段時(shí)，我們需要追問(wèn)的是，最終城鎮(zhèn)化應(yīng)該怎樣從集聚中走向平衡？也許通過(guò)這次疫情，中國(guó)一場(chǎng)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型以及引領(lǐng)城市化發(fā)展變局大戲的幕布正在徐徐拉開。近日，在“中國(guó)城鎮(zhèn)化下半程：資源環(huán)境約束下的消費(fèi)、集聚與平衡”研討會(huì)上，記者采訪了中國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)研究所副所長(zhǎng)、研究員王小魯。
新城鎮(zhèn)居民市民化仍然滯后
“這次北京新發(fā)地疫情通報(bào)時(shí)大家注意到一個(gè)現(xiàn)象，就是很多新發(fā)地附近的患者戶籍卻并不是北京市。這凸顯出目前中國(guó)的城鎮(zhèn)化有個(gè)突出的薄弱環(huán)節(jié)，大約2.3億新城鎮(zhèn)居民即通常被稱為農(nóng)民工的這些人，長(zhǎng)期在城市工作但沒有戶籍，他們中很多人缺乏醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等方面的保障，子女教育也受到一些條件的限制?！蓖跣◆敱硎荆鋵?shí)早在2014年《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》就提出來(lái)，要把戶籍人口的城鎮(zhèn)化率從2012年的35%提高到2020年的45%。2012-2019年，戶籍人口城鎮(zhèn)化率確實(shí)在提高，到2019年已經(jīng)提高到44.4%，提高了9個(gè)百分點(diǎn)，但同時(shí)發(fā)生的問(wèn)題是，常住人口的城鎮(zhèn)化率從52.6%上升到60.6%，提高了8個(gè)百分點(diǎn)，也就是說(shuō)戶籍人口城鎮(zhèn)化率大體上和常住人口的城鎮(zhèn)化率提高是同步的，這兩者之差，就是沒有戶籍的常住人口目前仍然有2.27億人，和2012年沒有多大的差別，而當(dāng)時(shí)是2.34億，7年多過(guò)去了，沒有戶籍的城鎮(zhèn)常住人口，僅僅減少了幾百萬(wàn)。
王小魯向記者介紹，這2億多人在城市工作，但社會(huì)保障的覆蓋率很低，根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2014年的調(diào)查，外出農(nóng)民工參加當(dāng)?shù)厣鐣?huì)保障的情況，參加工傷保險(xiǎn)的不到30%，參加醫(yī)療保險(xiǎn)的只有18%，參加養(yǎng)老保險(xiǎn)只有16%，參加失業(yè)保險(xiǎn)不到10%，其他一些保險(xiǎn)覆蓋率更低。2014年以后，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局沒有繼續(xù)公布調(diào)查農(nóng)民工的參保率。根據(jù)以前的情況看，這方面的工作進(jìn)展很慢，目前看來(lái)，農(nóng)民工大部分沒有被社會(huì)保障覆蓋的情況仍然存在。
王小魯表示，這說(shuō)明我們國(guó)家的城鎮(zhèn)化雖然進(jìn)展很快，但是存在見物不見人的問(wèn)題，就是怎么樣推進(jìn)人的城鎮(zhèn)化？不僅僅是建城市、蓋樓房、征地，更重要的是這些已經(jīng)進(jìn)城的新城鎮(zhèn)居民他們的社會(huì)保障、公共服務(wù)、安家落戶等問(wèn)題。
那么，如何推進(jìn)人的城鎮(zhèn)化？
王小魯認(rèn)為，現(xiàn)在最大的問(wèn)題，是大城市對(duì)農(nóng)民工落戶條件仍然過(guò)嚴(yán)，手續(xù)過(guò)繁，很多大城市在推進(jìn)外來(lái)人口落戶方面的進(jìn)展非常緩慢。
解決這個(gè)問(wèn)題的關(guān)鍵首先是因?yàn)槌鞘姓狈Ψe極性。這反映了一個(gè)問(wèn)題，我們官員的政績(jī)觀和激勵(lì)機(jī)制是需要改變的，因?yàn)楣賳T們更多地是關(guān)心GDP的增長(zhǎng)速度，更關(guān)心的是財(cái)政收入擴(kuò)大，但對(duì)戶籍改革，普及公共服務(wù)社會(huì)保障方面積極性不大。所以，我們需要考慮把政府官員政績(jī)考核和戶籍改革以及普及公共服務(wù)社會(huì)保障作為重要的政績(jī)考核指標(biāo)來(lái)設(shè)置。
其次要改革中央對(duì)地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。財(cái)政轉(zhuǎn)移的數(shù)量很大，但精準(zhǔn)性不夠，要把財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和對(duì)地方常住人口的服務(wù)和社會(huì)保障相掛鉤。第三是需要壓縮非必要的政府行政支出和政府投資，政府支出從過(guò)去圍繞GDP這個(gè)中心任務(wù)轉(zhuǎn)向保障公共服務(wù)和改善民生。
部分地區(qū)合村并居嚴(yán)重侵犯農(nóng)民利益
王小魯認(rèn)為，當(dāng)前城鎮(zhèn)化存在的第二個(gè)問(wèn)題，是一部分地區(qū)在城鎮(zhèn)化過(guò)程中合村并居出現(xiàn)了嚴(yán)重侵犯農(nóng)民利益的情況。有些地方政府在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，為了獲取土地收入，為了推高GDP，強(qiáng)推合村并居，強(qiáng)拆民居，嚴(yán)重侵犯農(nóng)民合法權(quán)益。這種情況，必須盡快地制止。建議介入調(diào)查，對(duì)于在這個(gè)過(guò)程中違法瀆職者要依法懲處，觸犯刑律的要追究刑事責(zé)任。上級(jí)政府官員如果把合村并居作為任務(wù)來(lái)推行，也應(yīng)當(dāng)追究法律責(zé)任。
王小魯強(qiáng)調(diào)，這并不是說(shuō)合村并居應(yīng)該全部停止，因?yàn)殡S著城鎮(zhèn)化的進(jìn)展，很多農(nóng)村地區(qū)人口在減少，有大量的集體建設(shè)用地和農(nóng)民宅基地現(xiàn)在閑置起來(lái)了，具備條件的地方可以進(jìn)行合村并居，但應(yīng)該滿足幾個(gè)方面的條件：一是合村并居的條件要合理，要農(nóng)民自愿。二是土地出讓或建設(shè)用地指標(biāo)轉(zhuǎn)讓收入歸農(nóng)民。三是轉(zhuǎn)讓要按照市場(chǎng)化原則進(jìn)行，政府只幫助組織，提供服務(wù)，不允許把合村并居作為任務(wù)來(lái)推行。
土地制度改革滯后
十八屆三中全會(huì)《決定》中提出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，要允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。還提出要改革和完善農(nóng)村宅基地制度，推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓。
王小魯認(rèn)為，目前在上述這些方面土地制度的改革仍然進(jìn)展緩慢。表現(xiàn)為一是土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地仍然是通過(guò)地方政府獨(dú)家征地、獨(dú)家賣地，這種情況推高了地價(jià)也推高了房?jī)r(jià)，而且存在大量消耗土地資源、資源配置不合理等情況，這是不可持續(xù)的。農(nóng)村集體建設(shè)用地和農(nóng)戶宅基地進(jìn)入市場(chǎng)仍然受到種種限制，二是土地改革沒有顯著的進(jìn)展。國(guó)家的城鎮(zhèn)化建設(shè)在繼續(xù)進(jìn)展，偏遠(yuǎn)地區(qū)的人口在不斷減少，有大量的建設(shè)用地和宅基地閑置出來(lái)，但是另一方面城市地區(qū)的可用土地短缺，存在資源不匹配的情況。如果不開放土地市場(chǎng)，土地資源不能得到合理利用，城鎮(zhèn)化將會(huì)遇到阻礙，很多農(nóng)村地區(qū)或會(huì)走向衰敗。
王小魯認(rèn)為，需要推廣跨省的土地增減掛鉤的辦法，鼓勵(lì)閑置的土地轉(zhuǎn)讓或者復(fù)墾，宅基地應(yīng)當(dāng)允許自愿轉(zhuǎn)讓，指標(biāo)轉(zhuǎn)讓通過(guò)市場(chǎng)進(jìn)行，嚴(yán)禁政府強(qiáng)取豪奪。土地市場(chǎng)要規(guī)范透明，要保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。
