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2024年11月22日
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《民法典》草案修改備受關注，在今年兩會上，全國人大代表、清華大學政治經濟學研究中心主任、民進中央經濟委員會主任、城市化委員會委員蔡繼明就提交了一份關于修改《民法典·物權編》（草案）的議案。他向《經濟》雜志、經濟網記者透露議案的具體內容如下：
《民法典·物權編》（草案）有關國有土地和集體土地所有權人的權利規定、用益物權的規定、建設用地使用權的規定以及宅基地使用權的規定，沒有體現保障一切市場主體的平等法律地位和發展權利的原則。
首先，根據《草案》第二分編“所有權”第四章“一般規定”第三十六條“所有權人對自己的不動產或者動產依法享有占有使用收益和處分的權利”，既然憲法規定農村的土地屬于農村集體所有，那么，農村集體土地所有權人（村委會或村集體經濟組織）應該具有與國有土地所有權人對其不動產或者動產依法享有同等的占有、使用、收益和處分的權利。
其次，根據《草案》第37條“所有權人有權在自己的不動產或者動產上設立用益物權和擔保物權”， 農村集體土地所有權人也應該有權在其自己的土地（包括集體所有的宅基地）上設立用益物權和擔保物權。
再次，根據《草案》第三編“用益物權”第十章“一般規定”第一百一十八條“用益物權人對他人所有的不動產或者動產依法享有占有、使用和收益的權利”，農民作為宅基地的用益物權人對集體所有的宅基地也應依法享有占有、使用和收益的權利。接下來的第一百一十九條中所說的組織、個人，顯然應該包括農村集體經濟組織和農戶個人，他們不僅可以對國有的自然資源（包括國有建設用地以及其中的宅基地），也可以對集體所有的自然資源（包括農地和建設用地以及其中的宅基地）依法占有、使用和收益。
最后，根據本編第十二章“建設用地使用權”第一百三十七條“建設用地使用權人，依法對國家所有的土地享有占有使用和收益的權利，有權利用該土地建造建筑物、構筑物及其附屬設施”，這里所說的建設用地使用權并沒有特指城市國有建設用地，而是一個全稱判斷，應該既包括城市國有建設用地也包括農村集體建設用地。
然而，本編上述邏輯上前后一致順理成章的一般原則，事實上都只是針對國有土地說的，也就是說只適用于國有土地，一旦涉及農村集體土地，一般原則就出現了例外。
首先，根據《草案》第一百四十二條：“建立建設用地使用權的，應當向登記機構申請建設用地使用權登記。建設用地使用權自登記時設立。登記機構應當向建設用地使用權人發放權屬證書”以及以上各條款，農村集體經濟組織或村委會在集體土地上有權自行建立建設用地使用權，似乎只需向登記機構申請建設用地使用權登記即可，這種權利不應該由其他的法律條款來賦予。然而，第一百五十四條卻規定“集體所有的土地作為建設用地的，應當依照土地管理的法律規定辦理”，既然都是申請建設用地使用權，為什么集體土地和國有土地不能適用同一法律呢？
其次，《草案》第一百五十二條規定：“住宅建設用地使用權期間屆滿的，自動續期。續期費用的繳納或者減免，依照法律、行政法規的規定辦理。”再往下看就會發現，此處的“住宅建設用地使用權”其實僅僅指的是城市國有住宅建設用地使用權，而農村住宅用地使用權并不等價于住宅建設用地使用權，它被列入第十三章 “宅基地使用權”名下單獨進行討論。
同為宅基地，之所以使用不同的名稱，就在于同地不同權，《草案》賦予了國有宅基地使用權和集體宅基地使用權不同的權能：城市國有的宅基地使用權具有建設用使用權的一般屬性，從而具有前面所規定的占有、使用和收益等用益物權的全部權能；而農村集體所有的宅基地使用權人，按照第一百五十五條“宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施”，只享有占有和使用的權利，沒有收益權，即不能出租、轉讓、抵押等，從而不具備前述完整的用益物權屬性。
再次，《草案》第一百五十六條規定，農村集體所有的宅基地使用權的取得行使和轉讓并不適用于《民法典·物權編》（草案）的相關規定，而是適用土地管理的法律和國家有關規定。而新修正的《土地管理法》第六十二條規定：農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省自治區直轄市規定的標準，農村居民出賣出租住宅后，再申請宅基地的不予批準，國家鼓勵進城落戶的農村村民，依法自愿有償退出宅基地。
這里不僅對農民擁有宅基地的數量和申請宅基地的權利（次數）做了嚴格的限制，而且對農民宅基地轉讓的范圍做了嚴格的限定（即只能退還給村集體或轉讓給本集體成員），這顯然是對農村集體土地所有制的歧視，不符合中共中央國務院關于完善宅基地權益保障和取得方式，改革完善農村宅基地制度，探索農民住房財產權抵押、擔保、轉讓的有效途徑,農村集體建設用地與國有建設用地同等入市，同權同價的精神。
針對上述城鄉土地不同權的矛盾，蔡繼明對《民法典·物權編》（草案）提出如下修改建議：
（1）根據《草案》第二分編 所有權 第四章 一般規定 第三十七條“所有權人有權在自己的不動產或者動產上設立用益物權和擔保物權”，建議在《草案》第三十七條中增加一款：
農村集體土地所有者有權在其宅基地上設立用益物權和擔保權。
（2）《草案》第三分編 用益物權 第十章 一般規定 第一百一十八條 規定，“用益物權人享有的基本權利用益物權人對他人所有的不動產或者動產，依法享有占有、使用和收益的權利”；第十二章 建設用地所有權 第一百三十七條規定，“建設用地使用權人依法對國家所有的土地享有占有、使用和收益的權利，有權利用該土地建造建筑物、構筑物及其附屬設施”，第一百五十二條規定，“住宅建設用地使用權期間屆滿的，自動續期。”這里規定表明，城市住宅建設用地擁有前述一般建設用地的全部權能，而農村住宅用地同樣屬于建設用地，其使用權同樣應該擁有與城市住宅建設用地使用權同等的權能，所以，建議將《草案》第十三章標題“宅基地使用權”修改為：第十三章 農村住宅建設用地使用權
將第十三章中所有宅基地使用權均改為農村住宅建設用地使用權。
將《草案》第一百五十五條“宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施。”修改為：農村住宅建設用地使用權人依法對集體所有的土地享有占有、使用和收益的權利，有權利用該土地建造住宅及其附屬設施。
（3）將《草案》第一百五十六條 宅基地使用權的取得行使和轉讓適用土地管理的法律和國家有關規定，修改為：農村住宅建設用地使用權取得行使和轉讓適用土地管理的法律和國家有關規定。
但需要補充的是，由全國人大常委會審議的《土地管理法修正案（草案）》，有關農村宅基地的權能（包括用益物權和擔保物權）規定，應與本《草案》的相關規定保持一致。
（4）根據前面的分析，既然國家、集體、個人作為市場經濟的主體具有平等法律地位和發展權利，其物權應受法律平等保護，既然農村集體土地所有權人與國有土地所有權人同樣有權在其土地上設立用益物權和擔保權，也就是說，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權與國有建設用地所有權應該具有同樣的擔保物權，則《草案》第四分編 擔保物權 第十七章 第一百九十條 下列財產不得抵押 第（二）款“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權，但法律規定可以抵押的除外”，理應刪除。
經過上述修改，農村集體住宅建設用地使用權與城市國有住宅建設用地使用權才能同樣具有《草案》所賦予的同等的用益物權的一切權能，包括占有、使用和收益權能，可以轉讓、互換、出資、贈與或者抵押；也只有這樣修改，《草案》關于城鄉土地的所有權、用益物權、宅基地的條款才能前后一致。
履職情況
蔡繼明表示，過去一年，除了按時列席全國人大常委會、出席全國人大財經委員會會議，還參加了國家發改委召開的十四五規劃專家委員會會議，出席了自然資源部、農業農村部、國務院發展研究中心等部門及高校科研機構舉辦的有關土地制度改革的座談會并向有關部門建言獻策。另外，作為民進中央經濟委員會主任，率專題調研組赴山西、黑龍江、青海、河南等地就土地制度改革、營商環境、中小企業融資難等專題進行了調研，相關的調研成果一方面反映在本次全國人大擬提交的議案和建議中，另一方面反映在即將出版的《中國的土地制度改革》一書中。
