以傳播城市化專業(yè)知識為己任
2024年11月24日
星期日
設為首頁
|
加入收藏
搜索
記者 王玉光 劉琳
自 1986年頒布實施以來，為順應不同工業(yè)化、城市化歷史進程，《土地管理法》曾于1988年、1998年和2004年進行過三次修改：第一次修改允許土地作為生產要素進入市場；第二次修改確立了土地用途管制制度；第三次修改劃分了土地征收和征用的區(qū)別。
“十二五”期間，中國將繼續(xù)加快工業(yè)化和城市化進程。這對當前的土地制度，形成了巨大的考驗。
有分析人士指出，一方面，伴隨強拆現象的土地征收必然更大規(guī)模進行；另一方面，農民和城市居民的利益補償機制一直未能有效建立。在新時期的中國道路探尋中，必須勇于面對新的土地政策以及現代化進程中的巨大利益調整。這個歷史的任務將由正在進行修改中的《土地管理法》來破解。
被稱為新一輪土改的《土地管理法》第四次修改，已被學界上升為“國家安全戰(zhàn)略”，正逐步走入最高決策層的視野。
國土資源部政策法規(guī)司司長王守智告訴《財經國家周刊》記者，新一輪《土地管理法》修改將深入調查研究，廣泛征求意見。在此基礎上，該法將進一步強化耕地保護、加強土地用途管制制度、維護農民基本權益，把這些基本國策貫徹得更徹底。
最新的進展是，《土地管理法》“正處于形成修改議案和征求意見稿階段”，修改大原則已逐漸浮出水面。2009年6月底，國土資源部政策法規(guī)司將《土地管理法》修改送審稿提交國務院法制辦。據知情人士透露，至今國務院法制辦已經對其做了至少兩輪修改。期間，一度傳出“送審稿被推倒重來”。
此間觀察家發(fā)現，新一輪土地制度改革共識已經形成，做實土地產權的強烈現實需求正逐步轉化為全社會的共識和決策層的意志。
國土資源部一位不愿具名的領導向《財經國家周刊》記者表示，《土地管理法》的修改方向，必須“體現全社會的預期，將這種普遍預期以制度的形態(tài)固化下來，從而給社會政治經濟發(fā)展以希望”。
“大改”還是“小改”
伴隨《土地管理法》的修改，新一輪土地制度改革風聲漸勁。
今年3月底，溫家寶總理在國務院第四次廉政工作會議上為新一輪《土地管理法》修改工作“定調”：“抓緊研究修改《中華人民共和國土地管理法》有關集體土地征收和補償的規(guī)定，國務院將盡快向全國人大常委會提出議案”。
5月13日，國務院辦公廳發(fā)出通知，要求立即在全國開展征地拆遷制度規(guī)定落實情況專項檢查，強化監(jiān)管，嚴肅問責，堅決制止違法強拆行為，切實維護群眾合法權益。
該通知重點針對的是2011年初頒布的“新拆遷條例”——《國有土地上房屋征收與補償條例》，首次對“公共利益”做出了范圍界定——過去30年，在中國加速工業(yè)化、城市化的背景下，“公共利益”曾一度被地方政府和開發(fā)商等利益集團濫用，“不求甚解甚至刻意曲解”。
輿論認為，“新拆遷條例”的頒布，將有助于終結“行政強拆”的歷史。中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文指出，“新拆遷條例”中有四項“非常重要”的原則：一是將土地征收權嚴格限定在有邊界的“公共利益”范疇內；二是明確土地征收程序必須公開、透明，讓人民群眾廣泛參與、充分協商；三是根據“市場定價”原則，對國有土地上房屋進行征收補償；四是明確強制拆遷必須走司法程序。
陳錫文表示，這些原則“對下一步修改《土地管理法》中涉及農村征收土地問題極具現實指導意義”。
6月初，國務院批轉國家發(fā)改委《關于2011年深化經濟體制改革重點工作的意見》，位列今年四項“重點推進”改革任務首位的，是“完善土地管理制度，賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，探索建立耕地保護補償機制，研究修訂土地管理法等相關法律法規(guī)，促進土地增值收益主要用于農業(yè)農村”。
上述土改新思路將會以怎樣的條款和細節(jié)，進入正在修改中的《土地管理法》，成為各方期待。亦成為衡量此次修法是“大改”還是“小改”的標準依據。
修法“拉鋸戰(zhàn)”
接受《財經國家周刊》記者采訪的一些業(yè)界人士認為，目前《土地管理法》的修改“行動過緩”。從2009年開始，這一輪修法的“拉鋸”已超過兩年，時間明顯多于前三次立法。
修改稿征求意見過程中，各方爭議頗大，部委之間、央地之間訴求難以統一，一些改革理念在地方政府層面還遭遇到實際抵觸。
以上述《國有土地上房屋征收與補償條例》中提出的廢除“行政強拆”為例，《財經國家周刊》記者在東北某城市調研時，就有地方官員抱怨：“不讓行政強拆，舊城改造、城鎮(zhèn)化還怎么搞？這就好比不給警察配槍，他怎么抓賊？”
在這座城市，拆遷與“打黑”同時進行。當地政府部門規(guī)定，凡遇“釘子戶”，當首先甄別其是“基礎群眾”，還是“黑惡勢力”。對于后者“絕不留情”。
如何確定集體土地征地補償標準，更是將《土地管理法》修改拖入“拉鋸戰(zhàn)”的一大難題。
目前各方討論已形成的基本共識是，應廢除原法中有關設立征地補償標準“最高上限”的規(guī)定，以“市場定價”為原則，確立征地補償的“最低下限”。但究竟什么樣的補償標準能讓農民滿意？
陳錫文此前曾提議，對于集體土地征收補償，完全可以通過農民和政府的協商、談判形成補償價格。補償費主要給失去承包地和宅基地的農民，以解決其長遠生計。
然而，此建議若被采納，無疑將觸動地方政府“土地財政”的敏感神經。就當前地方城市的現狀來說，土地出讓收益實質上是官權與民權的利益分配問題，二者此消彼長。
近年來，地方政府層面反復強調土地出讓過程中，用于拆遷征地補償的收儲成本不斷提高，土地出讓純收益不足20%，“與民爭利”的心態(tài)揮之不去。而要解開這一心結，無疑將牽扯到中國改革事業(yè)的另一個艱深課題——財稅體制改革。
有消息說，決策層可能會傾向于采納某些學者的建議，即讓農民自行“討價還價”。順應民意，將成為新一輪《土地管理法》修改的大勢所趨。
“現在的《土地管理法》有兩個基本缺陷，一是龐雜，二是粗疏。很多問題想在這樣一部法律中解決，結果行不通。”中國社科院農村發(fā)展研究所研究員黨國英告訴《財經國家周刊》記者，十七屆三中全會對未來農村土地管理改革提出了很好意見，但將其轉變?yōu)榉ㄒ?guī)仍有相當困難。應本著解放思想、實事求是的原則對有關法規(guī)進行修訂，甚至可以考慮調整立法思路。
例如，失地農民的社會保障問題當然很重要，但僅僅依靠《土地管理法》講不清楚。“關鍵不是社保，而是交易的公正性，社保問題應在其他法規(guī)中講。”黨國英說。
這實際上牽涉到了中國土地的法律體系。國土資源部政策法規(guī)司提供的資料顯示，目前中國國土資源法律體系的框架已初步建立，形成了以《物權法》為基礎，以《土地管理法》、《城市房地產管理法》、《礦產資源法》、《海域使用管理法》、《海島保護法》和《測繪法》為核心，以《基本農田保護條例》、《地質災害防治條例》等大量行政法規(guī)、部門規(guī)章以及地方性法規(guī)、規(guī)章為補充的國土資源法律體系框架。國土資源部先后制定的部門規(guī)章達50余部。
但看似龐大的土地法律體系，存在著“先天性的殘缺”。
由于搭建法律框架體系的需要以及土地產權交易的需要，中國先有了針對城市用地的《土地管理法》和《農村土地承包法》等子法，但一直缺少《土地法》這部母法。
“這在法理上是不合理的，中國土地法律體系的修改空間還相當大。”中國人民大學農業(yè)與農村發(fā)展學院院長溫鐵軍對《財經國家周刊》記者表示。
黨國英建議說，可以考慮先確立一個“土地基本法”。然后，再圍繞其確立“土地規(guī)劃法”、“土地使用權交易法”，并修改《農村土地承包法》等配套法律，形成土地立法體系。
鑒于當前中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化面臨的新形勢、新特點，有學者建議：有必要對既有的土地管理法律體系重新梳理。
做實土地產權
新一輪《土地管理法》修改的緣起，與當今中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程加速所引發(fā)的諸多復雜矛盾密切相關。
伴隨工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的加速，中國建設用地缺口逐年擴大。官方數據顯示，“十一五”期間，全國每年建設用地需求在1200萬畝以上，而下達的新增建設用地指標只有600萬畝左右，缺口超過50%。
“十二五”期間，建設用地供求矛盾進一步加劇。國土資源部不久前曾公開表示，目前全國多省市土地供應“僅能滿足三分之一需求”。
農民的土地權益恰在這樣一個背景下遭遇擠壓。理論界有一種代表性的觀點認為，中國近30年的高速經濟增長和城市化擴張，是以侵占農民的“土地紅利”作為事實代價的。
學者指出，農民對經濟增長的最大貢獻，是土地。新中國成立后的很長一段時間，國家建設無償獲取農民土地；直至改革開放，才逐步建立了土地補償制度。據測算，目前農民實際得到的補償不到1萬億元。
不公平現象，多半出在土地最終使用價格的分配環(huán)節(jié)。在許多情況下，農民拿到的土地收益只是零頭，與地方政府、房地產老板拿到的收益有天壤之別。
黨國英認為，效率、平等和穩(wěn)定，是支撐一個國家經濟發(fā)展和政權持續(xù)的三個基本要素。“現行土地制度在平等和效率兩個方面都有損失，已對社會穩(wěn)定產生了消極影響”。
在近年來發(fā)生的農村群體性事件中，第一位的起因多與土地有關。恰是因為沒有引入足夠的市場因素，在征地定價等問題上，農民意識中有時便會產生不公正“幻覺”。“一些人煽動農民的這種認同感，拿土地說事兒，其作用超過了宗教、宗族的意義。”黨國英說。
要改變當前土地制度在效率、公正和穩(wěn)定三方面的缺失，最對癥的藥方，即十七屆三中全會所提出農村土地制度改革“十六字原則”。尤其是清晰界定關于土地的一系列權利在國家、社區(qū)共同體和個人之間權利歸屬的邊界，并以法制化手段配置各項權利。
在黨國英看來，“產權明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴格管理”的十六字原則中，至少包含兩條改革“背書”：一方面，應該把農民的土地承包權看作產權。明晰產權，就是要把農民的土地承包權做“實”，使農民擁有相對完整的土地財產權。
另一方面，政府規(guī)劃是界定土地產權的重要因素。離開了用途管制，產權明晰就說不清楚。
隨著農村土地改革思路的深化，一種叫做土地“物權化”的理論逐漸化解了各方分歧。該思路強調賦予農民長期、穩(wěn)定的土地使用權、經營權，從而使農民擁有相對完整的土地財產權。顯然，十七屆三中全會確立的新時期土地改革思路，充分吸收了這一理論精髓。
溫鐵軍表示，《土地管理法》的進一步修改，構建以土地法母法為核心的完整土地法律框架，都必須將“同權同利”的原則貫徹始終。所謂同權同利，即政府的所有權與村社集體所有權同權；開發(fā)商的使用權與農戶的使用權同利。
“中國農村土地資源資本化的合理方式，應該是在保持現行農村基本制度不變的條件下，實行工商業(yè)用地租賃，基本建設用地作股。”溫鐵軍說。
歷史學家曾經指出，中國革命取得勝利的原因之一，歸功于土地制度改革的成功；在和平建設年代，充分尊重農民的土地財產權、維護農民利益的相對穩(wěn)定，更應被視作土地改革必須恪守的信條。
“過去的土改經驗說明，我們的事業(yè)順利成功之時，往往就是這個事情做得好的時候；出了麻煩，往往是由于土改這件事沒做好。”
黨國英建議，應盡快統一認識，將十七屆三中全會確立的農村土地改革思路落到實處，加快《土地管理法》修改進程，確立城鄉(xiāng)居民土地財產權，把“土地換穩(wěn)定”的新土改行動上升為“國家安全戰(zhàn)略”。
“任何一個人，任何一個利益集團，任何一種意識形態(tài)的持有者，如果真正想使中國繁榮富強，就應該懂得‘土地換穩(wěn)定’這個交易的積極意義。這是多贏的交易，將給中國帶來光明前景。”黨國英說。
