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2024年11月21日
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今年7月，國土資源部部長稱，解決地方經濟發展對土地需要的這個迫切問題，主要方式之一就是農村建設用地減少與城鎮建設用地增加掛鉤試點。
陳錫文的擔心
“你真是了不起！將來出了問題哭都來不及?！?br /> 陳錫文現在憂心忡忡。
近期在一次調研中，一位地級市的領導雄心勃勃地對這位中央農村工作領導小組副組長說：我這個地級市一共有100萬戶農民，我準備用三到五年的時間把這些村莊全拆了，因為100萬戶農民大概占了100萬畝的建設用地。
陳當時很吃驚，問，哪來這么多錢？
地方領導說他算過賬，100萬戶農民讓他住樓，至少省出70萬畝地，50萬一畝就是3500億，100萬畝就是7000億，什么事干不了!
陳說，你真是了不起！將來出了問題哭都來不及。
李平也憂心忡忡。今年5月，這位美國農村發展研究所律師及北京代表處代表剛在蘇南一個在全國來說都數一數二富有的地級市做了“雙置換”的調研。所謂雙置換，就是用承包地換城市社保，用“宅基地+農村住房”換小區安居房。
他發現，在“雙置換”項目中，農地名義上還是集體所有，但農民卻永遠放棄了承包權：農地以“流轉”的名義集中到市縣級政府的融資平臺，融資平臺最終成片把土地租賃給規模經營企業或者是承包大戶，租賃收益歸政府所有的融資平臺。
而且，農民以承包權“長久不變”的承包地換取的城市社保，卻是有“保質期”的：死后社保取消，并且在一個設定的截止日期以后出生的孩子無權享受。
盡管在他們看來這樣的置換令人擔憂，但各地的現實卻是——地方政府正以罕見的熱情擁抱“拆村并居”行動，他們的目標很明確：讓農民上樓，把騰出的農民宅基地等土地復墾后換取同等面積的城市建設用地指標，既可以獲得城鄉土地之間的級差收益，更可以突破宏觀調控下緊縮“地根”的限制，完成各地GDP的發展目標。
“以承包地換社?！薄ⅰ耙哉負Q房”以達到騰出更多城市建設用地指標的“舊村改造”、“村改居”行動正在從沿海到內陸，一路高歌猛進。
重慶宣布了要在10年內讓千萬農民工進城的戶籍改革，而山東省諸城市（縣級市）在今年6月以來就相繼撤銷了1249個建制村，合并成208個農村社區，成為全國首個撤銷全部建制村的城市。“過去還僅僅是占農村的耕地，現在是變成了拆人家的房，全世界都沒有見過。”在近期于?？谂e辦的“城鄉一體化：趨勢與挑戰”的研討會上，陳錫文言辭罕見地犀利，“和平時期大規模的村莊撤并”運動“古今中外，史無前例”。
他擔心，如果這場以城市利益出發、試圖增加城市土地財政收入、“盲目的”城市化運動得不到有效遏制的話，“是要出大事的”。
助推劑
9月11日，山東臨術縣召開了今年第四次土地增減掛鉤現場推進會議?？h委副書記、縣長在講話中指出，“務必把增減掛鉤工作當作當前的頭等大事來抓”。
“難道中國突然之間耕地不足，已經到了必須讓農民騰出自己的宅基地，并且一天都不能耽誤，并且必須忍受農作的不便，忍受生活的不便，忍受將來可能不再能回來（回到土地）的不便，并且必須將本來是好端端的還可以住上一百年的小樓拆掉浪費資源與環境的一步了嗎？”華中科技大學中國鄉村治理研究中心主任賀雪峰忍不住憤怒。
他說，所有的問題只因為國家為了保持18億畝耕地紅線，而要求所有的城市建設用地在占用耕地時，必須先復墾出相應的耕地出來作為補償。而目前唯一比較容易復墾為耕地的是農村建設用地，尤其是農民的宅基地。
賀說的這個政策其實就是“城鄉建設用地增減掛鉤指標置換”。簡而言之，就是農村通過復墾增加的耕地面積，可用于城市建設用地指標。
在這個等式中，看起來耕地總量和城市建設用地指標沒變，但實質上是把集體所有的土地置換成了國有土地。而迄今為止，對集體所有土地的征用仍是法律空白。
近年來，隨著緊縮地根作為國家宏觀調控政策的一部分，用地指標匱乏一直是困擾地方政府的頭等大事，財政資金吃緊更是地方政府的難言之痛。在這種條件下，如何在不增加財政壓力的條件下合法獲得用地計劃指標成為擺在地方政府面前的一個急需解決的課題。因此，2006年國土資源部第一次在天津、山東等地推出“增減掛鉤指標置換”試點后，即受到各級地方政府的熱烈擁護，“雙置換”模式迅速地擁有各種不同的地方版本。
今年7月，在大連召開的國土資源廳局長會議上，國土資源部部長徐紹史稱，解決地方經濟發展對土地需要的這個迫切問題，主要方式之一就是農村建設用地減少與城鎮建設用地增加掛鉤試點。
而與農村土地最近的縣鄉政府，成了這個政策試點的主戰場。江蘇省射陽縣國土資源局在今年9月的一個調研報告中稱，鄉鎮突破用地指標困局的“唯一出路”只能靠城鄉建設用地增減掛鉤，實施這一工程，“存在逼上梁山味道”，因為“沒有土地指標，意味著所有的建設、所有的項目都是泡影，上級所有的考核、指標、發展也就都成了空話”。
正是在這個背景下，幾乎所有搞“增減掛鉤”實驗的基層政府都成立了“以黨政一把手堅持親自抓、親自過問，并適時召開專題會議進行研究和會辦”，協調解決掛鉤中遇到的主要矛盾和問題。
山東作為第一批試點的區域，推進的力度非常大，而縣鄉兩級政府則主要承擔了拆農民舊房和土地復墾的工作。
比如，9月11日，山東臨術縣就召開了今年第四次的土地增減掛鉤現場推進會議?？h委副書記、縣長任慶虎在講話中指出，當前，土地增減掛鉤工作已到了關鍵時期、沖刺階段。各鄉鎮、各有關部門要切實增強責任感、緊迫感、壓力感，“務必把增減掛鉤工作當作當前的頭等大事來抓”，搶時間、爭效率、保進度，“全面加快拆舊復墾工作”。
在這種“比著拆”的地方競爭中，由于各地補償標準不一，由于農民不愿意離開居住了幾輩子的鄉土等多種原因，造成農村矛盾激發。
這還不是問題的全部。這個被很多官員稱為“城鄉統籌抓手”的增減掛鉤制度還很可能淪為政府的債務工程。由于必須先拆先建農民新居、先復墾才能置換城市建設用地指標，所以通常要由政府先墊資。然而如果一旦置換的土地沒有達到預期的收益，或者政府為了招商引資而不得不壓低土地價格，那么政府的前期投入很可能就收不回來。
而且，農民上樓后，生活成本大幅提高，在收入沒有相應地大幅增加的情況下，很多家庭很可能跌入貧困。
更不要說的是，農民上樓后，普遍的問題是牲畜沒地養，機器沒處放，種田還要去坐車，中國村莊傳統和文化面臨斷裂。
“人總是要有所敬畏的，敬畏我們自己的傳統，敬畏國家的法律。”陳錫文感嘆說，“農村社會之所以這么多的人能夠比較平靜的運行，農村的血緣地緣關系看起來是一種落后，但是客觀上它是一種傳統東西，這種東西保障了農村社會在很少公共資源的情況下能夠平穩的運行?！?/p>
被曲解的政策
聽了這幾點原則后，不少干部當即就對陳說：“那我還費什么勁去搞村莊拆遷，我要搞不了就不搞了。”
其實，在陳錫文看來，眼下的這場拆農民房的運動實際上是對“增減掛鉤”這一政策的曲解。他說，“增減掛鉤”第一次出現在國務院文件當中是在2004年的28號文，其背景是2003年全國各地規劃的開發區面積達到了當年全部城鎮建設用地指標的5倍，逼得中央痛下決心，以復墾的耕地面積作為硬性指標制約開發區的無序擴張。
然而，現在知道這種背景的人越來越少，大多數人則簡單地認為，“增減掛鉤指標置換”就是“拆了村莊，然后拿過來搞城市建設”。而且，隨著這兩年地方政府融資平臺的興起，通過置換獲得的城市建設用地指標可以直接在銀行進行抵押貸款。
其實，根據陳錫文的介紹，“增減掛鉤指標置換”有幾個非常重要的原則，而這些原則從陳接觸到的很多省一級干部到縣鄉級干部，“都不太清楚，甚至根本不知道”。這些原則包括：
新置換的建設用地指標必須納入年度計劃，“不可能你自己拆多少你就可以增加多少計劃”；通過增減掛鉤指標置換獲得的土地收益必須全額返還當地人，不許截留，因為這不是征地，而是農民的建設用地；而且，該政策是為了保證縣域經濟和小城鎮發展，所以置換只能在縣域范圍之內，不能往中心城市發展。“否則都往中心城市發展了，小城鎮有什么發展機會？！”
聽了這幾點原則后，不少干部當即就對陳說：“那我還費什么勁去搞村莊拆遷，我要搞不了就不搞了?！?br /> 陳回應說：“具備條件的地方不是不可以弄，但是不具備條件的東西硬做，用我的話說有點醉翁之意不在酒，其實就是要你那點地，而且拿了地賣了錢照樣不還民，或者是手頭比以前寬了一點給你們一點好處，但是大頭我還是拿。”
目前，通過城鄉土地置換獲得的土地收益，幾乎沒有100%返回農村的，好的地方的做法是把其中的40%用于新建村莊的基礎設施，剩下的60%政府和農民對半分。
關于“增減掛鉤指標置換”的土地收益分配問題，2008年國土資源部國土資頒發的138號文第十七條明確寫道：“建新地塊實行有償供地所得收益，要用于項目區內農村和基礎設施建設，并按照城市反哺農村、工業反哺農業的要求，優先用于支持農村集體發展生產和農民改善生活條件?！?br />然而現在，不僅各地一窩蜂地都在加快搞“增減掛鉤指標置換”，而且違規操作也非常多，比如地還沒復墾、農民的新聚居區還沒建好，城市建設土地指標就可以交易，或者進行抵押貸款，不僅損害了農民的利益，也讓國家的宏觀調控失效。
如果不遏制地方政府通過城鄉土地指標置換大量增加計劃外建設用地，如果不遏制土地生財，“一定會變成一種災難?！标愬a文鄭重警告說。
誰的城市化
本來為進城的農民工提供均等的公共服務，是城市的責任，但現在，農民要想獲得這樣的服務，必須要靠出賣自己的承包地和宅基地來贖買。
迄今為止，幾乎所有的城鄉統籌、城鄉一體化的改革全部是資源向城市集中，包括資金、人才、項目等。
因此，國家發改委國土開發與地區經濟研究所副所長肖金成在近期一次研討會上特別提出，中心城市，尤其是地級以上的城市，而不是財政緊張的縣級政府，要承擔城鄉統籌的責任，把城里的一部分資源配置到農村去。“我住在城市二十年沒有交錢修過路，為什么要農民集資來修路呢？道路不是公共設施嗎？讓農民自己修路，那不是政府的失職嗎？”肖金成說。
李鐵對這點感受深刻。他是國家發改委城市和小城鎮改革發展中心主任。他說過去十多年來，在談城市化的問題時，地方政府和中央政府在這個問題上看法并不一致，地方政府總是認為，城市化就是城市發展問題、城市建設問題，所以我們看到一個個花園城市的崛起；而作為中央政府考慮的是如何解決農民進城。
然而，在他看來，如何解決農民進城問題一直以來遇到了城市非常強大的阻力，這個阻力來自于中國城市在這個問題上到底持什么態度。
十二五規劃討論的時候，李鐵聽到一個特大城市的市長說，按照該市現有的財政能力，可以讓現有的城市居民和農村居民達到一個中等收入發達國家水平，但是如果把八百多萬農民工加進來，他就一籌莫展。
他到中西部一個靠石油發財的地方調研，該地實行全民醫療，其本地人口20萬，外來打工者30萬，但他們仍然說，即使財政有錢也不包括外來打工者。
本來為進城的農民工提供均等的公共服務，是城市的責任，但現在，農民要想獲得這樣的服務，必須要靠出賣自己的承包地和宅基地來贖買?！斑@說明中國的城市化問題，是一個超出了我們現有的經濟學范疇，超過了我們現有的社會學范疇，是一個廣泛、嚴重的社會利益調整問題?！痹谏蟼€月召開的“中國的可持續發展：挑戰與未來”研討會上，李鐵這樣說。“只有真正解決了城市化問題，中國所謂的和諧，才可能有一個開始?！彼f。
