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2024年11月21日
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6月13日，南海在全省率先組建城鄉統籌部，成為我省第一個針對基層管理和公共服務均等的統籌部門，其工作重點是深化農村綜合改革、統籌城鄉發展，從而強化基層社會管理，提升城市品質。
作為傳統制造業基地的佛山，如何解決城鄉統籌問題正影響著地區的經濟轉型發展和當地社會的穩定發展。在國家“十二五”規劃綱要里，城鄉統籌一體化已成為應有之義。如何統籌城鄉發展、縮小城鄉差距已成為各級政府亟待解決的一個難題。
從2007年開始，佛山市就以南海區羅村街道為試點，率先開啟社區“政社分離”的改革探索之路，還原居委會服務的職能。而在今年年初，南海大舉推進“村改居”，建立農村集體資產交易平臺，全面吹響“政經分離”的號角。
與此同時，佛山通過實施城市基礎設施向農村延伸、實行農村體制改革等措施，來統籌城鄉發展，打破城鄉基本公共服務二元結構的長期分割。
村(居)行政服務站年內全覆蓋
在佛山一環桂城段，瀚天科技城、南海天安數碼城等一批都市型產業載體矗立兩邊，這片位于廣佛之間的土地，如今是珠三角經濟最為活躍的地區之一。然而，這些代表著佛山未來發展方向的產業載體，卻是建立在當地一個名為北約村的集體土地上。
經濟的發展讓佛山城鄉之間的距離逐步縮小。以順德為例，當地200多萬常住人口中真正從事農業行當的只有1萬多農戶，許多所謂的“村”其實已經不是農村了。然而，傳統的政治體制管理下，居(村)委會承擔著太多諸如社會保障、戶籍、就業、人口與計生等政府行政職能。此前有居委會主任坦言，他80%的時間都放在處理行政事務上。由于過多地為政府“跑腿”，在服務居(村)民方面就自然減少，由于與自身利益關系不大，不少居(村)民患上了所謂的“政治冷淡癥”。
中國社科院農村所研究員黨國英認為，佛山的“農村病”實際上是“城市病”，要破解城鄉統籌的難題，佛山的基層社會治理不應該停留在鄉村治理模式上，而要當成城市來治理，把城市的體制向農村延伸。
為破解這一難題，佛山各區都作出了有益探索。2007年，佛山南海區羅村街道開啟社區改革探索之路，按照“政社分離、服務優先”的基層社區管理新體制，原來的居委會正式“一分為二”，重設為社區政務站和社區居委會，政府下達的各項行政職能由社區政務站承接，居委會則還原其服務的職能。
這樣的嘗試同樣在順德區推廣。從2009年開始，順德容桂就開始在村(社區)試點建設行政服務站，按照“政社相對分離”的原則，把農村基層事務分為行政事務和自治事務。當中行政服務站會承擔原來下派給村(居)委會辦理的人口戶籍、社會治安、流動人口管理等各項行政事務，而村(居)委會則回歸自治職能，履行自治工作。
“這樣很好，每個人的工作都很明晰，對群眾的服務也更到位。”容桂街道華口村一村干部說，行政服務站可以專心于行政服務工作，而村委會則可以專心興辦福利事業等。
記者了解到，截至去年3月，禪城區張槎街道的15條村也擁有了自己的行政服務中心，率先成為佛山全市村村建立行政服務中心的街道。隨著“簡政強鎮”改革深化，佛山所有村(居)“一站式”行政服務中心都將在年內全部建成，包括計生、就業、勞保等公共服務事權將下放到各社區或村民服務中心，讓百姓辦事更快捷。
“村改居”試驗已全面鋪開
行政服務中心向村一級延伸，一定程度上縮短了城鄉管理差距。然而，對于一些城鎮化相對較快的村來說，行政服務中心的延伸并不能根本解決城鄉統籌的難題。以佛山市南海區為例，改革開放后“村村點火，戶戶冒煙”的發展模式，使得南海富可敵市。
然而，這種粗放式的發展模式使得原本屬于社會治理末稍的村委會不得不去主導經濟發展，這讓一些擁有幾億甚至幾十億元龐大資產的村集體經濟游離于市場經濟的監管體系之外。
另一方面，當地大部分建設用地為農村集體用地，其產權由村(組)掌握，村與村之間行政、地域分割嚴重，招商引資各自為政，與構建現代產業體系需要統籌規劃、集約經營相矛盾。
有長期從事農村工作的專家斷言：農村集體經濟制度某種程度已成為拖延城市化進程的一塊“絆腳石”。如果不早日打破城鄉二元結構，不單會影響城市化進程，同時還會影響社會的穩定。
從今年初起，以全省統一部署的村(居)換屆選舉為契機，南海對全區118個符合條件的村委會進行了“村改居”改革，所涉人群達到47萬人，大步開啟農村城鎮化進程。據佛山市委常委、南海區委書記鄧偉根介紹，以“村改居”為序幕，南海將在農村治理中全面推行“政經分離”改革，從體制、機制入手，通過股權固化、建立農村資產交易管理平臺、農村社區化建設等一系列措施，全面推動農村綜合改革。
在選舉產生了新一屆居委會成員后，南海目前正在推進經聯社和經濟社兩級經濟組織的換屆選舉工作。在該項選舉中，南海明確規定村(居)黨總支部書記、村(居)民委員會領導成員不能與集體經濟組織成員交叉任職。
“政經分離”謀求城鄉一體
4月15日，經聯社社長這一職務名稱首次出現在佛山市南海區。當天，佛山南海區丹灶鎮石聯股份經濟聯合社舉行換屆選舉，這是南海乃至佛山首次以經聯社代表投票選舉經聯社社長，一改之前由村(居)書記和村(居)委會成員兼任社長的“慣例”。接下來，南海所有村(居)都將與石聯一樣，全部按照“政經分離”原則進行治理。
這改變了以往基層自治組織同時承擔經濟發展和社會管理雙重職能的尷尬，同時也拉開了南海創新基層社會管理的序幕。此舉將讓農村集體經濟與市場對接，逐步走向市場化改革的軌道，促使土地向內涵集約型轉變。
土地分割制約現代產業發展
20多年前，農村股份合作制改革讓佛山迅速工業化，那些建立在農村集體土地上的廠房支撐起了陶瓷、鋁型材等傳統產業發展，同時也形成了如星星之火般的村級工業園區。
20多年后的今天，農村股份合作制則制約了經濟轉型——— 許多“低、散、弱”的落后產業仍聚集在南海農村，土地資源利用粗放，環境污染問題多發。
顯然，現有的農村集體經濟體制已不適應當前的經濟發展。這些集體土地產權由村(組)掌握，村與村之間行政、地域分割嚴重，招商引資各自為政，四面開花，工業布局呈現散亂局面。這與發展戰略新興產業、構建現代產業體系需要統籌規劃、集約經營形成矛盾。
中國社科院農村所研究員黨國英認為，農村集體經濟制度某種程度上已成為拖延城市化進程的一塊“絆腳石”。然而，解放農村集體土地，讓農民離開世世代代賴以生存的土地談何容易！
一個例子是：佛山市南海區2010年全區村、組兩級集體資產預計達250多億元，村、組兩級集體可支配收入超過45億元，集體各項支出超30億元。各種利益群體為了利益分配問題展開長期博弈。
今年3月中旬，某村130多個村民聚集到村委會辦公樓，要求村委會公開此前20多年的集體資產交易賬目。村民一方面認為村委會班子“不作為”，同時因為看不到集體資產交易賬目且年分紅較低，懷疑村集體資產是否被賤賣或賤租。這個事例反映了珠三角農村普遍存在的一個問題，即政經混合的管理體制使得農村基層自治組織既是運動員又是裁判員，缺乏監督，與村民之間缺乏信任機制。
另一方面，由于產權不明晰，以“村民”而非“股東”身份作為利益主體的分配制度，容易引發外嫁女、農轉非等各種特殊群體的利益爭奪，導致很多村民不愿進城，都擠在農村。一位基層官員說，這種產權不明晰的狀況，讓村民增添了對土地的粘性，土地成為利益的唯一保障。
“經濟和社會管理是一定要分開的，如果不分等于是政經混合，那么少數人的經濟利益就會左右整個自治組織和社會管理。”佛山市委常委、南海區委書記鄧偉根說，“南海的社會管理不僅是面向70多萬農村居民的管理，更是面向240萬常住人口的管理。不能因為少部分人分紅的利益糾紛影響了整個基層的穩定。至于‘政經分離’后經濟組織何去何從，那將交給有分紅的居民來決定了。”
股權固化和集體資產市場化
在這過程中，能否保證村民以土地為核心的利益不受損，心甘情愿從“村民”變“居民”是“村改居”成敗的關鍵所在。
事實上，不論改革如何激蕩，城市化的思路如何明晰，身處其中的利益主體最關心的，仍是改革將給他們帶來什么樣的切身影響。在村改居投票決議過程中，南海疊北村村頭村民小組得票率只有70%左右，遠低于疊北村85.5%的整體得票率。“村民比較擔心的是村改居后，村小組的土地同歸居委會處理，跟別的村小組利益均等。”該村小組一位負責人如是說。
這一擔憂不無道理。在政府自上而下的宣傳中，一直強調保障村民原有利益，甚至強調包括原村民享有的優惠政策、享有權益不變、計劃生育政策不變在內的“六個不變”。
要實現這“六個不變”，持股“進城”是關鍵。今年4月底，佛山市南海區首批76個符合城市化條件的村莊將撤銷村委會，第一步做的就是“股權固化”。一方面對土地、物業等農村集體資產進行確權，另一方面根據“增人不增股，減人不減股”原則，將集體資產折算為股份并固化到戶。這意味著，村民可以持股“進城”變為居民，除了以“股東”身份繼續享受集體分紅和正常福利，還可以以“居民”身份享受城市公共服務。
以該區平南村為例，該村將2009年12月15日作為股東資格界定的固化時點，在這之前出生的嬰兒、新嫁娶的村民可以通過自動分配或出錢購買的方式取得股權，此后的則不再取得股權。同時以戶為單位，“增人不增股，減人不減股”。
在此基礎上，佛山市委常委、南海區委書記鄧偉根認為，要讓城市的要素資源在農村順暢流動起來，首先要讓農村集體經濟與市場對接，逐步走向市場化改革的軌道。
南海第二步推出了農村資產管理交易平臺，旨在從管理交易環節引入市場化手段，解決農村集體資產管理交易過程中不夠規范、不夠公開的問題，打消村民擔心資產會被賤賣、影響收益的顧慮。
2010年5月，獅山鎮官窯村一宗3500平方米的物業在此平臺上成功出租，租金增幅超過30%，成為農村資產管理交易的“第一拍”。對此，國務院發展研究中心農村經濟研究部研究員劉守英認為，南海創建農村集體資產交易平臺的制度建設，有利于促進農村集體資產交易的公平、公開、公正，在制度上保證農村集體資產增值和保障集體成員的合法利益。
如今，南海224條村已基本實現村村開通農村集體資產管理交易平臺，村內的市場鋪位、廠房以及出租屋等農村資產，都可以在資產管理交易平臺上進行操作，“堵住”了農村資產管理漏洞。
公共服務均等化推進城鄉融合
改革牽一發而動全身。村民離開土地，成為城市居民以后，如何過上真正的城市生活？
“社會管理是手段，城鄉統籌服務是目的。”鄧偉根認為，在南海這樣一個城鄉并存的典型區域，不管是“村改居”還是“政經分離”，其真正目的是要推動農村融入城市，讓城市公共服務逐步向農村延伸，實現社會管理的城鄉統籌和公共服務城鄉一體化。
對于“村改居”的社區，南海將在集體經濟組織經費保障的基礎上，加大區、鎮兩級公共財政轉移支付力度，提高基層社會管理和服務水平，促進城鄉經濟社會協調發展。南海的思路是，以統籌城鄉發展為核心，在基層“政經分離”的基礎上，構建黨組織、自治組織、經濟組織、社區服務中心、社會組織等社會管理載體，形成“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的社會管理新格局。
社區黨組織在南海基層社會管理創新中居于核心地位。今年，南海把全區224個行政村黨支部統一升格為社區黨總支部，提升村(居)黨組織統攬全局的核心作用。社區黨總支將建立與自治組織和集體經濟組織的聯席會議，通過村(居)民主生活會、述職述廉、民主評議等制度強化與自治組織和經濟組織的聯系。
社區自治組織的主要職能是辦理社區自治事務，協助行政事務和反映社情民意，其行政服務職能主要通過社區服務中心來體現。去年，南海已建成覆蓋所有村(居)的社區服務中心，該平臺通過網絡與區行政服務中心對接，居民在本村本社區就可以辦理房產證、工商執照、暫住證等，成為政府公共服務向社區延伸的重要方式。南海區接下來將探索自治組織與社區服務中心的融合，在基層搭建城鄉公共服務均等化的實現載體。
對于最為敏感的集體經濟組織，南海將逐步探索其市場化改革的道路。目前，南海已在全省率先建立了覆蓋所有鎮(街)的農村集體資產管理交易中心，構筑了集體資產管理交易的防腐屏障。
鄧偉根表示，在過去30年中，南海在經濟領域取得了令人矚目的成就，但社會管理卻相對滯后，接下來將把社會管理放在突出位置，在“政經分離”的基礎上厘清社區各組織的關系，為基層提供城鄉均等的公共服務，實現城鄉融合發展。
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農民權益“六不變”
1.村改居后，原來的管轄范圍不變，原村黨組織、村委會過渡為社區黨組織、社區居委會，辦公地點仍然設在原來的村委會；
2.社區“兩委”班子職數原則按原村“兩委”班子職數不變；
3.原農村集體經濟組織資產產權權屬不會改變；
4.“村改居”后農村居民(農業人口)身份仍然不會改變；
5.原村民享受的農村優惠政策、享有的權益不變；
6.“村改居”后，原來享有的計劃生養政策也保持不變。
