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2024年11月22日
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近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線的指導(dǎo)意見》，提出按照生態(tài)功能劃定生態(tài)保護(hù)紅線，按照保質(zhì)保量要求劃定永久基本農(nóng)田，按照集約適度、綠色發(fā)展要求劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。
《意見》要求，到2020年底，完成三條控制線劃定和落地，形成一張底圖，實(shí)現(xiàn)部門信息共享。到2035年，嚴(yán)守三條控制線，引導(dǎo)形成科學(xué)適度有序的國土空間布局體系。
今日（11月7日），在自然資源部召開的新聞發(fā)布會(huì)上，自然資源部國土空間規(guī)劃局相關(guān)負(fù)責(zé)人就《意見》提到的三條控制線怎么劃定、現(xiàn)存哪些矛盾、如何處理沖突等問題進(jìn)行了解讀。
解讀1
三條控制線今后如何劃定？
——核心保護(hù)區(qū)原則上禁止人為活動(dòng)
自然資源部國土空間規(guī)劃局局長劉國洪介紹，生態(tài)保護(hù)紅線是指在生態(tài)空間范圍內(nèi)具有特殊重要生態(tài)功能、必須強(qiáng)制性嚴(yán)格保護(hù)的區(qū)域。
《意見》提出，優(yōu)先將具有重要水源涵養(yǎng)、生物多樣性維護(hù)、水土保持、防風(fēng)固沙、海岸防護(hù)等功能的生態(tài)功能極重要區(qū)域，以及生態(tài)極敏感脆弱的水土流失、沙漠化、石漠化、海岸侵蝕等區(qū)域劃入生態(tài)保護(hù)紅線。
其他經(jīng)評(píng)估目前雖不能確定但具有潛在重要生態(tài)價(jià)值的區(qū)域也劃入生態(tài)保護(hù)紅線。同時(shí)，對(duì)自然保護(hù)地進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化，評(píng)估調(diào)整后的自然保護(hù)地應(yīng)劃入生態(tài)保護(hù)紅線；自然保護(hù)地發(fā)生調(diào)整的，生態(tài)保護(hù)紅線相應(yīng)調(diào)整。
生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)，自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)原則上禁止人為活動(dòng)，其他區(qū)域嚴(yán)格禁止開發(fā)性、生產(chǎn)性建設(shè)活動(dòng)，在符合現(xiàn)行法律法規(guī)前提下，除國家重大戰(zhàn)略項(xiàng)目外，僅允許對(duì)生態(tài)功能不造成破壞的有限人為活動(dòng)。
據(jù)介紹，永久基本農(nóng)田是為保障國家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品(5.260, 0.00, 0.00%)供給，實(shí)施永久特殊保護(hù)的耕地。《意見》提出，依據(jù)耕地現(xiàn)狀分布，根據(jù)耕地質(zhì)量、糧食作物種植情況、土壤污染狀況，在嚴(yán)守耕地紅線基礎(chǔ)上，按照一定比例，將達(dá)到質(zhì)量要求的耕地依法劃入。已經(jīng)劃定的永久基本農(nóng)田中存在劃定不實(shí)、違法占用、嚴(yán)重污染等問題的要全面梳理整改，確保永久基本農(nóng)田面積不減、質(zhì)量提升、布局穩(wěn)定。
城鎮(zhèn)開發(fā)邊界是在一定時(shí)期內(nèi)因城鎮(zhèn)發(fā)展需要，可以集中進(jìn)行城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)、以城鎮(zhèn)功能為主的區(qū)域邊界，涉及城市、建制鎮(zhèn)以及各類開發(fā)區(qū)等。《意見》提出，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定以城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，綜合考慮資源承載能力、人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鎮(zhèn)發(fā)展階段和發(fā)展?jié)摿Γ蚨偭浚薅ㄈ萘浚乐钩擎?zhèn)無序蔓延。科學(xué)預(yù)留一定比例的留白區(qū)，為未來發(fā)展留有開發(fā)空間。此外，城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展不得違法違規(guī)侵占河道、湖面、灘地。
解讀2
三條控制線的劃定現(xiàn)存哪些問題？
——范圍不準(zhǔn)、邊界不清、交叉重疊
劉國洪介紹，機(jī)構(gòu)改革前，推進(jìn)三條控制線劃定工作，已經(jīng)取得階段性成果。但由于生態(tài)保護(hù)紅線還停留在方案階段，尚未真正落地；三條控制線分頭劃定，在劃定規(guī)程、技術(shù)規(guī)范和管理規(guī)定上缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，劃定工作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)也不夠，出現(xiàn)了交叉重疊難落地等情況。
自然資源部國土空間規(guī)劃局副局長孫雪東介紹，目前在三條控制線的劃定中，主要存在規(guī)則不明導(dǎo)致的矛盾沖突、底數(shù)底圖不一致、自然保護(hù)地邊界不清等問題。
孫雪東介紹，規(guī)則不明導(dǎo)致的矛盾，主要是指由于過去國家層面未出臺(tái)生態(tài)保護(hù)紅線管理辦法，未明確紅線內(nèi)可開展的人為活動(dòng)，導(dǎo)致各方對(duì)紅線劃定和后續(xù)管理的理解落實(shí)存在分歧。從31個(gè)省（區(qū)、市）現(xiàn)有生態(tài)保護(hù)紅線方案看，有的生態(tài)保護(hù)紅線中存在礦業(yè)權(quán)、鎮(zhèn)村、基本農(nóng)田、人工商品林等。
“按照生態(tài)保護(hù)紅線劃定要求，近20種各類保護(hù)地整體納入紅線。因此三線劃定中，也延續(xù)了原來有的保護(hù)地存在的范圍不準(zhǔn)、邊界不清、交叉重疊等問題。另外，原來在紅線劃定過程中，需對(duì)不同底數(shù)底圖的規(guī)劃進(jìn)行銜接，影響了生態(tài)保護(hù)紅線的科學(xué)性和合理性，出現(xiàn)了生態(tài)保護(hù)紅線與永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界之間的沖突。”孫雪東說。
解讀3
如何處理控制線之間的矛盾沖突？
——堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先，明確調(diào)入調(diào)出規(guī)則
孫雪東介紹，目前三條控制線之間也存在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確、管控規(guī)則不明確以及相關(guān)規(guī)劃銜接不夠等矛盾沖突。
“原來耕地、林地、草地、水域等不同部門的調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)、時(shí)點(diǎn)、精度不一致，造成了矛盾沖突。以往生態(tài)保護(hù)紅線劃定對(duì)于劃定過程中出現(xiàn)的大量生態(tài)保護(hù)紅線與永久基本農(nóng)田、村鎮(zhèn)建設(shè)、礦業(yè)權(quán)、人工商品林之間的矛盾沖突，未提出解決方案。另外，三條控制線劃定與交通、水利、能源、旅游等規(guī)劃銜接不夠，存在空間沖突，導(dǎo)致部分基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落地存在困難。”
孫雪東表示，當(dāng)三條控制線出現(xiàn)矛盾時(shí)，將強(qiáng)化底線約束，堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先，同時(shí)明確調(diào)入調(diào)出規(guī)則。
據(jù)其介紹，堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先，即生態(tài)保護(hù)紅線要保證生態(tài)功能的系統(tǒng)性和完整性，堅(jiān)持應(yīng)保盡保、應(yīng)劃盡劃，確保生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變；永久基本農(nóng)田要保證適度合理的規(guī)模和穩(wěn)定性，確保數(shù)量不減少、質(zhì)量不降低；城鎮(zhèn)開發(fā)邊界要避讓重要生態(tài)功能，不占或少占永久基本農(nóng)田。
“調(diào)入調(diào)出”規(guī)則，即目前已劃入自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)的永久基本農(nóng)田、鎮(zhèn)村、礦業(yè)權(quán)逐步有序退出；已劃入自然保護(hù)地一般控制區(qū)的，根據(jù)對(duì)生態(tài)功能造成的影響確定是否退出，其中，造成明顯影響的逐步有序退出，不造成明顯影響的可采取依法依規(guī)相應(yīng)調(diào)整一般控制區(qū)范圍等措施妥善處理。
