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2024年11月22日
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當人們在歲末回望2019年時，“垃圾分類”無疑是年度熱詞之一。
今年6月,住建部等部門發(fā)布關(guān)于在全國地級及以上城市全面開展生活垃圾分類工作的通知，將全國46個城市帶上了強制垃圾分類的“快車道”。7月，《上海市生活垃圾管理條例》正式施行，這份條例被稱為“史上最嚴”。
其后兩個月，包括北京、廣州、杭州、重慶、深圳在內(nèi)的多個城市悄然提速，將垃圾分類提到了城市管理的重要位置。46個垃圾分類重點城市的目標是，在2020年底前基本建成生活垃圾分類處理系統(tǒng)。
垃圾分類，經(jīng)過多年的波瀾不驚后，正式迎來一場全面的攻堅戰(zhàn)。
變化
多個城市加速推進垃圾分類
拎著剛吃完的漢堡盒和可樂杯，老鄧和小金站在上海虹橋火車站，有些不知所措。
兩人這回從北京到上海來出差，雖然早已對全民熱議的上海垃圾分類新規(guī)有所耳聞，但來到“實戰(zhàn)”現(xiàn)場，還是對手上的垃圾犯了愁。
老鄧在出站大廳轉(zhuǎn)了轉(zhuǎn)，發(fā)現(xiàn)了佇立在拐角處的兩個垃圾桶，興致勃勃地拉著同事走過去，開始察看垃圾桶上的分類指引。“污損塑料袋屬于干垃圾，一次性餐具也是干垃圾”，根據(jù)指引，兩人小心翼翼地把手上的垃圾投放進了對應(yīng)的垃圾桶。
“第一次這么細致地扔垃圾，感覺挺新鮮，也真是挺難的，回頭還得好好研究一下。”想到接下來幾天都要在對垃圾的嚴格分類中度過，老鄧有點擔憂。
上海市正式實施生活垃圾強制分類兩個月后，老鄧和小金居住的北京，開始全力推動《北京市生活垃圾管理條例》修法，市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級近1.5萬名人大代表走進街道社區(qū)，圍繞生活垃圾是否應(yīng)實施總量控制、一次性用品是否要禁止等問題，聽取基層意見。
和北京一樣啟動修法的，還有杭州。8月，新修訂的《杭州市生活垃圾管理條例》正式施行，最直觀的變化是將杭州市民叫慣了的“餐廚垃圾”改成“易腐垃圾”。
廣州開始試點“定時定點”垃圾分類投放和樓道撤桶，并發(fā)布新版生活垃圾分類投放指南。重慶著力解決“先分后混”，專門明確不同收運主體和收運方式進行分類運輸。
省級層面，8月21日，浙江發(fā)布全國首部城鎮(zhèn)生活垃圾分類省級標準，統(tǒng)一分類設(shè)施標識，明確操作規(guī)范。陜西、廣西等開始部署全省（區(qū)）垃圾分類工作。湖北、黑龍江更先行一步，將農(nóng)村生活垃圾分類提上議程。
繼《上海市生活垃圾管理條例》正式實施后，全國多個省市紛紛駛上垃圾分類的“快車道”，與住建部等九部門今年6月聯(lián)合發(fā)布的一份通知不無關(guān)系。
通知明確表示，自2019年起，在全國地級及以上城市全面啟動生活垃圾分類工作。到2020年，46個重點城市要基本建成生活垃圾分類處理系統(tǒng)。其他地級城市實現(xiàn)公共機構(gòu)生活垃圾分類全覆蓋，至少有1個街道基本建成生活垃圾分類示范片區(qū)。
時間表已經(jīng)明確，全國城市生活垃圾分類的“元年”，已經(jīng)到來。
轉(zhuǎn)折
一場全新的垃圾分類“突圍戰(zhàn)”
我國首次進行生活垃圾分類嘗試，是在2000年。原建設(shè)部將北京、上海、廣州、深圳、杭州、南京、廈門、桂林8個城市確定為“生活垃圾分類收集試點城市”。
這一輪垃圾分類試點，以資源回收為目的，從分類類別、標準，到后續(xù)處理方法、設(shè)施，及配套政策、綜合利用方案，都存在大量問題有待研究。在環(huán)保研究者、北師大環(huán)境史博士毛達看來，當傳統(tǒng)的垃圾處理思路沒有完全推翻，慣用的處理技術(shù)還可以應(yīng)付問題，自然就不會有太大改變。
“過去對待垃圾的思維錯了。”廣州環(huán)保公益人士“巴索風云”說。“巴索風云”另一個身份，是廣州城市廢棄物處理公共咨詢委員會委員羅建明。關(guān)注和參與廣州垃圾分類工作多年，他認為廣州垃圾分類進展緩慢的原因，同全國許多大城市一樣。
“過去對垃圾的忽視積累了很多歷史遺留問題。比如長期的垃圾堆放和燃燒、粗放的廢物處理方式，城市里可利用土地和資源的減少也越來越明顯。近十年來，按照傳統(tǒng)思路新建相關(guān)處理設(shè)施引起的反對聲音也很多。”
垃圾分類是一場持久戰(zhàn)。但這一輪席卷全國的垃圾分類，更像是一場突圍戰(zhàn)。
打響此輪突圍頭炮的上海，在管理條例施行第一天上午，就針對垃圾混裝和分類不明向一家酒店、一家商場開出整改單。
上海并不是全國首個對垃圾分類立法的城市。國內(nèi)首部以立法形式規(guī)范垃圾處理行為的地方性法規(guī)，《北京市生活垃圾管理條例》早已于2012年3月起實施。2015年至2019年，杭州、銀川、廣州、宜春、太原、長春相繼出臺生活垃圾管理條例，明確將垃圾分類納入法治框架。其他先行先試的垃圾分類重點城市，也都先后出臺了相關(guān)管理辦法或?qū)嵤┓桨浮?/p>
但這些城市的垃圾分類收效甚微。
毛達認為，雖然有一些城市對垃圾分類進行了立法，但無論是從分類方式、處罰標準還是執(zhí)行力度來看，各個城市對垃圾分類都存在區(qū)別對待，“中國垃圾分類歷史不長，長期以來，垃圾分類似乎一直是一件應(yīng)該做但沒有那么著急的事情，這樣對法規(guī)的貫徹和執(zhí)行就大打折扣。”
上海的“一鳴驚人”，除了引發(fā)全民熱議的“干濕垃圾”的分類，更源于前所未有的強制執(zhí)行力度。“至少經(jīng)過了四年的醞釀、深化，起碼從2015年開始，垃圾分類就被放到生態(tài)文明建設(shè)的優(yōu)先位置，這幾年也多次得到強有力的頂層推動。”毛達說。
如今，對廣州或者其他任何一個飛速發(fā)展中的中國城市來說，垃圾分類已經(jīng)演變成一場“不得不分”的突圍戰(zhàn)。
爭論
如何分類能更好地“對癥下藥”
“垃圾分類勢不可擋，但首先要搞明白‘分什么’和‘怎么分’，才能對癥下藥。”研究垃圾分類多年，中國城市建設(shè)研究院總工程師、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部環(huán)衛(wèi)工程技術(shù)研究中心副主任徐海云始終認為，這項工作必須堅持問題導(dǎo)向。
這也是大多數(shù)普通民眾想搞明白的第一件事情。
聽說上海要開始垃圾分類時，今年6月剛到上海工作的小圓有點著急，“不是不愿意分，是那么多垃圾，到底怎么分呀。”更讓小圓頭疼的是，上海提出的“干垃圾”和“濕垃圾”，她聞所未聞。
下載官方分類指引，添加分類查詢小程序，玩分類小游戲，朋友圈刷到垃圾分類的文章都要點開看看，為了成為垃圾分類的“優(yōu)等生”，小圓做足了功課。
“干垃圾、濕垃圾，同以前慣用的其他垃圾、廚余垃圾或易腐垃圾，本質(zhì)上沒有太大區(qū)別。但干濕的提法不常見，有一些物品在這一分法中的分類，也不符合常識，自然就會引發(fā)許多誤會。”
在徐海云看來，垃圾分類的表述應(yīng)該通俗易懂“接地氣”，相較于上海的干濕分類，他更推薦采用“廚余垃圾”和“其他垃圾”的提法。
這既是全國統(tǒng)一的大標準，也是目前最簡單常見的分類方法。在46個垃圾分類重點城市中，大部分城市對垃圾分類采取的也是有害垃圾、可回收物、廚余垃圾、其他垃圾的“四分法”。
有個別城市還采用了“易腐垃圾”的提法。杭州新修訂的《杭州市生活垃圾管理條例》，最直觀的變化就是把“餐廚垃圾”改為“易腐垃圾”。
“相對廚余垃圾，易腐垃圾包容性更強，包括廚余垃圾、餐飲甚至園林綠化垃圾；與濕垃圾相比，易腐垃圾是一個更精準的概念，對應(yīng)的是垃圾后續(xù)的降解處理，也是一個更通俗的表達，產(chǎn)生的爭論相對會更少。”毛達解釋說。
徐海云認為，在慣用的“四分法”大前提下，進行垃圾分類的城市完全可以“因地制宜”，根據(jù)地區(qū)習慣和處理技術(shù)，去試著進行更精細的分類。
毛達贊同這一觀點。“多種類的分類試點可以縮小到一個社區(qū)、一個單位，例如通過向社會企業(yè)購買服務(wù)，實現(xiàn)更精準的分類，也不會因為怕分錯而抗拒分類。”
“分類的目的一是減少終端焚燒和填埋的垃圾量，二是讓能利用的重新利用，同時考慮居民的方便性。” 羅建明也認為，垃圾怎么分，各城市可以有自己的考量，而這個依據(jù)，可能就是回過頭想想，“我們?yōu)槭裁匆诸悺薄?/p>
“對比發(fā)達國家，我們當前生活垃圾分類的短板是有害垃圾收集，重點是可回收物，難點是廚余垃圾。有害垃圾分類收集的問題是如何建立體系，可回收物分類收集的問題是如何精準，廚余垃圾分類收集的問題是找到肥料出路。”如何破解這一連串難題，在徐海云看來，參與者的意愿和垃圾的出路是關(guān)鍵。
考驗
分好類的垃圾“出路”在哪兒
有時候，參與者的意愿與垃圾的出路直接掛鉤。
“不會分可以學(xué)，學(xué)會了記住了形成習慣了，自然就分得好。”常居廣州的雯雯說，她更想了解的，是“分好的垃圾去哪里了”。
“我分類后的垃圾有進行精細處理嗎？有實現(xiàn)再利用嗎？有產(chǎn)生環(huán)境效應(yīng)嗎？這是我垃圾分類的動力和意義。”雯雯覺得，每一個參與垃圾分類的人，都有權(quán)知道答案。
“以上海為例，如何把社會動員產(chǎn)生的短期效應(yīng)轉(zhuǎn)化為居民自愿分類的長期效應(yīng)，關(guān)鍵就在于后續(xù)的垃圾處理是否到位。”毛達說。
根據(jù)上海市綠化和市容管理局公布的最新數(shù)據(jù)，截止到8月底，可回收物回收量達到4500噸/日，較2018年底增長了5倍；濕垃圾分出量達到9200噸/日，較2018年底增長了1.3倍；干垃圾處置量低于15500噸/日，比2018年底減少了26%。
但截至6月中旬，上海配置及涂裝的濕垃圾車是982輛、干垃圾車3135輛，干垃圾焚燒能力為1.93萬噸/日，濕垃圾資源化利用能力為5050噸/日。
濕垃圾量的顯著增加，對上海在垃圾裝運和終端處置方面的規(guī)劃和建設(shè)，是一個極大的考驗。“不僅僅是上海，終端處理設(shè)施的建設(shè)，是對這一輪實行垃圾分類的城市的集體考驗。”羅建明說。
“矛盾在于，分類出來的東西一定要有去處，意味著需要相關(guān)的處理企業(yè)、技術(shù)以及場地，乃至一個完善的產(chǎn)業(yè)園，最后面臨的問題是需要土地。但過去的城市或區(qū)域規(guī)劃，多把重點放在對工業(yè)、商業(yè)和住宅區(qū)的規(guī)劃上，卻極少考慮當城市規(guī)模達到一定級別，需要建多少處理設(shè)施、提供多少場地來滿足區(qū)域人口產(chǎn)生的規(guī)模垃圾處置。”普通城市尚且如此，寸土寸金的大城市更難。
在2016年針對垃圾分類的一份建議中，羅建明供職的宜居廣州生態(tài)環(huán)境保護中心提到，應(yīng)該因地制宜地鼓勵設(shè)置循環(huán)產(chǎn)業(yè)基地及餐廚垃圾處理基地。
徐海云認為，廚余垃圾收集處理建設(shè)規(guī)模應(yīng)該以需求決定能力。“根據(jù)有多少土地可以接納有機堆肥，決定廚余垃圾收集處理規(guī)模，避免像韓國、日本廚余垃圾收集后沒有利用途徑，最后不得不再進入處理廠的教訓(xùn)。”
可以確認的是，與前端分類相匹配的處理設(shè)施建設(shè)正在加快。
今年7月，住建部明確，2019年，46個重點城市計劃投入213億元，加快生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)。
住建部也在今年下發(fā)通知明確提出，根據(jù)分類后的干垃圾產(chǎn)生量及其趨勢，“宜燒則燒”“宜埋則埋”，加快以焚燒為主的生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)。針對濕垃圾，加快濕垃圾處理設(shè)施建設(shè)和改造，統(tǒng)籌解決餐廚垃圾、農(nóng)貿(mào)市場垃圾等易腐垃圾處理問題，嚴禁餐廚垃圾直接飼喂生豬。同時，加快生活垃圾清運和再生資源回收利用體系建設(shè)，鼓勵生活垃圾處理產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)。
立法
處罰要對準扔垃圾的“痛點”
眼下，擺在城市管理者們面前的另一道難題，是立法。
隨著垃圾分類的推行，無論是正在修法的城市，還是即將立法的城市，面臨的焦點之一，是違規(guī)投放垃圾的處罰。
在46個生活垃圾分類重點城市中，大部分已立法的城市都在相關(guān)條例中明確了對個人違規(guī)投放的處罰。上海、重慶、杭州等21個城市明確，未分類投放或隨意傾倒堆放垃圾，最高可處200元罰款。
對此，徐海云認為，未分類投放和隨意傾倒堆放應(yīng)該區(qū)分開來。“垃圾分類是相對的，其他垃圾桶中什么都可以有，什么都可能有，以分類準確與否進行處罰，難以執(zhí)法。”
在他看來，處罰應(yīng)聚焦偷倒垃圾、亂扔垃圾上。“在一些發(fā)達國家，因為對其他垃圾進行計量收費，為了減少支出，偷倒垃圾難以避免，特別在收入不是很高的時期，問題尤為突出。”
“在中國，垃圾分類的一大攔路虎，就是扔垃圾沒有痛點。”對于是否應(yīng)該將未分類投放納入處罰，羅建明的意見是肯定的，“不分類不會受到處罰，分類反而增加麻煩，誰愿意去做呢？”
“在一些垃圾分類水平高的國家，比如在日本，生活垃圾不分類處理，會面臨不接收清理；在韓國，垃圾投放點設(shè)有攝像頭，監(jiān)控居民是否分類投放。”羅建明說，針對違規(guī)投放垃圾的處罰難度大，這在全世界都是存在的。但無論是靠基層監(jiān)督還是執(zhí)法抽查，必須把處罰看作很嚴肅的一件事情，執(zhí)行下去。
垃圾分類要真正進行到底，強制措施必不可少，“沒有痛點，現(xiàn)狀無法改變”。
另一個焦點，是垃圾收費制度。2017年出臺的《生活垃圾分類制度實施方案》提出，要按照污染者付費原則，完善垃圾處理收費制度。2018年，國家發(fā)改委明確，在2020年底前全國城市全面建立垃圾收費制度，對具備條件的居民用戶，實行計量收費和差別化收費。
但此次大刀闊斧進行垃圾管理改革的上海，卻并未針對居民生活垃圾實施收費制度，只在條例中原則性地規(guī)定了“逐步建立按量計費、分類計價的生活垃圾處理收費制度”。
上海市綠化和市容管理局局長鄧建平對此解釋，“目前時機還不成熟”。
羅建明建議，按量收費、分類收費的制度有必要建立起來，“誰產(chǎn)生誰付費，多產(chǎn)生多付費，不同類別收費價格不同，才能調(diào)動社會習慣的轉(zhuǎn)變。”
前瞻
垃圾減量背后的循環(huán)經(jīng)濟
作為“零廢棄聯(lián)盟”的發(fā)起人，毛達還談到與垃圾分類相關(guān)的另一個概念：源頭減量。“這超出了垃圾分類的范疇，但我認為垃圾管理要把源頭減量放在第一位”。
這與一些年輕人對垃圾的態(tài)度不謀而合。“考慮到垃圾分類的時間成本，我更愿意試試在日常生活中減少垃圾的產(chǎn)生，比如挑戰(zhàn)一個月只生產(chǎn)一罐子垃圾。”廣州姑娘漠漠認為，這可能比分類更具有環(huán)保意義。
在上海工作的小馬對此深有體會。自從上海實施垃圾分類后，他最直觀的變化是：不點外賣了。
“垃圾分類后，小區(qū)實行定時定點投放。但作為一名‘996’上班族，通常會錯過規(guī)定的垃圾投放時間。”小馬覺得分垃圾太麻煩，干脆減少制造垃圾，降低倒垃圾的頻率。
“從源頭上預(yù)防垃圾產(chǎn)生，不僅僅是個人行為，在歐洲一些國家，促進垃圾源頭減量是循環(huán)經(jīng)濟的一部分，并且形成了法律性的制度。”毛達認為，垃圾管理中的政策優(yōu)惠和經(jīng)濟激勵措施，也應(yīng)該合理分配給減少垃圾產(chǎn)生的前端環(huán)節(jié)。
參考歐盟和一些歐洲國家，“對采用可回收或再利用包裝的生產(chǎn)商、多元化處理設(shè)施企業(yè)以及垃圾分類的周邊社會企業(yè)，都會給予一定的經(jīng)濟優(yōu)惠，而不是完全投入到末端的垃圾處理中。”
“包含類似內(nèi)容的循環(huán)經(jīng)濟政策一定要盡快完善出臺。”羅建明希望，不論是垃圾分類的立法，還是垃圾管理中的配套政策，未來能夠形成統(tǒng)一，土地支持、回收基金、循環(huán)經(jīng)濟都能在垃圾管理中實現(xiàn)對接。
“這樣的頂層設(shè)計當然很難，就像垃圾分類一樣，很多人也覺得難。”但羅建明認為，應(yīng)該對此保持信心。
他想起自己曾經(jīng)在廣州珠江新城見到的一個女孩。
“她手上提著一兜垃圾，路過垃圾桶時卻沒有停留，直到走到一排分類擺放的垃圾桶前，她停下來了，把塑料袋打開，將里面的垃圾倒進廚余垃圾桶，又把塑料袋扔到了其他垃圾桶。”
那是垃圾分類波瀾不驚的2013年，這件事情讓羅建明一直記到現(xiàn)在。“這么多年，我相信一直有人在生活中堅持分類，也會有越來越多的人參與進來。這是一件值得堅持下去的事情”。
