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2024年11月24日
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深圳市人民政府門口。記者 歐欽平攝 上月底，《深圳市綜合配套改革總體方案》對外發布。繼上海浦東新區、天津濱海新區等地之后，深圳這個中國最早的經濟特區，如愿加冕“新特區”。 與浦東和濱海有所區別的是，深圳的綜合配套改革突破口，側重行政管理體制改革。聯系6年前中編辦在此搞的“行政三分制”試點，中央對于這個屢創神奇的年輕城市，顯然有著更多期待。 -尋源 從9年前開始 曾經的三分制 “深圳新的開始！” 《深圳市綜合配套改革總體方案》對外發布次日，《南方都市報》做了這樣一個頭版頭條。簡潔的表述，套紅的大字，特別的處理方式昭示著新聞本身的特別和重大。 談及這份經國務院批準實施的改革方案，深圳市委副秘書長兼政策研究室主任、該方案主筆蒙敬杭和多名觀察人士不約而同用到一個比喻：這是一把尚方寶劍，拿著它，有太多創新工作可以做。 有了這把尚方寶劍，改革路上的障礙，也許能夠更容易化解；以前做不了的一些事，現在也許有條件做了。 比如首當其沖的行政管理體制改革，方案要求“建立健全決策、執行、監督既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制”，這一表述被普遍認為與2003年深圳試圖推行的“行政三分制”有著一致的精神內核。 入世推動改革 只不過，6年前的改革動議在高調宣布后再無下文，相關改革黯然終場。 而追溯起來，有關“行政三分制”這一政策的實質探討，可以回到更早的2001年。當年12月，中國經歷15年艱苦談判后加入世貿組織。而政府如何“入世”，成為當年中編辦選擇深圳進行行政管理體制改革試點的直接動因。 作為彼時改革方案的主要設計、參與者，深圳大學管理學院教授馬敬仁首倡“行政三分制”。 “大社會小政府” 馬敬仁介紹，在此之前，深圳曾進行過多次政府機構改革，但歷次改革沒能走出兩個怪圈：一是權力一收即死、一放就亂；二是機構改革陷入精簡、膨脹，再精簡、再膨脹的循環。 在這位學者看來，過去的改革側重機構和人員調整，沒有考慮怎么給政府的事務做減法。新的改革思路就是要把這些事務盡量剝離出去，政府管得少了，機構精簡、政府職能轉變均可自然實現。 深圳社科院院長樂正亦表示，雖然深圳一直在探討“大社會小政府”的模式，在建立特區的最初10年里連人大、政協兩套班子都沒有設置，但相對于一些國家和地區，深圳市政府仍然是一個“大政府”，管的事情太多。 “香港城市規模和深圳差不多，連副特首都沒有，管得好好的。深圳九個副市長，整天忙得不亦樂乎。”這樣的對比讓樂正很是感嘆。 -設計 “行政三分制”構架已形成 行政內部制約 轉變政府職能之外，如何建立有效的權力制約機制，是擺在中央決策部門面前的另一個重大課題。 “過去我們一直強調一把手的作用，但要建立有效的制約機制，得從制度著手。”馬敬仁認為，在沒有條件建立外部制約機制的情況下，只能走內部制約之路。現在能做的，就是在政府部門內部把決策權、執行權和監督權分開。 2001年，馬敬仁接受深圳市委市政府委托，以他和深圳市委黨校教授卞蘇薇為首，成立了一個課題小組。 他們首先進行了大量調研分析，看看深圳市政府都有哪些公共事務，然后按照大行業、大系統的原則，將這些公共事務劃分為若干“職能塊”，在此基礎上對政府部門進行重新定位和排列組合。 按照馬敬仁的設想，政府的決策部門和執行部門不僅分工不同，同時也是有大小之分的。決策部門按大行業、大系統進行設置，數量較少但管的面較寬。每個決策部門對應若干個執行部門，執行部門規模較小，職責則相對專業和獨立。 決策部門和執行部門之間，以“行政合同”或“績效合同”確定雙方的權、責關系，監督部門則依此合同文本行使督察之職。 2003年1月，廣東省十屆人大一次會議召開，時任深圳市長的于幼軍在會上宣布，深圳即將成為中國惟一進行“行政三分制”試點的城市。 于幼軍這樣解釋這一全新的政府架構：決策局只有決策權而沒有執行權；執行局只有執行權而沒有決策權；監察局和審計局將作為監督部門直屬市長管轄。 -困局 理想方案遇到現實問題 機構難以撤并 在馬敬仁和卞蘇薇牽頭的專家小組之外，深圳市政府當年還從政策研究室、發改局等單位抽調人手，成立了一個課題小組。作為學者，他們提供的是一個比較理想的方案。但當這個方案交到政府部門的課題小組進行討論時，開始遇到種種困難。 首先是國家體制環境存在諸多掣肘，政府機構改革需要上級授權，地方政府作為空間不大，大部門大到什么程度？機構如何撤并？都不是深圳自己說了算的。 樂正同樣深知政府機構改革之敏感艱難，他舉例說，早在1994年，深圳就曾試圖將市委組織部和市政府的人事局、勞動局合并，成立人力資源局，方案都做出來了，但未獲上級批準。 人事安排困難 此外，按照馬敬仁的設計，很多政府執行部門的職能應該剝離出去，交給企業、社會組織和社區去做。但是社會組織發展滯后，社區自治能力不強，很多公共事務無法剝離。 而在主觀方面，因為改革勢必導致眾多政府機構調整、撤并，人事安排方面需要面對巨大阻力。 馬敬仁說，按照理想的設計方案，決策部門數量不宜太多，可是很多部門并不到一起來，“有的主管領導直接就說，我這三個部門不能動，你能怎么辦？” 由于設計方案中決策部門級別較高，討論過程中，決策部門的數量越協商越多，“最開始我們的規劃是3個，后來增加到12個，最后變成21個”。這樣的結果讓馬敬仁頗感無奈。 與決策部門想大大不起來相對照，一些執行部門該小卻小不下去，馬敬仁舉例說，國土和建設部門都是純粹的執行部門，因為存在較大部門利益，人家不愿分出來，最后也沒辦法動。 -曙光 來自中央的支持 沉寂中的摸索 討論的結果與最初的設計方案漸行漸遠，改革動議就此陷入6年沉寂。 不過馬敬仁稱改革從未“流產”，有關“行政三分制”的探索，一直未曾停止，“只是不讓報了而已”。 馬敬仁透露，中央的調查組從2003年到2006年一直都在深圳開展工作，時任國務委員兼國務院秘書長的華建敏也曾多次前往深圳調研。 另一方面，深圳也一直在為改革做著準備工作，探索基層民主自治、培育非政府組織、搞綜合執法等等，“做的最大的一件事就是2005年的事權改革，把市政府有關公共服務方面的事權都交給區政府，區政府能交的，都交給街道和社區。” 中央指明方向 更令馬敬仁欣慰的是，這幾年來，從中央到廣東，有關行政管理體制改革的思路日漸明朗，決心越發顯現。 2002年11月，黨的十六大報告提及，要“按照決策、執行、監督相協調的要求，繼續推進政府機構改革”。 2007年10月，黨的十七大報告指出，要加快行政管理體制改革，建設服務型政府，“要堅持用制度管權、管事、管人，建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制。” 對比兩個報告，在論述決策權、執行權、監督權三者關系時，黨的十七大報告增加并強化了“相互制約”的內容。 2008年2月，黨的十七屆二中全會在京召開，審議通過《關于深化行政管理體制改革的意見》。在這份綱領性文件中，除對黨的十七大報告有關精神做進一步闡釋外，還提出“探索實行職能有機統一的大部門體制，完善行政運行機制”。 雖然這幾個文件均未使用“行政三分制”這一概念，但馬敬仁認為，自己當年的改革思路，與文件精神是一致的。 -獲批 再改革阻力已減小 方案水到渠成 一個月成稿，上報國務院兩個多月即獲批復，《深圳市綜合配套改革總體方案》創造的“深圳速度”再次令人稱奇，這似乎也從一個側面證明，該方案涉及的種種改革舉措，已經到了水到渠成的地步。 作為上次改革方案設計者的馬敬仁和深圳市委重要智囊的樂正都表示，此次改革方案起草過程中，有關方面并未征詢他們意見。在他們看來，有關行政管理體制改革的思路，自上到下已經相當清晰，方案的形成、通過自然比較順，無須太多討論。 這也正好印證了深圳大學中國經濟特區研究中心主任鐘堅的觀點：我國政治體制改革是自上而下的，地方政府很難有所作為。 不過馬敬仁和樂正都相信，有來自高層的強力支持，深圳今天的行政管理體制改革，會比6年前試水“行政三分制”時阻力小很多。 實施方式保密 但改革的敏感和復雜仍然不言而喻，總體方案發布后，眾多媒體記者前往深圳，試圖就這一“深水區”的改革做點文章，除幾名專家樂于配合，政府部門鮮有官員接受采訪。 “你現在找誰都不會跟你說，大家都在想會不會改到自己頭上來。”一名內部人士告訴《中國青年報》記者。 行政管理體制改革將如何實施？對于這一外界關注度最高的話題，蒙敬杭給了《中國青年報》記者這樣一個答復：“這是高度機密，連有的市委常委都不知道。”他說具體方案一旦公布，“就會在兩個月內迅速完成”，言辭間似乎暗含快刀斬亂麻之意。 改革需要耐心 “總體方案公布后，深圳可能于近期出臺一個3年實施方案。”樂正表示，在構筑新的政府架構時，決策部門、執行部門、監督部門在級別上宜平行設置。同時，機構的調整可能會以轉變職能為宗旨有增有減，而不是一味做減法，比如，政府的經濟職能會繼續弱化，社會職能則會加強；審批會減少，執法要加強。 馬敬仁同樣期待實施方案盡早出臺，他期待政府在做這個方案時能一步到位，不要一遇阻力就打折扣，他希望決策部門能并到一個較小的數目，“決策部門如果太多，執行部門就分離不出來。” “對政府的改革，要有耐心。”馬敬仁強調。
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