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2024年11月22日
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評價城市化的標準是多重的。從純粹建筑的角度看或從“建筑的城市化”來看，中國似有過度和超前之嫌，但如果從人口的城市化來看，則恰恰不是“過度城市化”，而是“淺度城市化”，就是說，人的城市化才是城市化的本來含義。從這個角度出發，中國的城市化恰恰與拉美的情況相反。
拉美國家在城市化過程中呈現出哪些特點？中國城市化發展目前處在一個什么階段？兩者之間有哪些相似之處，又存在哪些差異？
過度城市化導致拉美國家諸多社會問題
城市人口爆炸，城市建設的步伐趕不上人口城市化速度，公共服務從硬件基礎設施到軟件公共服務都不能滿足日益龐大的城市人口增長的需求，由此帶來的社會問題是多方面的。
一是住房問題。在拉美，住房建設“非正規化”趨勢比較明顯。由于拉美國家過分強調住宅自有率，而忽視政府提供的公共住宅，所以，相當一部分轉移出來的農村人口遷移到城市之后只能通過非正規渠道自己來解決住房問題，最終導致“非正規住宅”大量存在。一般來說，“非正規住宅”是指沒有上水和下水，缺乏基本生活設備等設施的住宅，在一些國家就直接表現為“貧民窟”。
二是就業問題。靈活就業人員數量十分龐大，且就業的多樣性和多元性日趨明顯。和正規就業部門不同，非正規就業部門的就業需求、工作崗位、收入水平都不明晰，沒有良好預期，甚至在80—90年代非農化進程中，相當一部分農民處于亦工亦農的邊緣地帶，很像目前中國的農民工。
三是社會保障制度的覆蓋面比較低，制度供給跟不上城市化進程。城鎮就業的非正規性又為擴大社保制度覆蓋面帶來了困難，相當一部分應保盡保的靈活就業群體由于種種原因難以參加進來，尤其在私有化改革之后，由于消費文化、傳統觀念、生活習慣和其他諸多原因，社保覆蓋面比私有化改革以前還要低，平均在40%左右。這說明，社保制度供給與過度城市化之間出現巨大鴻溝，社保制度難以趕上或滿足過度城市化的發展要求，絕大部分勞動年齡人口不得不裸露在社保制度之外。
四是貧困化現象十分嚴重，貧困率居高不下。在上世紀八九十年代，拉美貧困發生率一直在40%以上，最高時竟達48.3%，就是說，拉美地區大約有一半人口生活在貧困線以下。只是在進入本世紀以來，尤其是2003年和2004年以來，拉美地區經濟增長強勁，貧困發生率開始明顯和持續下降，2010年下降到32%，成為幾乎是30年來貧困率最低的年份。
五是兩極分化十分明顯，分配不公非常嚴重，是世界上基尼系數最高的地區之一。基尼系數超過50%的有十幾個國家，例如，2008年巴西的基尼系數高達59.4%，玻利維亞57.2%，洪都拉斯55.3%，多米尼加55.0%，厄瓜多爾54.4%，危地馬拉53.7%，巴拉圭52.7%，巴拿馬52.4%，尼加拉瓜52.3%，智利52.0%，墨西哥51.5%，秘魯50.5%，等等。
六是社會治安不好，成為一個社會頑疾。由于一些拉美國家“非正規住宅”的比率超過了40%，貧民窟內人口密度大，環境骯臟，衛生條件惡劣，暴力事件時有發生，有些城市的貧民窟已經演變為一個廣大的、難以根除的、連成片的“社區”。例如，墨西哥一個地區的貧民窟連成片，居住人數多達200萬人，成為暴力斗毆、吸毒販毒等藏污納垢的發源地，社會治安很差，暴力事件層出不窮。
這六個方面是拉美特有的“過度城市化”導致的主要社會問題。
外來務工群體“被城市化”致使城市化率虛高
在學術界，拉美的城市化被認為是“過度城市化”，這是公認的。那么，如何評價中國的城市化進程？
應當說，評價城市化的標準是多重的。從純粹建筑的角度看或從“建筑的城市化”來看，中國似有過度和超前之嫌，但如果從人口的城市化來看，則恰恰不是“過度城市化”，而是“淺度城市化”，就是說，人的城市化才是城市化的本來含義。從這個角度出發，中國的城市化恰恰與拉美的情況相反。
相比拉美國家，中國有一個特殊國情，就是獨特的戶籍制度帶來的獨特問題。在對外交流時對這個獨特的制度的解釋是很麻煩的，到最后，就只能直接使用“hukou”這個概念。現在，國外學者已基本習慣了。我們在計算城市化率的時候，是用城市暫住人口加上戶籍人口作為分子，除以總人口，其中暫住人口是指戶口不在本地、在城市居住時間一般超過半年的外來流動人口，很大一部分為來自農村的打工者。這樣就出現了一個問題，由于沒有城市戶口，很多外來務工者并沒有享受到與戶籍人口等值的社會保障及其他公共服務。但在計算城鎮化率的時候，他們卻“被城市化”了，被列入了分子。于是，在日前剛剛公布的第六次人口普查公告中，我國城市化率高達49.6%。但是，這個城市化率顯然是虛高的結果，不是中國真正的城市化率。
我們之所以說這是一個虛高和表面的城市化率，是因為“被城市化”的農民工由于戶籍等原因的限制，沒有享受到與城鎮戶籍人口相同的“市民待遇”，例如子女教育、社會保障、醫療待遇，甚至老年人公共交通等城市設施服務等很多公共服務他們是沒有份的，于是，他們在城市就不可能扎下根，他們不是主人，只是客人，他們不是城市的市民，只是城市的“清道夫”。他們與70—80年代一些拉美國家（如厄瓜多爾）非農化初期的亦工亦農進城者一樣，他們是亦城亦鄉，是候鳥和“兩棲人”，于是就導致出現了每年春節后持續一個多月的“用工荒”。
其實，就算是把這2.33億人也算進去，我們的城市化水平也落后于現實的經濟發展水平，比如，2009年我國城市化率與工業化率的比值僅為1.01，遠遠低于1.48的世界平均數，更低于“過度城市化”的拉美的2.60。1.01這個比值大約僅相當于上世紀30—40年代的英國和法國的比值。如果把這2.33億人剔除，僅以能夠享受城鎮公共服務和社會保障等公共產品的城鎮戶籍人口來作為分子的話，這個比值就更低了，大約僅為0.72，這就與我們現在的經濟發展水平更不匹配了。
既然我國的城市化水平落后于經濟發展水平，那么如何提高我們的城市化水平？
第一步，應把這2.33億人的城市化“做實”，真正讓他們變成市民，其具體做法就是給農民工以市民待遇，能夠向他們開放的所有公共服務，都盡量向他們開放。例如，制定一個時間表，根據居住城市時間的長短，對這2.33億人排個隊，給一個預期，循環漸進。可與戶籍制度脫鉤，先不要考慮戶籍制度的制約因素，這樣，既立刻解決了他們的市民待遇問題，把虛高的城市化做實了，還可以逐步解決每年春節后出現的用工荒問題，同時，也可逐漸縮小由戶籍割裂的這兩個群體之間的差別和界限，為今后條件成熟時取消戶籍制度做些準備，積累一些經驗。第二步，是對每年從農村轉移出來的占總人口大約一個百分點的農村勞動力一次性解決其城鎮戶籍和城鎮公共服務這個雙重問題，這部分人每年大約有1000多萬。
可以肯定地說，“過度城市化”有可能步拉美一些國家的后塵，出現類似拉美國家的一些社會問題，但是，“淺度城市化”也會導致出現社會問題，類似用工荒這樣的社會問題所產生的影響是十分巨大的，比如對勞動力市場價格的影響、對企業成本的影響、對企業競爭力的影響，甚至對就業率的影響等等。另外，“淺度城市化”實際就是“半城市化”或“淺城市化”，如果再加上樓房化和水泥化，那么，問題就更嚴重了，甚至比拉美更復雜了。總之，中國的城市化進程應該加快，一切問題都應在城市化進程中予以解決，而不是相反，只有在城市化進程中才能逐步解決城市化帶來的問題。
（作者鄭秉文系中國社會科學院拉丁美洲研究所所長）
（編輯：林湄）
