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2024年11月22日
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城市化網訊 常開風氣之先的上海，在生活垃圾分類的問題上無疑又成為了全國的領頭羊。中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員、城市化委員會專家委員宋國君長期關注環境政策分析與評估，他認為，于7月1日正式實施的《上海市生活垃圾管理條例》有諸多亮點，但也存在終端處理安排缺乏明確規定等需完善的地方。上海能否為困擾中國城市已久的垃圾問題尋找出一個可行的解決方案，未來令人期待。
以下是宋國君研究員在財新博客所發布的文章：
上海7月1日正式實施《上海市生活垃圾管理條例》（下稱《條例》）。作為我國首座將要進行生活垃圾強制分類的城市，上海的這一舉措引發了社會的廣泛討論，各方聲音中既有贊賞，亦有質疑。當垃圾分類真的要在一座有著2000多萬人口的城市落地時，一個必須要回答的問題就是：城市生活垃圾為什么需要分類？
要回答這一點，需要先弄清楚當前我國垃圾處置存在的問題。
在我國，生活垃圾的最終處置方式主要分為兩種——填埋和焚燒，這兩種方式都存在著環保成本高和環境污染風險大的問題。
生活垃圾的安全填埋需要填埋場衛生條件控制、空氣污染控制、水污染控制的安全可靠，在安全封場之后還要安全運行20-30年。一旦防滲層損壞，滲濾液將污染填埋場周邊的土壤和地下水，由此將給受污染的場地帶來巨大的修復成本。
生活垃圾焚燒廠則會產生常規空氣污染物、危險空氣污染物（包括二噁英、重金屬等）、垃圾滲濾液污水以及飛灰和爐渣，這些污染物都有污染控制、最終處置和風險控制的要求，需要嚴格監測和管理。
總之，現有的垃圾處置方式存在污染控制要求高、風險大和社會成本高的問題。以北京市為例，2015年北京生活垃圾“收集-轉運-焚燒”全過程社會成本為2253元/噸，遠高于40-300元/噸的生活垃圾處理費標準[1]。而根據2017年中國人民大學發布的《北京市城市生活垃圾焚燒社會成本評估報告》，假定2015年北京已經實施分類減量，實現源頭分類、廚余單獨處理、可回收物資源回收利用，將會使生活垃圾管理社會成本從42.2億元降至15.3億元，下降64%[2]。
高昂的社會成本是生活垃圾分類的動力。
需要指出的是，目前我國仍未對生活垃圾焚燒廠和填埋場實施排污許可證管理，這在客觀上節省了相關企業的污染控制費用。未來一旦實施排污許可證制度，會讓排放要求變得更加嚴格和規范，填埋廠和焚燒廠的污染控制成本肯定會繼續提高。
根據國際經驗，生活垃圾分類是解決填埋和焚燒所帶來的高昂社會成本問題的唯一辦法，同時也能促進資源的回收再利用。
分類是指源頭分類，即在垃圾產生之初的家庭和辦公室實施基本分類。我國十幾年的生活垃圾分類實踐，因為沒有強調源頭分類，都是失敗的。發達國家的經驗也是如此。分類是第一步，是基礎，也是涉及公眾參與最多的環節。
如何進行分類？此次《條例》中有明確的規定，并對每類垃圾給出了相應的處理要求：生活垃圾在家庭和辦公室實施基本分類——第一步分為4類，分別是可回收物、有害垃圾、濕垃圾和干垃圾，并鼓勵進一步細分。其中濕垃圾（主要是廚余垃圾）將得到合適利用或安全處置；可回收物則會作為再生原料用于生產商品，重新回到消費者手中；其他無法回收利用的垃圾則需按照排污許可證的要求實施安全填埋或焚燒處置。
此外《條例》明確了“將生活垃圾處置總量控制要求作為綜合考核的重要內容”。這是一個明顯的進步，終于將此前生活垃圾管理中似是而非的“資源綜合回收利用率”明確為“處置總量”，并作為“減量化”的目標。由于生活垃圾管理中資源化率的計算一般是瑣碎和估計的，需要依據可回收物的種類、產生量（涉及銷售量等指標）估計和回收量統計（實際難以統計）分別估算，不是一個很好用的管理指標。
而且資源化并不是生活垃圾管理的第一目標，第一目標應是“減量化”，而垃圾分類可以顯著地促進垃圾的減量——根據臺北市的經驗，源頭分類成熟后，可以減少2/3的干垃圾。減量化之后，才能有效率地實現“無害化”，以及可回收物和濕垃圾的資源化——可回收物變成產品回到消費者手中，減少了自然資源開發的成本，濕垃圾因（主要是廚余垃圾）富含有機質，可以通過制作肥料等方式得到合理資源化利用——并最終降低垃圾處置的社會成本。
為了實現垃圾分類的真正落實，《條例》中明確規定“不得將已分類的生活垃圾混合收集、運輸”，這解決了此前相關機構不負責任的做法，即一些城市政府雖然號召市民分類，但沒有認真準備，將居民分類的垃圾（分的也不好是事實）混合之后再去填埋或焚燒。
以上都是此次《條例》中值得點贊的亮點。不過和任何新生事物一樣，《條例》也存在一些不夠完善、需要改進的地方。筆者試圖在下文針對其中存在的一些問題給出相應的建議。
問題1.對生活垃圾管理各環節統計指標和信息公開強調不夠
雖然《條例》中有多條（四十八、四十九、五十、五十三）涉及統計、考核等，但仍然缺乏總體和系統的要求，需要用政府文件予以細化和實施。
生活垃圾管理涉及物質全生命周期的活動，只有各環節協同作用、政策互相配套才能實現管理目標，而統計、信息公開和績效評估是實現協調的基礎。
因此需要重新基于生活垃圾分類和資源回收的要求設計統計指標體系[3]；其次需要基于現有互聯網技術對生活垃圾各個參與方——例如，排放者、運輸者、處置者等——實施精細統計，時間要細化到日；又次是信息公開，統計數據需要實時、方便的信息公開，供全市各行各業以及市民使用。
最后是績效評估，需要每年公布城市生活垃圾管理績效評估結果，可以委托第三方評估機構開展評估。評估內容包括無害化、減量化、資源化和低成本化，應用已有的統計數據、城市調查等評價和公布城市生活垃圾管理現狀，促進政府提高城市生活垃圾管理績效。除評估結果目標外，還要對政府的績效進行評估，尤其是城市生活垃圾管理的社會成本。通過評估和信息公開，促進城市生活垃圾源頭分類和資源回收，降低城市生活垃圾管理的社會成本[1]。
問題2.“填埋廠、焚燒廠”等排放監管比較抽象，沒有明確實施排污許可證管理
填埋廠和焚燒廠都是重大污染源，也是污染控制的重點對象。填埋廠產生的滲濾液和廢氣需要處理和達標排放，滲濾液滲漏風險也需要管控，而且一直需要管理到封廠20-30年以后。
焚燒廠排放的廢氣——包括常規空氣污染物和危險空氣污染物——是重要的空氣污染源之一，除常規空氣污染物需要排放達標外，還需要將危險空氣污染物的健康風險需要控制在百萬分之一的水平[4]（發達國家健康風險研究普遍采用的數值）。此外焚燒廠也有滲濾液需要處理和達標排放，焚燒產生的飛灰和廢渣也需要安全處置。
因此建議生態環境部門加快推進焚燒廠、填埋廠的排污許可證管理。只有實施排污許可證管理，才能將干垃圾處理的全部成本或社會成本公之于眾，讓全社會明白生活垃圾為何要實施源頭分類和資源回收。
問題3.對已有的和今后的終端處置安排缺乏明確規定
已有的城市生活垃圾管理基礎設施是按照不分類設計和運行的，因此，從不分類到分類，需要提前準備以便適應分類后的新狀況。
例如，濕垃圾的處理設施需要跟上增加的回收量；可回收物需要考慮全部加工利用成再生品，再回到消費者手中的問題；對于填埋場、焚燒廠來說，干垃圾的成本、熱值、數量、運輸、處置以及從業者收入的減少等都是需要考慮的問題。如果沒有充分的準備，一切將會前功盡棄，造成社會的巨大成本。建議政府提前規劃設施，并開展一系列的政策和管理模式研究。
對今后的終端處置，建議按照分期分批的原則實施，政府的任務是確定目標和標準，為技術和管理創新留下足夠空間。
盡管存在有待改進的問題，與國內其他城市的垃圾管理政策相比，《條例》應當是2017年住建部46個垃圾分類試點城市中最先進、最科學也最認真的地方法規了。作為一名關心城市生活垃圾管理的研究人員，期望上海市能夠堅持實施并取得成功，為解決我國城市的“老大難”問題樹立標桿。
參考資料：
[1]《城市生活垃圾焚燒社會成本評估方法與應用——以北京市為例》
[2]《北京市城市生活垃圾焚燒社會成本評估報告》
[3]《基于源頭分類和資源回收的城市生活垃圾管理指標體系設計》
[4]《我國危險空氣污染物管理制度研究》
