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2024年11月24日
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新華網快訊：《全國主體功能區規劃》即將公布。這是新中國首部全國性國土空間開發規劃，將國土空間分為優化開發、重點開發、限制和禁止開發四個區域。
《全國主體功能區規劃》低調亮相
國家發改委秘書長楊偉民談制定始末
“開始時都不愿意被劃入限制開發區域。而確立重點開發區域就比較踴躍，大家都想爭重點，所以現在基本變成一個省一個重點開發區域，數量增加了很多。”“我們在確定哪些是限制開發區域哪些是重點開發區域時，首先是根據資源環境承載能力，建立了很多指標和評價標準，但是也不能完全陷進環境決定論，否則，西部地區肯定都沒有東部地區資源環境承載力好。最后定稿的是一種集中均衡模式，即大均衡、小集中。”
《全國主體功能區規劃》是新中國第一部全國性國土空間開發規劃，也是區域發展模式和調控方式的一個重大轉變。作為全國主體功能區規劃編制領導小組辦公室主任、國家發改委秘書長楊偉民是主體功能區戰略的首倡者和推動者，親歷了主體功能區從概念提出到思路形成再到規劃出臺的全過程。2010年12月21日，歷時多年的《全國主體功能區規劃》悄然發布。3個月后，楊偉民自《規劃》發布后首度接受專訪，對《全國主體功能區規劃》進行了權威解讀。
什么是主體功能區
《中國投資》：《全國主體功能區規劃》在去年年底終于正式出臺了，多年來您為《規劃》編制付出大量心血，能談談《規劃》出臺的過程嗎？
楊偉民：主體功能區的構想最早是在2002年《關于規劃體制改革若干問題的意見》提出的，我們在總結新中國以來特別是改革開放以來規劃體制改革的經驗和分析存在的問題之后，形成了這個文件，提出“規劃編制，要確定空間平衡與協調的原則，增強規劃的空間指導和約束功能”。而當時我國對區域有兩種劃分，一是按東中西的三大區域劃分，分別提出發展方向的指導意見，據此實行差別化政策。二是“九五”計劃時也曾按七大區域進行劃分。這兩種劃分方式都有其指導性和針對性，但又都缺乏約束性。而規劃不僅是促進增長的，也是管理增長的。所以，我們在2003年初向中國工程院介紹“十一五”規劃重大課題時，以如何建設更加均衡的小康社會為出發點、從重新審視區域經濟發展思路的角度，提出了劃分“功能區”的構想。之后我們也請了很多專家來專門研究這個問題，但思路與我們的想法不盡一致。
在經過反復研究之后，國家發改委上報國務院的“十一五”規劃思路中，提出了主體功能區的基本思想，確立了4類主體功能區，但當時的思路是主體功能區劃分，并不覆蓋全國。應該說主體功能區思想的確立是在“十一五”規劃綱要中。綱要用2200字描述了主體功能區，并提出了22個限制開發區域，這22個限制開發區域在今天的規劃中絕大多數仍然保留。
在2006年3月綱要通過后，馬凱同志就部署規劃編制工作，開始著手“不完全推進形成主體功能區”的思路，在經過研究與討論之后，2007年7月以國務院文件的形式發布了《國務院關于編制主體功能區規劃的意見》，其中明確了一些重大問題，比如規劃定位、規劃原則、主要任務以及制定兩級規劃（國家和省級），劃分4類主體功能區等。
接下來我們就進入了具體的規劃編制，一直到2008年年初初稿形成。這期間首先對國土空間進行了評價，然后請研究機構做政策研究，請8個省來搞試行，到2008年2月基本定稿。在這個過程中，逐漸形成了“4+3+2”這樣的格局，“4”就是原來的優化開發、重點開發、限制開發、禁止開發4類，“3”是分成城市化地區、農業地區、生態地區，“2”就是分成兩級規劃（國家和省級）。
此外還包括以縣為單元、國家定區域、省級定范圍等原則。在經過國家發改委辦公會討論以后，又開了一次地方會征求意見，《規劃》基本得到了認可。
從2008年到正式出臺，這是一個不斷討論和征求意見、進行修改直至推出的階段。這個階段也做了一些重大修改，比如增加了能源與資源篇；把生態地區改成重點生態功能區、農業地區改成農產品（000061）主產區等。
《中國投資》：為什么要進行主體功能區的規劃？
楊偉民：馬凱同志提出我國國土空間的特點是多樣性、非均衡性、脆弱性，這種特點決定了：
第一，不是所有的國土空間都適宜大規模高強度的工業化城市化開發，必須遵循自然規律，保護自然，有序開發。
第二，雖然我國國土遼闊，但由于人口眾多，以及不適宜工業化城市化開發的面積很大，人均擁有的適宜開發國土空間并不大，必須節約空間，集約開發。
第三，不是所有國土空間都應承擔同樣的功能，都要集聚經濟和人口，都要推進工業化城市化，必須因地制宜，區分功能，分類開發。推進形成主體功能區，就是根據我國國土空間的特點，將適宜大規模高強度工業化城市化開發的國土空間確定為優化開發或重點開發的城市化地區，讓這些地區集聚全國主要的經濟活動和大部分人口，為農產品和生態產品的生產騰出更多空間。把不適宜大規模高強度工業化城市化開發的國土空間確定為限制開發或禁止開發的重點生態功能區，讓他們成為主要提供生態產品，保障全國生態安全的生態空間。主體功能區的意義非常重大，不僅是適應我國國土空間特點開發的必然要求，也是實現科學發展的根本舉措，也是改善區域調控的重要基礎。推進形成主體功能區，就是要前瞻性地謀劃好我國未來14.5億人口、上百萬億的GDP在960萬平方公里的陸地國土空間的分布，并與2.8萬億立方米的水資源、18億畝的耕地以及其他資源相協調，把該開發的區域高效集約地開發好，把該保護的區域切實有效地保護好。
《中國投資》：該如何理解“主體功能區”中“主體”的含義?
楊偉民：“主體功能區”這個詞，其實是中國的獨創。這是在研究過程中逐步形成的。剛開始的時候大家都對主體功能區這個詞比較陌生，也沒有理解它的真正含義。過去大家都聽說過“功能區”，我們把“主體”加上去，就是強調在一個較大的空間單元中不是唯一的功能，主體功能不排斥其他功能或輔助功能，如農產品主產區也可以適當發展農產品加工等產業，重點生態功能區也可以適當開采礦產資源，禁止開發區域的非核心區也可以適當放牧或旅游；也就是說，并不排斥特定的“點”的其他主體功能的開發，如環渤海地區作為整體要優化，但其中的濱海新區可以重點開發
《中國投資》：《規劃》是如何劃分主體功能區的？以什么為依據？
楊偉民：按開發方式，《規劃》把我國國土空間分為優化開發區域、重點開發區域、限制開發區域和禁止開發區域4類；按開發內容，上述4類主體功能區又可以分為城市化地區、農產品主產區和重點生態功能區3類；按層級，分為國家和省級兩個層面。優化開發區域、重點開發區域、限制開發區域和禁止開發區域，是基于不同區域的資源環境承載能力、現有開發強度和未來發展潛力，以是否適宜或如何進行大規模高強度工業化城市化開發為基準劃分的。城市化地區、農產品主產區和重點生態功能區，是以提供主體產品的類型為基準劃分的。城市化地區是以提供工業品和服務產品為主體功能的地區，但也提供農產品和生態產品；農產品主產區是以提供農產品為主體功能的地區，但也提供生態產品和服務產品及工業品；重點生態功能區是以提供生態產品為主體功能的地區，但也提供農產品、服務產品和一定的工業品。
優化開發區域是經濟比較發達、人口比較密集、開發強度較高、資源環境問題更加突出，從而應該優化進行工業化城市化開發的城市化地區。重點開發區域是有一定經濟基礎、資源環境承載能力較強、發展潛力較大、集聚人口和經濟的條件較好，從而應該重點進行工業化城市化開發的城市化地區。優化開發和重點開發區域都屬于城市化地區，開發內容相同，開發方式不同。
限制開發區域分為兩類，一類是農產品主產區，即耕地面積較多、發展農業條件較好，盡管也適宜工業化城市化開發，但從保障國家農產品安全以及中華民族永續發展的需要出發，須把增強農業綜合生產能力作為發展的首要任務，從而應該限制進行大規模高強度工業化城市化開發的地區；一類是重點生態功能區，即生態系統脆弱、生態系統重要，資源環境承載能力較低，不具備大規模高強度工業化城市化開發的條件，須把增強生態產品生產能力作為首要任務，從而應該限制進行大規模高強度工業化城市化開發的地區。
禁止開發區域是依法設立的各級各類自然文化資源保護區域，以及其他需要特殊保護，禁止進行工業化城市化開發，并點狀分布于優化開發、重點開發和限制開發區域之中的重點生態功能區。國家層面禁止開發區域，包括國家級自然保護區、世界文化自然遺產、國家級風景名勝區、國家森林公園和國家地質公園。省級層面的禁止開發區域，包括省級及以下各級各類自然文化資源保護區域、重要水源地以及其他省級人民政府根據需要確定的禁止開發區域。各類主體功能區，在國家經濟社會發展中具有同等重要的位置，只是主體功能不同，開發方式不同，保護的內容不同，發展的首要任務不同，國家支持的重點不同。對城市化地區，主要支持其集聚經濟和人口，對農產品主產區，主要支持農業綜合生產能力建設，對重點生態功能區，主要支持生態環境保護和修復。
博弈與平衡
《中國投資》：《規劃》的制定必然涉及到各地對于“發展權”的爭取，不同意見主要集中在哪些方面？
楊偉民：確定哪些是優化開發、重點開發、限制開發、禁止開發區域的確比較困難，禁止開發比較容易確定，優化開發也好一點，不同意見主要集中在限制開發區域。一開始都不太理解，好像限制開發就限制發展了，所以開始時都不愿意被劃入限制開發區域。后來限制開發區域中新增加的農產品主產區的確定也成為難點。而確立重點開發區域就比較踴躍，大家都想爭重點，所以現在基本變成一個省一個重點開發區域，數量增加了很多。我們在確定哪些是限制開發區域哪些是重點開發區域時，首先是根據資源環境承載能力，建立了很多指標和評價標準，但是也不能完全陷進環境決定論，否則，西部地區肯定都沒有東部地區資源環境承載力好。最后定稿的是一種集中均衡模式，即大均衡、小集中。另一比較難的地方是如何確定開發強度約束，按照最初想法，我們希望能夠確定開發強度指標，但爭論較多，都想爭更多的開發強度，但是為了《規劃》能夠順利出臺，把開發強度去掉了。不過這總是一個問題，因為主體功能區規劃不是一個讓你大發展大開發的規劃，城市化地區要開發，但也要控制，應該控制開發強度，但是可能還沒有做到。
《中國投資》：這種差異化的開發策略下，如何能實現“區域協調發展”？
楊偉民：第一，區域協調發展不是經濟總量在各地區平均分布，而是主要的經濟活動在很小的一部分國土空間展開，集聚經濟的區域也要集聚相應比例的人口，既要集聚有就業能力的勞動人口，也要集聚勞動人口所負擔的贍養人口和撫養人口。也就是說，經濟規模不大的區域，人口也稀少；經濟規模大的區域，人口密度也高，結果是區域間人均GDP的差距較小。以美國為例，美國的東海岸、五大湖、西海岸三大都市帶的GDP占美國的48%，人口也占45%，美國GDP最多的加利福尼亞州是GDP最少的佛蒙特州GDP的75倍，但人均GDP最高地區與最低地區的差距僅為2.2倍。
我國GDP最多的廣東是GDP最少的西藏的89倍，而人均GDP最高地區與最低地區的差距則達7.6倍。世界銀行2009年的報告《重塑世界經濟地理》在總結世界各國區域發展經驗基礎上認為，在一國經濟發展過程中必然伴隨著空間結構的變動，無論是高收入國家還是低收入國家，經濟增長在空間上都是不平衡的，如果措施得當，既可以實現空間集聚的經濟效益，又可以實現生活水平趨同和普惠和諧發展。
第二，協調發展不是各地區GDP的均等化或增長速度的均衡化，而是城鄉區域公共服務均等化、生活條件和生活水平大體相當。德國是非常講究區域均衡的國家，德國聯邦憲法規定，各地區要“保持均衡的生活條件”。這并不意味著不同地區之間要保持均衡的經濟實力或均衡的發展水平，其實質是指在所有的地區，獲得住房、就業和教育的同等機會，以及享受商貿、服務、良好的環境條件和娛樂的同等機會。均衡也不是一個絕對的標準，它因各地條件、傳統以及價值觀不同而異。
我國城鄉區域發展不協調問題的實質是，城鄉區域間公共服務和生活條件的差距過大。雖然我們已不再限制勞動人口跨區域轉移就業，但由于戶籍制度及其背后的公共服務供給體制，非勞動人口還無法隨其家庭的勞動人口自由遷徙。有勞動能力的人在發達地區或城市就業，但他們需要養育的孩子、需要孝敬的父母還必須留在原籍，而老人和孩子是不創造GDP和稅收的。人口凈流入地得到了流動就業的勞動人口創造的GDP和稅收，流出地卻要負擔他們家屬的公共服務，加上均衡性財政轉移支付規模不夠，結果帶來各地區人均公共財政支出的反差，乃至公共服務的反差，2009年我國人均財政支出最高地區是最低地區的5.3倍。這是促進區域協調發展要解決的迫切問題。第三，協調發展不僅要實現人口分布與經濟分布的大體均衡，而且一定空間單元集聚人口和經濟的規模還要與當地的資源環境承載能力相協調。無論城市化地區，還是農產品主產區或重點生態功能區，都應根據資源環境承載能力開發。農產品主產區和重點生態功能區，由于不應該或不適宜大規模高強度的工業化城市化開發，因而承載較高消費水平人口的能力有限，必然會有一部分人口逐步轉移到城市化地區。城市化地區的資源環境承載能力也是有限的，經濟的過度集聚也會給資源、環境、交通等帶來壓力。目前少數城市出現的“城市病”癥兆，表面上看是人口涌入過多，根本上是過度集中的城市功能已經超出了當地資源環境承載能力，也就是開發強度偏高了。我國有些地區的開發強度已經達到30%甚至40% ，再不加以控制，不久的將來，很可能變成一塊不適宜人生存的“水泥板”，屆時“城市病”是不可避免的，未來的發展是不可持續的。因此，城市化地區，必須根據資源環境中的“短板”確定可承載的經濟規模、產業結構和人口規模，也要保持必要的耕地和綠色生態空間，有節制地開發，自覺控制開發強度。推進形成主體功能區，就是要區分不同區域的主體功能，采取不同的發展路徑，實現人口、經濟、資源環境三者的空間均衡。
讓生態成為“產品”
《中國投資》：重點開發區域的含義是什么？是不是意味著以后重點投資項目將重點考慮這些地區？
楊偉民：重點開發區域簡單說就是我們創造GDP的地方，是支撐全國經濟增長的重要增長極，全國重要的人口和經濟密集區。重點開發區域以后還要繼續做大做強經濟規模，同時要吸收人口，增加財政收入，重大項目應該是優先在重點開發區域布局。
《中國投資》：目前對限制開發的理解偏差比較多，在限制開發之后，限制開發區域的“發展權”如何保障？
楊偉民: 重點生態功能區也有發展權，這些地方的人民也有謀求過上美好生活的權利，那么如何解決重點生態功能區的發展權問題？首先要明確生態產品也是產品。人類需求既包括對農產品、工業品和服務產品的需求，也包括對清新空氣、清潔水源、舒適環境、宜人氣候等的需求。保護和擴大自然界提供生態產品能力的過程也就是創造價值的過程，就是發展，因為發展歸根結底是為了滿足人的需要。
所以，重點生態功能區的發展內容不同，這些區域的主體功能不是生產有形的農產品和工業品等物質產品，而是通過保護自然、修復生態提供生態產品。舉個美國例子。美國紐約市900萬人口的飲用水中，90%來源于上游的卡茨基爾河和特拉華河流域。20世紀80年代后期，由于微生物污染嚴重，紐約市決定購買上游卡茨基爾河和特拉華河流域的生態服務。具體方式是紐約市每年為該流域農場主提供4000萬美元，讓他們采取環境友好的生產方式來改善水質。資金來源包括，政府對用水戶征收的附加稅、紐約市公債、信托基金三部分。這就是生態補償機制。
2008年我國財政部開始按照主體功能區規劃的要求，建立生態補償資金，2009年投入120億，2010年投入250億，向列入限制開發區域的縣每個縣投入3千萬-4千萬，這在這些地區已經產生非常積極的效果。而在這種利益導向機制下，希望加入限制開發區域的比原來有所增加。
現在的問題是農產品主產區還沒有財政轉移支付，農產品主產區資金還沒有落實，下一步實施過程中要逐步落實。總體來說，解決農產品主產區和重點生態功能區的發展問題，就是要“三管齊下”：第一，擴大分子，發展農產品、生態產品以及其他資源環境可承載的產品；第二，減少分母，促進人口轉移到城市化地區；第三，加大轉移，建立財政支出與人口相關聯的財政體制，增加中央和省級財政對農產品主產區、重點生態功能區以及其他特殊困難區域的均衡性轉移支付規模。
利益導向與績效考核
《中國投資》：《規劃》將如何與政策相銜接？
楊偉民：《規劃》應該包括政策，但《規劃》制定中的一個難點就是政策措施上不可能很具體，直接可操作，只能是把政策方向提出來。畢竟這是全新的工作，統一思想需要一個過程，可以說，《規劃》的制定在一定意義上是個 “邊探索、邊工作、邊統一思想的”的“三邊工程”。當然今后《規劃》的落實還是要靠政策，包括財政政策、投資政策、人口政策、環境政策、土地政策、應對氣候變化政策等，這些政策中最重要的是財政政策和績效考核。具體來說，財政政策，就是要提出明確的達到均等化程度的時限，并隨財政收入的提高逐步加大力度，要落實對農產品主產區的均衡性財政轉移資金，整合現行生態環境保護方面的支出，向重點生態功能區傾斜。
投資政策， 要實施國家重點生態功能區保護修復工程，每5年統籌解決若干個國家重點生態功能區民生改善、區域發展和生態保護問題，根據規劃和建設項目的實施時序，按年度安排投資數額。優先啟動西部地區國家重點生態功能區保護修復工程。
產業政策，要對不同類型的主體功能區實行不同的鼓勵、限制、禁止目錄，原來不加區別都鼓勵的項目，今后對優化開發區域和限制開發區域將列入限制目錄，有些屬于允許的項目，可能在優化或限制區實行限制等。重大項目特別是依托國內資源的項目優先在中西部的重點區布局。還可以進一步細化，如對同一類不同的主體功能區實行差別化的產業政策，如高耗水項目不能布局在環渤海等。績效評價方面，今后要建立健全符合科學發展觀并有利于推進形成主體功能區的績效考核評價體系，如重點生態功能區，不考核GDP，這將對當地產生非常大的影響。
《中國投資》：《規劃》是否將帶來國家區域管理和調控模式的轉變？具體的變化可能有哪些?
楊偉民：推進形成主體功能區，可以促進國家管理方式變革。《全國主體功能區規劃》就是“政策平臺、規劃平臺、評價平臺、管理平臺”，構建成一個完整的空間規劃體系以后，就可以作為各類開發活動的基本依據和管理依據。從政策平臺來看，近年來我國按照東中西和東北4大板塊實施了區域政策，區域調控的針對性有所增強。但作為政策單元，空間范圍還是太大。推進形成主體功能區，在原有的以4大板塊為平臺的區域政策基礎上，明確不同區域的主體功能，可以為各項政策提供一個統一公平的政策平臺。將一些政策調整為以空間單元相對較小的主體功能區為政策單元，可以大大增強區域政策的針對性、有效性和公平性。就財政政策看，不管是東部地區，還是中西部地區，其城市化地區都應該上解財政收入，其農產品主產區或重點生態功能區都應該是接受財政轉移支付的地區。在這個基礎上，可以再考慮對西部地區、少數民族地區、貧困地區等給予適當傾斜。再如，對整個西部地區實行同一個產業政策，其針對性就差一些，因為西部地區的絕大部分空間生態環境脆弱，若對空間范圍小得多的成渝、北部灣、關中等少數城市化地區實行區別于東部的產業政策，其針對性就強很多。即使是同一類主體功能區，產業政策也應該有所差別，若確實需要再布局新的鋼鐵項目，也應布局到水資源豐富的重點開發區域，對嚴重缺水的重點開發區域，就要禁止布局鋼鐵項目等。從規劃平臺看，近年來，各級政府對規劃越來越重視，編制了不少規劃。但也出現了各類規劃交叉重復甚至相互矛盾的問題，既降低了規劃的效率，也影響了規劃的權威性。主體功能區規劃作為戰略性、基礎性、約束性規劃，可以為各類規劃在國土空間開發方面提供重要基礎和銜接協調的依據，有利于增強規劃間的一致性、整體性以及規劃實施的權威性、有效性。比如，土地規劃應該以主體功能區規劃為基礎，而不是單純以基數法確定不同地區建設用地的規模，開發強度已經較高的優化開發區域應該相對降低建設用地的增長速度。區域規劃和城市規劃應該以主體功能區規劃確定的功能定位為基礎，而不是簡單地以行政區為界確定區域或城市的功能定位和發展方向等等。從評價平臺來看。目前各地區比較注重GDP的考核，這對促進地區經濟發展具有一定的積極作用，但也帶來一些問題。若對東部區位優勢明顯的地區和西部生態脆弱的地區，同樣考核GDP增長速度、招商引資、進出口、財政收入等，既不公平，也不科學。即使在同一個省區內，按照一個評價體系、一個尺度來考核所轄市縣的發展成效，也難以公平地體現各自所付出的努力。推進形成主體功能區，確定不同區域的主體功能，并根據主體功能實行各有側重的績效評價，可以提高績效評價的科學性和公正性。
從管理平臺來看，推進形成主體功能區，可以為建立一個覆蓋全國、統一協調、更新及時、反應迅速、功能完善的國土空間管理系統提供基礎平臺，提高效率，減少行政成本。
《中國投資》:目前省級規劃制定的進展如何？未來國家發改委還將在哪些方面推進《規劃》的落實？
楊偉民：目前省級規劃正在制定中，主要任務是明確本轄區國家確定的城市化地區和農產品主產區的具體范圍以及國家規劃未涉及地域的主體功能，省級規劃完成后，兩個層面的規劃將實現陸地國土空間的全覆蓋。全國2860個縣級行政單位都要有自己的定位，現在落實了430多個縣。目前國家層面的規劃還不是一個完全可以直接操作的規劃，具體政策落實要靠中央和省級政府兩個層面共同推進。今后的工作就是編規劃、定政策、抓落實三項任務交叉進行。
資 料：全國主體功能區
優化開發區域
一、環渤海地區
1.京津冀地區 2.遼中南 3.山東半島
二、長江三角洲地區
三、珠江三角洲地區
重點開發區域
一、冀中南地區
二、太原城市群
三、呼包鄂榆地區
四、哈長地區
1.哈大齊工業走廊和牡綏地區 2.長吉圖經濟區
五、東隴海地區
六、江淮地區
七、海峽西岸經濟區
八、中原經濟區
九、長江中游地區
1.武漢城市圈 2.環長株潭城市群 3.鄱陽湖生態經濟區
十、北部灣地區
十一、 成渝地區
1.重慶經濟區 2.成都經濟區
十二、黔中地區
十三、滇中地區
十四、藏中南地區
十五、關中-天水地區
十六、蘭州-西寧地區
十七、寧夏沿黃經濟區
十八、天山北坡地區
限制開發區域
一、農產品主產區
1.東北平原主產區 2.黃淮海平原主產區 3.長江流域主產區 4.汾渭平原主產區 5.河套灌區主
產區 6.華南主產區 7.甘肅新疆主產區
二、重點生態功能區
包括大小興安嶺森林生態功能區等25個區域
禁止開發區域
包括國家級自然保護區、世界文化自然遺產、國家級風景名勝區、國家森林公園、國家地質公
園共計1443個區域。
