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2024年11月22日
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中央醞釀出臺政策，對地方政府以“城鄉統籌”為目標的戶籍改革試驗仍持鼓勵態度，但同時明確：進城落戶的農民是否放棄承包地和宅基地，由自己決定
2010年，廣東、重慶、陜西等地陸續宣布放開農民進城落戶的政策限制，同時要求進城農民須交出土地，引發輿論熱議。
針對此，本刊記者獲悉，中央有關部門正在醞釀出臺政策，要求地方政府在自行試點進行戶籍改革時，不再將農民土地與城市戶籍捆綁運作。
一位資深農地問題專家對本刊記者說，以往有些地方政府把戶籍和農地捆綁在一起的做法，是“醉翁之意不在酒”，目的純粹只為獲取農民手中的土地。此前不久，中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文也曾公開表態稱，很多地方在統一戶口登記制度的過程中，即便沒有侵犯農民利益，也沒有讓轉戶居民享受到更多實惠。
據本刊記者了解，此次中央醞釀出臺的政策，強調“基本戶籍制度屬于中央職權”；雖然對地方政府以“城鄉統籌”為目標的戶籍改革試驗仍持鼓勵態度，但將明確要求，進城落戶的農民是否放棄承包地和宅基地，應完全由他們自己決定。
戶改試點內容將調整
2010年以來，很多地方政府競相推行“宅基地換住房、土地換社保”為標志措施的戶籍改革試點。據知情人透露，上述中央政策即針對此而發，不久便要出臺。
具體內容包括三個層次：其一，各地要根據城市的資源、環境承載能力，來推動戶籍改革；其二，農民的土地財產權益是合法、完整的權益，不允許借戶籍改革強行“拿走”；第三，對于城市中短期內無法落戶的農民工，要保障其基本權利。
因戶籍與諸多社會福利掛鉤，學界的主流觀點一直認為，改革的最終目標是要剝離附著在戶籍上面的各種附加功能，回到登記人口信息的基本管理功能；推進戶籍改革，應該把公共服務與戶口脫鉤，“對公民，不對戶口”，具備條件的常住公民應允許其落戶。
據本刊記者了解，此次戶籍改革的重點仍是中等城市和小城市小城鎮。其中，小城市和小城鎮要無條件放開，中等城市則要允許“有穩定就業和住房、社會保險繳納到一定年限的農民工落戶”；城市承載力有限的大城市和特大城市，也要為進城農民提供教育、醫療、社保等基本公共服務。
這項政策即將頒布，意味著各地陸續啟動的“宅基地換住房、土地換社保”戶籍改革試點將面臨調整。
2010年6月7日，廣東省首先發文，提出“積分入戶”的思路，對農民工入戶城鎮的條件進行指標量化，當指標累計積分達到規定分值時，農民工即可申請入戶城鎮，但需交出土地。對達到入戶城鎮積分條件，愿意入戶但不愿意交出承包地的農民工，實行“農民工城市居民居住證”制度，給予三年的過渡考慮期。
同年8月，重慶提出“在10年內讓1000萬農民轉為城市居民”，這被認為是最大規模的戶籍改革。重慶明確提出轉戶農民要穿上城市“就業、社保、住房、教育、醫療五件衣服”，享受城市待遇，脫掉“農村宅基地、承包地、林地三件衣服”。
其后，以“土地換戶籍”為原則的戶籍改革試點被各地紛紛效仿并推廣。爭議隨之升級。陳錫文認為，隨著農民土地漸失，當前農村的基層治理秩序已被攪亂，必須要予以規范。
中國現有1.5億農民工跨省流動，大多從中西部流入東部沿海地區，陳錫文認 為這才是當前戶籍制度改革的重點。
量力而行
對“土地換戶籍”的做法，戶籍專家、中國公安大學教授王太元也認為，“思路錯誤，沒有出路”；陳錫文則表示，將土地與戶籍脫鉤后，由于不能獲得“土地”之外的額外好處，地方政府應該會根據城市的能力“量力而行”。
不少學者擔憂，農民進城需要城市提供社保、教育、醫療等公共服務，開支不菲，如果失去土地收益的支持，地方政府恐難兌現。據中國國際城市化發展戰略研究委員會調查，當前農民工市民化的平均成本在10萬元人民幣。
也正因為此，在許多地方，為獲得資金平衡，土地成為撬動戶籍改革的“杠桿”。在重慶，除財政資金，支付戶籍改革成本很大一塊來自土地。據當地政府透露：政府每年城市建設的征地補償、房地產土地收益的一部分，用來解決村民的實際生活困難；轉戶農民的宅基地經過復墾，進入“地票”市場以后，一部分收入用于戶籍改革；農民退出土地后獲得的補償款也將用來購買農民在城里的房屋、養老保險等。推行戶籍改革的政府官員坦言，農民進城要提供的公共服務需要支付巨額成本，“全靠政府出，出不起”。
問題是，農民交出土地獲得的補償，與政府將土地指標置換成土地拍賣后獲得的巨額收益相比，顯得“微不足道”。據本刊記者了解，重慶市戶籍改革中，一戶宅基地的補償僅8萬元，不少農民稱其“比征地拆遷補償還低，在縣城根本買不到房子”。“以戶籍之名，行圈地之實”的質疑由此而來。
美國農村發展研究所學者李平曾測算，如果農民穩定投入農地，有韓國一樣高的附加值，每畝每年至少有1000美元農業收入；宅基地按國有土地1/4定價交易，每人可得到1400美元；按現有征地量計算，如果政府不從征地中獲利，農民每人可得到3萬美元；遠高于政府現有補貼。
成本考量
利益推動之下，強制農民轉戶行為也不時發生。從2010年秋季學期起，為配合統籌城鄉戶籍制度改革，重慶市教委制定轉戶目標，且將完成情況納入區縣教委、高校和中等職業學校年度考核。有媒體報道，重慶工商大學、重慶理工大學等高校都動員擁有該市農業戶籍的學生轉為城鎮戶籍；拒絕轉戶者，頻繁被輔導員約談，且以“獎學金、入黨、畢業證” 等為條件。
“土地換戶籍”的做法也讓農民工心存顧慮。在廣東先行試點“積分入戶”的中山市，很多符合條件的農民工，并不愿意為入戶城鎮而放棄土地。
面對社會的質疑，重慶市市長黃奇帆公開否認存在套取農民土地的動機。他指出，城市需要勞動力，只要農民在城市工作了三五年，就該享有城市居民的同等待遇，沒有其他任何限定條件，不存在土地換保障、換戶籍的問題。
在重慶戶籍改革方案推出一月后，重慶市土地房管局副局長董建國也公開承諾，農民退地不是取得社保和戶口的條件，退出土地是依法、自愿、有償的。農民轉城市戶口設置的三年過渡期后，轉戶人員愿意回到農村，“仍然可以回去，仍然保留土地”。
不過，重慶市政府做出上述澄清后，農民入戶的積極性提高，但基層政府的積極性下降。基層官員擔心改革的成本難以為繼。
在學者們看來，讓農民進城落戶，很大程度上是為了推動農村發展，但收回農民土地卻無異于適得其反。中國科學院研究員黃季焜對本刊記者分析說，中國的市場化改革不徹底，農村土地、資金和勞動力要素沒有完全進入市場，仍具有明顯的二元結構特征，是城鄉差距不能根本扭轉的根源。
李平則指出，應該允許農村土地入市，關鍵是要確保“經過農民同意，且農民能夠獲得大頭的收益”。
