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2024年11月21日
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城市群與都市圈： 城鎮化新風向
中國城鎮化進入后半場，未來越來越多的人將生活在城市，如何發展城市？城市之間如何相處？
近年來關于城市以及區域的一個變化就是，越來越強調協同發展。京津冀一體化在中央京津冀協同發展戰略的直接推動下，一畝三分地的舊格局已被打破。
缺乏協同，每一個城市都是一座孤島，城市之間的貨物、資金、人口等要素自由流動存在障礙，導致城市畸形發展。
從城市群到都市圈，需要多個城市相互協作，在交通、戶籍、土地、醫療、教育等各方面進行一體化探索和改革，從而形成城市之間合理分工、和睦相處的良好局面，最終惠及城市發展以及全體居民。 （李博）
導讀
隨著城鎮化發展進入中后期，提高城鎮化質量被擺在首位，都市圈、城市群等政策成為抓手，土地、醫療、戶籍、社保、教育、交通等多個領域的一體化改革將加速探索推進。
區域協調，正在取代區域競爭，成為我國經濟社會發展新的動力源(5.390, -0.20, -3.58%)。
3月5日，國務院總理李克強作政府工作報告時提到，要促進區域協調發展，提高新型城鎮化質量，同時要堅持以中心城市引領城市群發展。
分析人士指出，隨著城鎮化發展進入中后期，提高城鎮化質量被擺在首位，以都市圈、城市群等政策為抓手，市場一體化發展、公共服務均等化、區際利益補償等新機制正在加速建立。
一大批城市群規劃落地
改革開放40年來，我國城鎮化率以每年超過1%的速度快速提升。國家統計局近日發布的數據顯示， 2018年末，我國城鎮常住人口已達到83137萬人，我國常住人口城鎮化率已達到59.58%，戶籍人口城鎮化率則達到了43.37%。
對此，國家發改委發展規劃司城鎮化規劃處處長韓云近日表示，我國已進入城鎮化快速發展的中后期。在這一階段，需要把提高城鎮化的質量放在更重要的位置，充分把握城鎮化的紅利。
黨的十九大報告提出，我國實施區域協調發展戰略。其中，城市群建設被認為是我國進入城鎮化中后期階段后，促進區域發展的重要抓手。
2014年發布的《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》提到，要以城市群為主體形態，推動大中小城市和小城鎮協調發展。在2018年11月發布的《關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》中，黨中央、國務院更是明確提出，要建立以中心城市引領城市群發展、城市群帶動區域發展新模式，推動區域板塊之間融合互動發展。
針對此次政府工作報告提出的“深入推進新型城鎮化”“堅持以中心城市引領城市群發展”，全國政協委員、房天下董事長莫天全向21世紀經濟報道記者表示，城市群的發展作為城鎮化過程中的一大必然趨勢， 如果中國能夠真正形成20個左右集聚一定人口規模的城市群，不僅可以解決房地產的問題，還能推動未來十年國民經濟的發展。
莫天全認為，城市群與都市圈的建設，可以進一步發揮中心城市的帶動作用，解決中心城市在發展過程中遇到的各種問題。中心城市在產業、公共服務等領域的溢出效應，有利于帶動周邊城市的發展。還可以將中心城市的管理水平優勢發揮出來，在提升效率、資源充分利用、避免無效競爭上有較大好處。
21世紀經濟報道記者注意到，近年來，國家發改委已經陸續批復了長江中游城市群、哈長城市群、成渝城市群、長江三角洲城市群、中原城市群、北部灣城市群、關中平原城市群、呼包鄂城市群、蘭西城市群等多個城市群的發展規劃。
對此，首都經濟貿易大學副校長、中國區域科學學會會長楊開忠告訴21世紀經濟報道記者，城市群的發展應當主要依靠市場力量，現在國家制定一系列的城市群規劃，首先是一個信號，用來引導市場主體如何在都市圈、城市群范圍內做好發展布局。
其次，城市群的發展必須要實現區域性交通、信息等基礎設施的互聯互通；教育、醫療等基本公共服務的銜接共享和形成開放統一的區域市場，這在我國不同城市群的規劃中，都已進行了探討部署，并在一定程度上貫徹落實。
最后，中央目前所批復的城市群規劃，往往大量涉及到城市群內部產業、功能發展的方向，這有利于地方制定產業政策，完善內部功能定位和區域分工。
都市圈怎破解一體化難題
多位受訪人士均向21世紀經濟報道表示，盡管政府工作報告中僅提到堅持以中心城市引領城市群發展，并未提及都市圈。但實際上，我國在城鎮化空間布局上，正在形成“城市群—都市圈—中心城市—大中小城市協同發展—特色小鎮—鄉村振興”戰略格局和空間組合鏈條。
其中，又以產業、人口和資本流入和集聚的“城市群、都市圈、中心城市”三者之間的關系，最為引人注目。
所謂都市圈，根據國家發改委2月末發布的《關于培育發展現代化都市圈的指導意見》是指城市群內部以超大特大城市或輻射帶動功能強的大城市為中心、以1小時通勤圈為基本范圍的城鎮化空間形態。
對于三者之間的關系，楊開忠指出，中心城市是指在一個區域范圍之內發揮輻射帶動作用的超大、特大城市和部分大城市。在中心城市的溢出效應下，與周邊地區高度一體化，高度融合形成的區域是都市圈。城市群實際上是兩個或者兩個以上都市圈首尾相連，共同形成的區域綜合體。
其中，對這一體系起到承上啟下作用的都市圈，要能實現中心城市與周邊城市（鎮）的“同城化發展”。這使得都市圈的發展，必須跨行政區域，探索建立統一市場和實現基礎設施與公共服務一體化。其背后的體制機制創新，涵蓋土地、醫療、戶籍、社保、教育、交通等多個領域的深化改革，被認為對于我國下一階段城鎮化發展有著至關重要的探索意義。
近日，清華大學中國新型城鎮化研究院執行副院長尹稚在清華城鎮化智庫撰文指出，從我國資源管理和政府治理角度來講，沒有哪一級政府能夠恰好對應都市圈的空間尺度范圍。因此，過去以行政區劃為核心的金字塔式的一級政府一級事權，一級政府負責一定轄區的這種規劃思維模式，顯然并不完全適合培育發展現代化都市圈。
尹稚認為，這一輪的現代都市圈規劃，首要問題不是做一次空間資源的擴張，也不是再來一輪以空間邊界為核心的政策區劃的疊加，而是把所有的精力放到創新性的調節時空關系當中去；不是簡單地通過生產力的放大來去實現區域協同，而是通過生產關系的調整來實現區域協同；不是疊床架屋地調整和堆疊各種政策區劃，而是積極催生更多的開放的利益交易平臺。
