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2024年11月21日
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改革開放以來，中國經濟取得了舉世矚目的成績，從一個低收入國家發展成為世界第二大經濟體，人均收入進入上中等收入國家水平。在這個過程中，中國經歷了人類歷史上規模最大的人口城市化進程，正在從鄉土中國邁向城市中國，數以億計的農民從農村進入城市，從農業進入非農產業，人口城鄉和就業結構的轉變，大大提高了勞動力資源的市場化配置效率，成為推動經濟發展的巨大動力，也持續推動了中國的脫貧進程。與此同時，城市面貌和現代化水平也在發生巨大變化，城市對農村人口的吸引力不斷增強，城市化與經濟發展形成了良性循環，互相促進。隨著城市化的發展，進城農村人口不斷增多，打破了傳統城鄉二元體制約束，推動了中國的結構性改革進程，加快了商品和要素市場化步伐，優化了資源要素配置，提升了經濟發展效率。
經過四十年經濟社會的快速發展，我國工農間、城鄉間關系發生了重要轉變，人民對美好生活的需求對城市化發展提出了新的要求，依賴資源要素投入增多推動城市化快速發展的外部條件和內在動力已不具備，急需推進城市化從數量提升向質量深化的轉變。而在“逆全球化”傾向日益突出，貿易摩擦不斷增多，國際發展環境趨緊的背景下，我們更要看到推動城市化發展轉型，是不斷深化改革進程，立足自我發展，有效增加國內需求，培育新經濟增長點的重要戰略舉措，可以有效減少國際貿易爭端的影響，提高我國經濟發展質量，推進現代化進程。
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改革開放以來中國城市化的發展
改革開放四十年來，伴隨著商品和要素市場化程度的提升，中國城市化在政策導向上經歷了從嚴格限制大城市到以城市群為主體形態的轉變，在實現路徑上經歷了從“離土不離鄉”到“離鄉進城”的轉變，在動力機制上經歷了“自下而上”到“自上而下”與“自下而上”相結合的轉變。在發展階段上，也與各個時期的時代背景密切相關，在不同時期具有不同的特征和特點，具體可以分為以下三個主要階段。
（一）恢復和穩步增長階段（1978—1995年）
在計劃經濟體制下，政府是城鎮建設和產業發展的唯一投資者，也是城市化發展的主導者，出于對農產品(5.050, 0.07, 1.41%)供給問題的擔憂，對農村人口進入城鎮工作和生活實施了嚴格限制。由于政府承擔了城鎮發展投資的全部責任，城鎮發展缺乏多元化投資者，導致城鎮設施建設不足；農村人口不能自由進入城鎮工作和生活，限制了城鎮規模的擴大，阻礙了城鎮化發展。特別是20世紀60年代以來，中國城市化發展基本是停滯的。1962年中國城市化率為17.33%，而到1978年也僅為17.92%，16年間中國城市化僅增長了0.59個百分點。隨著改革開放的啟動，城市化增長逐步恢復并穩定增長，1978—1995年，我國城市化率提高了11.12個百分點，年均增長0.65個百分點。這一階段城市化發展有如下特點：
城市發展指導方針的確定及變化。四十年前的改革率先從農村啟動，起源于安徽小崗村的探索迅速在全國農村鋪開，而受傳統二元經濟體制的影響，城市累積矛盾較多，且受固化思維的影響較大，改革難度更大，推進相對更難。1978年3月，國務院召開了第三次城市工作會議，4月中央批轉了這次會議制定的《關于加強城市建設工作的意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》提出了控制大城市規模、發展中小城鎮的城市工作基本思路。1980年12月國務院批轉了全國城市規劃工作會議紀要，提出“控制大城市規模，合理發展中等城市，積極發展小城市，是我國城市發展的基本方針”，還提出了“國家應制定鼓勵發展小城鎮的政策”。1989年12月通過的《城市規劃法》則提出“實行嚴格控制大城市規模，合理發展中等城市和小城市的方針”，在控制大城市規模之前又加上了“嚴格”二字，在此導向下，大城市的改革相對滯后，經濟集聚效益不能有效發揮。
城市改革取得進展，城市等級化管理體制得到強化。相對于鄉村改革的迅速推進，城市改革也在推動，不過是步伐慢一點而已。在城市改革開放方面，1979—1980年設立4個經濟特區，1984年又開放14個沿海港口城市，開放主要還是局限在部分城市，并未在所有城市全面展開。自20世紀80年代中期開始，改革主戰場從鄉村轉移到城市，但是這一階段城市的改革集中在政治放權和經濟放活。在行政放權和財政制度方面，采取了“分灶吃飯”“包干制”等措施，給予基層政府充分的財政自主權，激發基層政府在經濟發展方面的活力。在行政區劃設置方面，降低了市鎮設置標準，推行了“撤鄉設鎮”“整縣設市”工作。在行政管理體制方面，逐步推行了“鎮管村”“市縣合并”“市領導縣”的行政管理體制，城鎮從“城區型”轉變為“廣義型”管理體制。通過區劃和行政管理體制改革，基層城鎮政府掌控資源的能力得到加強，政府可以在更大的空間區域內整合資源，有利于城市更快地集聚人口和經濟，為城市優先發展創造了制度條件。
城市服務業恢復發展。在城市經濟發展方面，重點在于構建合理的價格體系，建立起完善的商業和市場流通體系，建立適應商品經濟發展的資源配置機制。為了發展城市商業，中央政府出臺了鼓勵措施，1981年5月《國務院批轉全國商業廳局長座談會匯報提綱的通知》提出了城市商業管理體制改革等方面的要求，在城市商業網點配套方面提出“提倡街道擠出一部分房屋或搭蓋一些簡易設施辦商業、服務業。集體商業和個體商業可以租用居民個人的鋪面房，開設商店”，并“允許在街道兩旁擺攤設點，出流動車，有關部門要加強指導，不要限制。”對于用地問題，同年國家勞動總局、國家城市建設總局、公安部、工商行政管理總局《關于解決發展城鎮集體經濟和個體經濟所需場地問題的通知》中明確提出“商業繁華區域的臨街住戶、公房，房管部門要協助調換住房，改做營業鋪面”，這也是“破墻開洞”現象的政策起源。
隨著商品流通管理體制的改革，服務業發展潛力得到釋放，并在改革開放初期獲得快速發展，1979—1989年，我國三產比重從21.63%提高到32.06%，而同期二產占比則從47.1%下降為42.83%。集體和民營成為商業發展的主體，到1989年底，社會商業人員中：全民所有制占29.5%，集體所有制占33.9%，個體占36.45 %（馬建堂和呂秀麗，1994）。這一時期，第三產業成為帶動經濟快速發展的龍頭，相對而言三產發展最為迅速，1978年三產占比為23.94%，1992年最高已達34.76%，城市也從改革之前的以生產功能為主，向生產、消費和服務等綜合功能方向轉變，一定程度上可以說城市三產的快速發展是對計劃經濟時期城市發展偏差的修復，由此帶來了恢復性增長。
“自下而上”的鄉村城市化發展模式。雖然城市經濟放活了，但是城市對農村人口的大門并未完全打開，即使對城市居民的農村子女和親屬進城還采用嚴格的行政審批制度（羅思東，2014）。農村人口進城的愿望，只能在小城鎮實現，1984年中央一號文件規定“允許務工、經商、辦企業的農民自帶口糧在城鎮落戶”，為此國務院專門出臺《關于農民進入集鎮落戶問題的通知》的文件，具體落實農民自理口糧進集鎮落戶的政策。由于城市對農村人口進城就業和落戶的限制，小城鎮在改革開放初期迅速發展，成為吸納城鎮人口增長的主要載體，吸納非農業人口的比重在不斷提高，在城市化進程中的重要性愈發突出。小城鎮的發展是農民追求自身工業化和城市化的必然結果，是一種自下而上的自發式城市化發展模式。
在農業生產剩余的出現、農村剩余勞動力增多以及農民和基層政府對鄉村土地非農利用有很大自主權等因素的綜合推動下，鄉鎮企業異軍突起，鄉村工業化快速發展，支撐了改革開放初期小城鎮的發展。在小城鎮建設方面，社區集體經濟積累、鄉鎮企業投資、農民自有資金等多元化資金成為小城鎮建設和發展的主要動力，而且土地、勞動力等要素可以以較低的成本投入。由于城市大門封閉，鄉鎮企業發展、勞動力轉化和小城鎮建設構成改革開放初期自下而上城市化的實質內容（崔功豪和馬潤潮，1999）。這種由基層社區籌集鄉、鎮、村等集體和個體的資金，發展地方小型工業，推動鄉村地區非農化和城市化的機制可以稱作“自下而上型城市化”（周一星和曹廣忠，1999），這是在城鄉二元體制剛性約束下城市化發展的自發選擇。
區域間城市化發展差異不大。鄉村工業化為城市化發展奠定了基礎，但是以分散為特征的布局模式沒有帶來相應的人口集聚，區域間城市化發展差異并不太，東北地區是個例外。1978年東北地區城市化率已達32.97%，明顯高于其他地區，而同期東中西部城市化水平僅為15.52%、14.48%和19.67%，東中西地區的城市化水平差異并不大。到1995年，東北地區城市化率達到47.25%，而東中西部地區城市化水平為21.9%、23.98%和29.82%。從城市化率增長來看，東中西和東北地區分別增長了6.38、9.5、10.15和14.28個百分點，除東北地區外，其他地區的城市化增長速度差異并不大，并且中西部地區城市發展速度要快于東部。
區域間城市化發展差異不大的原因還在于農民工流動規模還不大，人口和經濟空間分布還不匹配，而且最初的人口流動也還主要集中在縣以下的集鎮（周其仁，1997），農民工主要是進入鄉鎮企業就業，并未完全體現到城鎮化人口統計中。據廣東省佛山市統計，外來勞動力中只有3.1%到國有企業，96.9%的勞動力則進入各種集體企業、鄉鎮企業、三資企業、民營企業和個體工商業（庾德昌，1994）。流動開始也以近距離為主，跨區域流動比重還不高，以廣東東莞為例，到1988年，已有32萬外來勞動力，其中省內占71%，省外占28%（王西玉，2000）。從20世紀80年代末期開始，外出流動農民工規模逐漸增大，1988年我國離開鄉鎮流動就業的農村人口為2600萬，到1994年已經達到7000萬（崔傳義，1997），6年間增長了1.69倍。
小結。改革開放初期，城市經濟和管理體制改革為城市化快速發展奠定了制度基礎，在經濟改革方面，商品和要素的市場化改革基本確立，分權式改革激發了基層居民和政府的活力；在政府管理方面，城鎮從“城區型”轉變為“廣義型”政區，為城市優先發展提供了制度保障。但是，城鄉二元體制約束仍然較強，“鄉村工業化”“離土不離鄉”“農村城市化”成為改革開放初期城市化發展的主要特征，其后隨著城市改革的深化，人口從鄉村進入城市，從中西部流向東部的跨區域流動開始出現，逐步開啟了中國快速城市化發展的大幕。
（二）快速增長階段（1996—2011年）
城市改革步伐從20世紀80年代中后期開始加快，1992年“南方談話”和黨的十四大明確了建立社會主義市場經濟體制的總目標，此后，城市體制改革步伐加快，大城市特別是特大城市在創造就業、吸納人口方面的作用不斷顯現，80年代后期進城農民增多，城市對農民進城就業的限制出現松動，農村城市化發展模式的弱點逐漸顯現，而且隨著分稅制實施和對農村土地非農化控制的加強，農村城市化發展模式的傳統動力機制已不存在。依托大城市輻射帶動，在珠三角、長三角等地區，中小城市和小城鎮得以快速發展，城市群逐步顯現。 1996年中國城市化率超過了30%，進入快速城市化發展階段。這一階段的城市化呈現以下特點。
土地城市化模式的形成。改革開放初期我國采取“包干制”“分成制”等中央和地方財政分配體制，調動了地方政府發展經濟的積極性，地方財力快速增長。1984—1993年，地方財政收入占全國財政收入的比重從59.5%提高到78%。1994年實施了分稅制改革，改革后中央和地方的財政關系發生了轉變，地方財政收入占比大幅下降，中央財政收入占比從1993年的22%，一下子提高到1994年的55.7%，中央和地方政府關系發生改變，對地方政府發展的激勵機制也發生了變化，地方政府需要尋找新的發展模式。
財政收入增長要靠產業，1991年“南方談話”以后，中國工業化發展速度加快，與此同時中央也加大了對農村耕地的保護力度，土地非農利用的審批權上收，鄉村工業化基礎被動搖，鄉村工業化道路逐步讓位于園區工業化，城市的各類開發區成為工業發展的載體（劉守英，2018）。鄉村工業化是利用集體土地發展起來的，土地成本低廉，而開發區模式首先需要將土地從農民手中征過來，由此使得土地成本在上升。相比農民和鄉村，城市政府調動資源的能力更強，更關鍵的是城市經濟效率更高，分散化的鄉鎮企業開始進城。為了保障工業發展，各級政府提供了廉價而充足的供地，《中國國土資源年鑒》數據顯示，工礦用地供應規模一般在住宅用地的1.5—2倍，二產用地供應充足，加快了二產發展步伐，這一時期二產保持了相對較高的占比，2006年二產占比上升到47.6%，已接近歷史最高水平，比1990年提高了6.6個百分點。與分散的鄉村工業化不同，園區主要在城市和城市的周邊，園區建設成為土地城市化的重要內容。
在實體經濟發展之外，城市建設對財政收入貢獻更大。1998年城鎮房改后，特別是2003年經營性用地“招拍掛”制度的正式實施，為地方政府開啟了一條新的收入渠道，由此帶來營業稅等與城市建設相關的稅收和土地出讓收入的大幅提高。1994—2012年，我國增值稅增長了10.4倍，而營業稅增長了22.5倍，是增值稅增長的兩倍。1994年土地出讓收入639億元，其后出現徘徊，2001年開始，房地產購置土地迅速增加，土地出讓收入突破千億元，2003年土地招拍掛制度實施，刺激了土地出讓收入，當年突破5000億元，2007年房地產企業土地購置面積創新高，土地出讓收入達萬億元的規模。
在巨大的經濟激勵下，城市具有強勁的空間擴張動力，僅靠財政投入和土地出讓收入已不能滿足城市空間擴張的需求，比如“十二五”期間政府財政用于城市維護建設的資金總額為5.28萬億元，土地出讓收入用于城市建設的總量僅有2.01萬億元，與城市建設投入有較大差距。鑒于土地的良好資產屬性，利用土地融資成為支撐城市建設資金的重要來源。2008年84個重點城市的土地抵押貸款總額為1.8萬億元，到2012年已經擴大到5.9萬億元，城投債發行規模從1202億元擴大到1.29萬億元，是2008年的十多倍，土地融資規模成為政府搞城市建設的主要資金來源。
在多重因素的激勵下，城市建設成為解決經濟增長的重要手段，城市建設規模在不斷增加，1996—2000年城市建設用地面積年均增長為778.03平方公里，此后逐年增加，到2010—2012年城市建設用地面積年均增量已達2365.14平方公里。伴隨著工業化、城市化的發展，我國成為世界工廠，通過全球化解決了工業化產品的銷售問題，也成為全球能源和資源消費量最大的國家。
進城農民工成為城市化人口的主體。城市化的快速發展為城市帶來了人口，支撐著城市空間擴張，城市人口增加的重要動力是農業轉移人口，農村勞動力從“鄉鄉流動”向“鄉城流動”轉變。根據農業普查的相關數據，1996年我國跨省流動農民工為2330.9萬，2000年第五次全國人口普查數據顯示，我國流動人口規模達5734萬人，此后流動人口規模逐年增大，從2000年起，有了常住人口的統計口徑，為統一統計口徑，我們從2000年開始進行分析。2000年人口凈流入在100萬人以上的僅有廣東、上海、北京、江蘇和云南5個省市，人口流出超過100萬的則有河南、安徽、廣西、四川、貴州、湖南和江西7個省區。到2012年，人口凈流入超過100萬的省份增加到11個，增加了浙江、福建、天津、山東、遼寧、山西6個省份，人口凈流出超過100萬的省市也增加到11個，新增重慶、湖北、陜西和甘肅4省市。人口流入增加了流入地城鎮人口的總量，推動了城市化水平的提高，而對人口流出地區來說，人口流出使農村人口減少，也提高了城市化水平。
區域間城市化發展出現分化。人口空間流動改變了城市化的空間格局，區域間城市化發展出現分化。2000年東中西和東北地區，東北地區的城市化水平最高為47.52%，東部地區落后東北地區近7個百分點；中西部地區落后東部地區約10個百分點，到2012年東部地區城市化水平已經超過東北地區，東部地區和中西部地區的城市化水平差距擴大到13.34和15.45個百分點，東北地區的城市化發展速度最慢。城市群地區在集聚吸納人口方面發揮了更大的作用，珠三角、長三角和京津地區吸納外來人口的規模從2000年的1772萬擴大到2012年的5322萬，增長了兩倍多。
大城市成為吸納外來人口的主體。外來人口傾向于流入人口規模較大的城市。“五普”到“六普”期間，我國外來人口總量從5734萬人增長到1.1億人。從外來人口的流向來看，接近80%的人口流向了人口規模超過100萬的城市，第六次全國人口普查時接近四分之一的外來人口是流向1000萬人以上的超大城市，500萬—1000萬人的特大城市吸納的外來人口比重也超過了20%，特大城市和超大城市合計吸納了接近一半的外來人口。以上規律說明，外來人口向大城市和特大城市，甚至超大城市地區聚集是主要趨勢。
大城市、特大城市和超大城市的人口增長主要依賴于外來人口。超大城市外來人口增長占城鎮人口增長的比重達59.9%；隨著城鎮規模的減小，外來人口增長占城鎮人口增長規模的比重也在下降，其中人口規模在300萬以上的城市超過50%的人口增長來自外來人口，人口規模在100萬—300萬的城市，外來人口增長的比重已不足50%。
小城市和小城鎮是吸納就近城鎮化人口的主要載體。根據第六次人口普查數據，我國生活在小城市包括轄區內小城鎮的人口達3億，占我國城鎮人口總量的近一半，比第五次人口普查時增長了52.7%，是各規模城鎮中增長最快的，甚至超過了1000萬人以上規模超大城市50.7%的人口增長速度。如圖5所示，從城鎮人口增長的來源看，小城市和小城鎮人口的增長主要得益于農業轉移人口就近轉移，從第五次人口普查到第六次人口普查，農業轉移人口增長占到小城市和小城鎮人口增長的76.3%。
在中國城市化進程中，人口跨區域流動主要是流向大城市、特大城市和超大城市地區，未來這一趨勢仍將繼續。同時也要看到，在快速城市化進程中，本地中小城市仍然是解決農業轉移人口的主要載體，具有較強的人口吸納能力。這里特別要說明，由于我國有2萬多個建制鎮，大多在小城市管轄范圍，平均每個鎮的鎮區人口在1.1萬人，而目前在統計上并沒有和縣城以及縣級市區分。雖然這里人口占的比重較大，增長速度較快，但是在政策上并沒有為其發展提供充足支持，而且未來隨著城市化的逐步成熟，中小城市人口外流的現象需要引起進一步的關注。
城市化改革取得顯著效果。在這一時期，城市化逐漸上升為國家戰略。1998年，黨的十五屆三中全會提出了“小城鎮，大戰略”，以小城鎮為突破口，拉開了我國城市化戰略的帷幕。2000年的“十五”規劃，明確提出實施城鎮化戰略，轉移農村人口，走出一條符合我國國情、大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化道路。2002年，黨的十六大提出“全面繁榮農村經濟，加快城鎮化進程”，進一步明確了我國城市化的重要發展方針，把解決農村富余勞動力問題作為我國城市化的核心內容。2006年，“十一五”規劃再次強調了城市化對于統籌城鄉發展的重大意義。
伴隨人口流動的增多，在戶籍制度改革方面取得了較大的突破，突破同樣是從小城鎮開始，1997年，國務院正式批準了公安部的《小城鎮戶籍管理制度改革試點方案》，允許已經在小城鎮就業、居住并符合一定條件的鄉村人口在小城鎮辦理城鎮常住戶口，人口落戶開始從計劃方式向條件制轉變。2000年，中共中央、國務院下發了《關于促進小城鎮健康發展的若干意見》，規定凡在縣級市區、縣人民政府駐地鎮及縣以下小城鎮“有合法固定住所、固定職業或生活來源”的農民，均可根據本人意愿轉為城鎮戶口。在小城鎮戶籍制度改革的基礎上，一些大城市對進城落戶和招聘人員的戶籍限制也開始放寬。
雖然在20世紀90年代中后期一些城市對外來人口就業設定了一些門檻，但在實踐中并未能阻礙農民從農村進入城市就業。2003年1月，國務院辦公廳頒布了《關于做好進城農民工管理和服務工作的通知》，要求取消對農民進城務工就業的不合理限制，改善進城農民工生產生活條件，解決農民工子女就學問題，把農民工納入流入地管理。2006年3月，國務院發布了《關于解決農民工問題的若干意見》，確定了“公平對待，一視同仁”的基本原則，要求各地增加公共財政支出，逐步健全覆蓋農民工的城市公共服務體系，探索適合農村外出務工勞動力特點的社會保障制度，開展農民工進城務工就業的服務工作，提高農村勞動力的綜合素質和就業能力，為穩定農民工進城就業以及定居創造了有利的政策條件。此后，僅就業而言，勞動力要素市場一體化程度不斷提高，勞動力在城鄉間、區域間的就業門檻基本取消。
與此同時，為引導城市化的健康推進，糾正城鎮發展中出現的濫占土地、盲目建設等問題，中央采取土地管理、金融政策、行政手段等多方面措施。要求各地按照工業化、城鎮化發展方向和進程，根據經濟社會發展條件和資源環境容量，控制城鄉建設用地總規模；組織編制城鎮體系規劃，加強城鎮規劃的編制和監督實施工作。2006年，“十一五”規劃又提出了按照對全國不同主體功能區的要求，引導城鎮的產業發展，提高城鎮綜合承載能力，按照循序漸進、節約土地、集約發展、合理布局的原則，積極穩妥地推進城市化的工作要求。2010年，國務院印發了《全國主體功能區規劃》，統籌謀劃人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮化格局，作為科學開發國土空間和實施城市化戰略布局的行動綱領。
小結。在這一時期，中國經歷了最快速、最大規模的城市化歷程，從1996年到2012年，中國城市化率從30.48%提高到52.57%，平均每年提高1.38個百分點，城鎮人口增長2117萬人，比一個中等國家都要多，工業化、城市化和全球化之間形成了相互強化的局面。經過快速城市化，我國正在從鄉土中國向城市中國邁進，城市化發展滯后現象得到初步緩解，但是城鄉差距在擴大，區域間城市化水平和城市間人口吸納能力的分化現象逐步顯現。農民工進城成為我國城市化發展的主體，伴隨著城市化的發展，在城市就業、社保等制度方面進行了積極的改革，降低了農民進城的門檻和障礙，但是在農民融入城市方面還存在一些難題。
土地城市化模式的形成既推動了城市的快速發展，帶來了城市化發展資金的多元化，但在唯GDP增長的政績觀下，不論大小城市都在追求不切實際的“做大”規模，片面追求空間規模擴張的“新城新區”成為大小城市的普遍現象，由此也帶來了一些不必要的公共資源浪費和債務風險。概而言之，這一階段中國城市化發展主要依賴資源要素的粗放投入，既取得巨大的成就，也帶來了諸多問題。
（三）質量提升與速度并重階段（2012年至今）
改革開放以來，基于農業和農村的改革和發展，農產品問題已經不再是制約城市化發展的主要因素；國民經濟的高速發展為農民進城后的穩定就業打下了堅實基礎；各級政府財政能力的大大增強，為滿足城鎮人口的基本公共服務提供了有力保障；多元化投融資體制的改革使城鎮基礎設施投入水平有了較大的提高，城鎮面貌有了根本改善。伴隨著城市化基礎條件改善和綜合實力的提升，具備推動城市化從速度型向速度與質量并重轉變的條件，2012—2017年城市化率年均增長1.19個百分點，年均城鎮人口增長2033萬，比上一時期略有下降。這一階段的城市化出現了一些新的變化：
新型城鎮化的提出。2012年中央經濟工作會議提出“積極穩妥推進城鎮化，著力提高城鎮化質量”，新型城鎮化新在從人的城鎮化角度出發進行相關政策設計，明確了城鎮化是以人為核心的城鎮化，改變城鎮化進程中見物不見人的問題，要求把農業轉移人口市民化作為重要任務抓實抓好。從過去城鎮化發展來看，與人相關的改革多是隨著進城農民工增多而被動進行，自此城鎮化相關改革開始主動提出。與此同時，2012年中央經濟工作會議還明確“要把生態文明理念和原則全面融入城鎮化全過程，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮化道路”，這是中央會議第一次提出新型城鎮化的概念。
人口城鎮化政策的演變。2013年中央城鎮化工作會議首次召開，會議明確提出“要以人為本，推進以人為核心的城鎮化，提高城鎮人口素質和居民生活質量，把促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化作為首要任務”。2014年，兩會報告中提出了“三個一億人”的目標，首次把人口落戶城鎮作為政府工作目標提出。會后，發布了《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》，第一次提出租房可以落戶，試圖縮小常住人口城市化率與戶籍人口城市化率之間的差距，同年國務院出臺《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，文件落實了中央有關戶籍制度改革的要求。與此同步推進的是城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，在義務教育、就業服務、基本養老、基本醫療衛生、住房保障等方面為外來人口提供與本地居民同等質量的公共服務。為強化對城市外來人口的服務，2015年國務院頒布了《居住證暫行條例》，通過居住證推進城鎮基本公共服務和便利常住人口全覆蓋。
建設人文、綠色、低碳、智慧等新型城市。順應現代城市發展新理念新趨勢，轉變城市粗放建設的問題，《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》中明確提出綠色城市、低碳城市、智慧城市、人文城市等新型城市的概念。新型城市的提出是提升城市發展質量的重要手段，人文城市的建設使城市能夠延續歷史文脈，城市不再是建筑的集合，而是歷史文化的載體。通過綠色城市建設，貫徹“尊重自然、順其自然、保護自然”的綠色生態文明思想，把綠水青山保留給城市居民，尊重自然原貌，降低城市發展對環境的影響，讓城市與自然和諧共處。通過低碳城市建設，持續改進城市能源結構，提高非化石能源比例，加大節能特別是建筑節能力度，通過能源結構調整和節能，降低二氧化碳排放。智慧城市是信息化、智能化等新技術手段與城市發展有機結合的產物，代表著城市發展的未來，通過高科技和信息技術最新成果的作用，能夠有效整合社會創新能力，推動城市綜合治理和公共服務供給方式的改革，為城市居民提供更加高效的服務，用智慧技術改進城市治理，提高城市治理的開放包容度，全面提升城市發展質量。
依托區域協調發展，提升城市化發展質量。中共十八大以后，宏觀政策的制定更加注重城市化與區域協調發展的結合，中央一系列區域戰略的提出，都與提升城市發展質量密切相關。比如，京津冀協同發展戰略的提出就是以有序疏解北京非首都功能、解決北京“大城市病”為基本出發點，把北京作為京津冀區域的龍頭，帶動相對欠發達的河北省發展，打破“一畝三分地”的傳統思維定式，強調互補和協作，實現區域的協同發展。
十九大報告在“十一五”規劃、“十三五”規劃提出的城市群基礎上，進一步明確“以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局”，城市群成為承載城鎮人口和經濟發展的主體。依托京津冀協調發展、長江經濟帶、粵港澳大灣區等國家戰略的實施，探索構建城市間協同發展機制，推進基礎設施共建共享，推動公共服務均等化供給，以城市群為載體集聚經濟和人口，減少“大城市病”，增強中小城市產業基礎，實現不同規模城市間的協同，提升城市化發展質量。
建立適應人口城市化空間轉變的政策體系。人口城鄉結構轉變和大規模跨區域流動，與原有依托戶籍人口的公共資源配置方式不相適應。早在2005年中央政府有關部門就進行了城鄉建設用地掛鉤試點，實行城鄉之間用地增減掛鉤的政策，城鎮建設用地的增加規模要與本地區農村建設用地的減少規模掛鉤。2010年頒布的主體功能區規劃中，提出城鎮建設用地的規模增加與吸納農村人口進入城市定居的規模掛鉤，城市化地區建設用地的規模增加與吸納外來人口定居的規模掛鉤。“十三五”規劃中增加了財政轉移支付方面的要求。2016年，國務院出臺了《關于實施支持農業轉移人口市民化若干財政政策的通知》，有關部門印發《關于建立城鎮建設用地增加規模同吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤機制的實施意見》，相關政策實施通過調整區域間關系，提升了城市化發展質量。十九大報告又提出建立城鄉融合發展的體制機制的新要求，在國家鄉村振興規劃中進行了具體布置，以適應人口城市化帶來的結構轉變，提升發展質量。
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城市化發展經驗和存在的問題
過去四十年，城市化是最重要的結構性改革，按照市場化改革的思路，推動了城鄉、區域商品和要素市場一體化，人口城鄉和就業結構的轉變成為帶動中國經濟增長的重要動力。
（一）城市化發展的主要經驗
城市化發展離不開產業的支撐。各國發展經驗表明，城市發展的產業支撐和升級，是城市化得以推進和保持的不竭動力。這一方面需要通過城市創新能力的釋放持續提高城市產業升級的步伐，讓城市服務業發展空間得到更多拓展。另一方面，城市的生存要靠穩定的鄉村農業和高質量農業來保障，周圍農村的發展能夠為城市提供足夠的糧食和某些必要的原料（劉景華，2017）。計劃經濟時期，城市化抑制政策的實施一定程度上是擔心農產品的供給不足。農村改革后，農業生產力得到釋放，有了農業剩余和農村剩余勞動力，通過市場化手段為工業化發展提供了積累，鄉村城市化才有了發展的基礎和可能。其后，雖然農業在國民經濟中的比重在下降，但農業生產保持了穩定增長，農業的基礎地位更為穩固，農業發展對城市化的支撐作用不可忽視。新的時代，依然要堅定地執行確保農業優先發展的政策。
過去四十年，農村勞動力轉移是就業導向的，無論是在“離土不離鄉”的鄉村城市化時期，還是在“離土進城”大規模跨區域流動時期，農村勞動力轉移都是為了進入非農產業獲得更高收入，農業人口轉移都有就業支撐，總體上保持了健康和穩定的發展。就業導向的轉移需要非農產業發展為農村勞動力轉移提供支撐，2017年我國非農就業總量達到5.67億，是1978年的4.79倍，非農就業總量增長了4.49億人，有力地支撐了農村勞動力的轉移，成為中國經濟增長的巨大動力源(4.780, 0.13, 2.80%)泉。從城鎮就業來看，1978年城鎮就業人員占比為23.7%，到2017年城鎮就業占比提高到54.7%，提高了31個百分點，就業增長成為城市化發展的有力支撐。
城市發展需要多元化多層次人口保障。改革開放四十年來，農民工從無到有，跨區域流動人口規模不斷增加，2017年我國農民工總量達到2.87億人，城鎮人口中包括了2.25億沒有城鎮戶籍的農村人口，占到城鎮人口總量的27.63%。1978—2017年，我國城鎮人口增長了6.43億，這其中34.93%的人口為進城農民工，考慮到城市人口增長的多元化，進城農民工是我國城鎮人口增長的主體。他們廣泛地在二三產業就業，2017年全國67.61%的二產就業人員是農民工，農民工成為我國產業工人的重要組成部分，支撐著中國成為世界工廠，推動著城市建設快速發展；接近四成的三產就業人口是農民工（39.85%），推動了城市的便利生活。
過去四十年，中國城市化發展深刻地驗證了城市發展得益于多元人口增加，這其中既有高素質的專業技術人員，還有幾億文化素質水平不高的農民工，他們是城市人口的有機組成部分。雖然曾經出現過城市對外來農民工的限制和驅趕，但是后來的實踐表明，驅趕只會帶來城市生活成本的上漲和生活便利度的下降。這實際上并不有利于城市的正常運行，反而會起到負面效果，必須清醒地意識到城市需要多元化人口的基本現實和發展規律。
城市化快速發展離不開政府和市場的有機結合。改革開放四十年來，遵照市場化發展趨向，商品和要素市場一體化程度不斷提高，市場在資源配置中的決定性作用凸顯。市場價格取代了行政指令，商品和要素流通的障礙越來越少。對城市化進程的影響首先表現在勞動力市場上，企業對用工有了決定權，勞動力對就業有了選擇權，農民從農村進入城市的障礙基本取消，掃清了人口在城鄉間、區域間流動的障礙，優化了勞動力要素配置。正是資源要素配置的優化，提高了全要素生產率，推動了經濟增長，這個過程中市場導向的民營經濟獲得了快速發展，夯實了城市化快速發展的產業基礎，未來應當繼續堅持市場化發展的方向。
與此同時，中國政府在城市化發展過程中發揮了重要的作用，中國政府不僅僅是城市化發展的制度供給者，還是城市化發展的調控者和推動者。比如在城市建設方面，城市政府推動了中國的城市建設快速發展，城市建設也成為拉動經濟增長的重要因素，但是由此帶來的負面因素也在不斷增多。
體制改革激發了城市化發展活力。經濟放權激發了市場主體的活力，向農民放權，讓農民決定如何生產，釋放了農業生產力，為鄉村工業化發展提供積累。向企業放權，發揮市場的作用，激發了企業經營活力，激活了城市經濟活力，增強了城市對農村人口的吸引力。向基層政府放權，增強了政府的發展自主權，不同時期采用不同的激勵模式，政府通過鄉村工業化、土地城市化等不同方式積極推動工業化和城市化進程。
中國城市化改革是在市場力量的推動下，實現了城市化發展動力的多元化。農民進城改變了城鎮人口結構，實現城鎮人口多元化，為城鎮發展提供了多元化的勞動力資源，增強了城鎮的競爭力。改革開放和全球化的加深，使民營經濟和外資廣泛參與到中國經濟發展中，實現了經濟發展主體的多元化，增強了城鎮產業支撐能力。銀行貸款和社會資金廣泛參與城鎮發展，改變了政府一家搞城市建設的狀況，實現了城鎮建設資金的多元化，加快了城市建設步伐，增強了城市對經濟和人口的吸引力。
過去四十年的漸進式改革，在發揮改革最大效力的同時，降低了體制運行的成本，從而使中國城市化發展帶來的要素低成本這一比較優勢發揮到最大，并與全球化一起推動了中國經濟增長。但是僅有要素低成本是不夠的，必須看到體制運行的低成本，因此有必要擴展比較優勢的內涵，把生產成本與體制成本一并納入分析（周其仁，2017）。但是隨著改革的深化，改革的難度也在不斷加大。
（二）城市化發展中存在的問題
我國城市化經歷了快速發展階段，取得了舉世矚目的成就，但是我們也要看到，當前城市化面臨著發展不平衡不充分的問題，這主要表現在以下六個方面。
人群間的不平衡。城鎮二元人口現象是城鎮化發展不充分的根本表現之一，本地城鎮戶籍人口和外來農民工之間在收入水平和公共服務供給方面存在較大差異。2016年我國農民工月平均工資為3275元，而城鎮單位在崗職工月平均收入為5749元，是農民工的1.76倍。在公共服務方面，2016年農民工參加城鎮職工基本養老保險、城鎮職工基本醫療保險、失業保險、工傷保險四項保險的比重為21.1%、17.1%、16.5%和26.7%，而城鎮居民參與四項保險的比重分別為61.3%、47.3%、37.6%和40.3%，城鎮居民參保率要遠高于農民工，特別是在養老和醫療保險方面參保率約為農民工的3倍。由于城鎮人口二元現象的存在，農民的土地權利市場化退出渠道不暢，不能給予農業轉移人口長期穩定預期，影響了城市化人口消費和投資潛力的釋放。
區域間的不平衡。2016年東部地區城市化率達到65.9%，而西部地區為50.2%，相差15.7個百分點。如不考慮直轄市情況，城市化水平最高的廣東省為69.2%，最低的西藏和貴州僅為29.56%和44.15%，低于50%的省份還有8個，除河南外全部在西部地區。從對2000年以來城市化發展狀況進行動態分析來看，2000—2016年東北地區城市化水平提高了9.5個百分點，而東、中、西部城市化水平分別提高了20.6、23和21.5個百分點，遠高于東北地區。如不考慮直轄市，2000—2016年城市化水平提高超過25個百分點的有4個省，分別為河北、江蘇、江西及河南，其中河北城市化水平提高最快，為27.24個百分點，而城市化水平提高不足10個百分點的省份有2個，分別為吉林和黑龍江，僅增長6.29和7.66個百分點。
城市間的不平衡。我國城市是有行政等級的，高等級城市有更大的經濟社會管理權限，帶來不同層級城鎮之間發展機會的不均等。行政等級越高的城市能夠獲得越多的行政資源，從城市空間擴張和人口增長對比來看，行政等級越高的空間擴張速度越快，而且新增城鎮人口的用地規模也更大，省會城市每增加一個城鎮人口所需的土地是縣的2倍多。伴隨著行政資源的集聚也會同步帶來市場要素集聚，擴大了城市間發展的不平衡。比如，在金融方面，2015年市轄區金融機構貸款余額占全市的比重為77.98%，而市轄區人口占比為34.48%；在商業方面，2001—2015年市轄區批發零售銷售總額占比從69.6%提高到86.5%，社會消費品零售總額占比從58%提高到65.4%。
老城和新城間的不平衡。我國城市的中心區絕大多數在老城，那里集聚了城市的商業、居住、文化、行政等多項功能，也承載著城市的歷史記憶。隨著城鎮人口增多，一些地方把新城新區作為城市空間拓展的主要方向，政府的資金投入主要集中在新城新區，對老城關注不多，投入不夠，新城老城之間視覺反差巨大，為加快新城發展步伐，甚至在行政推動下將老城的優質公共服務資源向新城轉移，一些老城開始出現衰落跡象。從數據來看，一些老城區吸納人口的規模在下降，特別是在一些三四線城市，老城吸納人口規模下降帶來的中心城區衰落問題需要高度關注。而在新城建設過程中，過于依賴政府和地產商，并未充分考慮居住其中人口的生活便利度，只是物質建筑在空間上的堆砌，沒能實現城市功能、產業與人口的有機融合，出現一些功能單一的睡城，甚至還有空城，城市可持續發展能力受到挑戰。更關鍵的是新城新區的過快擴張，導致人口密度下降，人口活動強度下降（龍瀛和吳康，2016），沒有為城市服務業發展留足空間，城市失去了應有的人氣和商氣，未來發展機會不足。
政府債務與財政收入出現失衡苗頭。通過融資搞城市建設是當前各地的普遍做法，這一方面是由于財政收入不足，另一方面在于基礎設施建設的長期性，需要通過融資的手段在更長時期內進行分擔，負債是各國在進行城市建設的一個通行做法，但是負債與財政收入之比要在一個合理的區間，一旦超過這個區間，風險就會加大。2013年審計署的報告指出地方政府債務增長過快，部分地區債務負擔較重的問題。這些問題仍然存在，2017年審計報告顯示，“至2017年3月底，審計的16個省、16個市和14個縣本級政府承諾以財政資金償還的債務余額，較2013年6月底增長87%，其中基層區縣和西部地區增長超過一倍”，而同期我國財政收入僅增長23.5%，債務增長遠快于財政收入增長速度，加大了財政金融風險。大量債務依靠土地抵押融資、靠土地出讓還本付息，最近一些地方土地出現流拍現象，潛在風險加大。
城市化發展存在不充分現象。主要表現在，一是城鎮土地利用效率不高，過去十幾年我國城市建成區人口密度不僅沒有提高，反而出現下降，存量建設用地有非常大的整合空間。二是城鎮發展模式單一，居民參與度不高。在行政主導的城市發展模式下，業主缺乏主動參與城市發展的渠道和手段，限制了多元市場主體活力的釋放。三是對城市發展規律認識不足，片面模仿西方城市建設的表面現象，重視視覺效果，忽視制度建設和管理水平提高等問題，造成了大量資源浪費，也抬高了城市的人口進入門檻和產業發展成本。四是城市發展包容性不高，存在“嫌貧愛富”，不顧城市人口和產業多元化的客觀規律，以學歷、技能、行業等設置城市落戶門檻，驅趕所謂的低端產業。五是適應人口跨區域流動的城市化發展機制還不健全，在適應人口跨區域流動的建設用地指標配置、財政轉移支付、農村土地退出等方面激勵和保障措施有待進一步完善。
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城市化發展面臨外部條件的轉變
過去城市化的快速發展得益于黃金年齡段的農村勞動力進城，為城市產業發展提供了充足的勞動力，又利用全球化機會將產品在國際市場銷售，帶來經濟增長和進城農民的收入增長。進城農村人口就業和居住空間需求支撐著城市空間的擴張，推動了城市土地價格的上漲，為土地融資創造了條件，城市空間擴張有了資金支持，帶來城市空間擴張和基礎條件改善。這樣農民進城、產業發展、城市建設之間成為相互強化的閉環，推動了城市化的快速發展。當前，隨著外部形勢的變化，推動城市快速發展的市場紅利正在逐漸消退。
（一）寬松的人口條件逐步消退
“雙輪驅動”的農民工總量增長條件不再。過去我國進城農民總量快速增長，得益于農村勞動年齡人口向城市和非農產業的快速轉移，勞動年齡人口包括新增勞動年齡人口和已進入勞動年齡的存量人口兩個方面。以第五次和第六次人口普查數據為例，從2000年到2010年，農村新增勞動力向非農產業共轉移了9487萬，其中1980—1989年出生的農村人口轉移增加7969萬，1990年以后出生的農村人口向非農產業轉移1518萬，這兩個年齡段是農村新增勞動力。從農村存量勞動力轉移來看，1970—1979年出生的農民工總量增加了1737萬，1960—1969年出生的農民工總量增加了1980萬。存量勞動力轉移占過去十年農民工增量的36.5%。在農村新增勞動力和存量勞動力轉移的雙輪驅動下，農民工總量得以快速增長。
依靠農村勞動力“雙輪驅動”的人口轉移方式已經基本完成，農村存量人口繼續轉移的難度加大。從第六次全國人口普查各年齡段農村人口轉移比重可見，21—30歲年齡段的農村勞動力轉移比重在2010年時已達73%，這一年齡段人口繼續轉移空間已不大。隨著年齡的增加，農村人口繼續轉移的難度在增加，而且考慮到農村人口生育率下降，農村新增勞動力數量已經開始小于退出勞動年齡的人口。當前，50歲以上農民工已經成為農民工總量增長的主體，由此可見未來存量農村勞動力轉移空間已經有限，未來的轉移空間會進一步縮小，這是當前我們研究城市化問題必須面對的一個客觀現實，也是未來城市化政策必須調整的根本所在。
教育城市化快于人口城市化的基本現實。從人口年齡結構來看，從2012年我國勞動年齡人口開始減少，農村勞動力同樣面臨大幅減少趨勢，但是一個更應突出關注的現象是農村中小學在校生數量的減少。從小學在校生數量來看，1985年我國農村小學在校生數量為1.1億人，占全國小學在校生總量的82.84%，而當年農村人口比重為76.29%；2010年農村小學生占比下降到53.82%，當年農村人口比重為50.05%。需要特別注意的是，從2011年起農村小學在校生數量出現較大幅下降，當然其中也有統計口徑調整的問題，但此后每年都保持較快下降速度，占比平均每年下降超過2個百分點，到2016年農村小學在校生人數只有2892萬人，占比下降到29.17%，而當年農村人口比重為42.65%。由此可以推斷，十多年后當這部分小學生步入勞動年齡，進入勞動力市場時，絕大多數本已在城鎮，對城市人口增長貢獻不大。
（二）城市建設融資條件的變化
城市建設融資條件發生重要變化。近年來，中央政府加大了控制地方政府債務的力度，2014年國務院《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）首次全面規范地方政府性債務管理，對地方政府債務實行規模控制和預算管理，要求地方政府舉債不得突破批準的限額。為了進一步控制金融和債務風險，2017年財政部等六部委《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》（財預〔2017〕50號）中要求“地方政府不得將公益性資產、儲備土地注入融資平臺公司，不得承諾將儲備土地預期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來源”，土地融資渠道收緊。金融監管部門出臺的資管新規也在很大程度上限制了銀行表外業務作為地方政府融資工具的作用。
財稅體制發生了較大的變革。在稅收制度方面，營改增穩步推進，國地稅實行合并，由此房地產稅收不再是地方獨享稅種，對地方財政收入增長的貢獻減小，地方政府推動房地產發展動力將會隨之降低。房產稅出臺呼聲高漲，一旦出臺地方政府可以不再依靠空間擴張獲取財政收入增長，以空間規模擴張為特征的城市發展動力也會減弱。上一輪城市發展轉型也肇始于財稅體制變革，新一輪財稅體制變革已經在路上，原有地方政府發展的內在邏輯和機制將隨之變化，引導變革的指揮棒就是地方政府財政收入結構的變化。
住房制度改革深入推進。住房制度改革是上一輪城市發展的基本動力，在城鎮住房制度改革二十年后，十九大報告重申了“房住不炒”的調控基本要求，在嚴格的房地產調控政策下，一線城市住房價格已出現回落現象，房價瘋狂上漲現象恐難再現，房企急需發展轉型。租售并舉的住房供給體系，鼓勵發展租賃住房，增加租賃住房供應，并且允許集體建設用地直接參與租賃住房供給，直接改變了過去城市房地產發展的邏輯和格局。集體建設用地參與城市租賃住房供應，不需要通過土地市場供應土地，是對存量建設用地的盤活，城市政府土地出讓收入就會減少。當然，對集體建設用地發展租賃住房的政策，城市政府可以選擇回避，放緩政策推行，但是在土地征收的經濟成本和社會成本不斷上漲的背景下，盤活存量用地有較大的市場和政策操作空間。無須贅述，房地產改革基調已定，改革措施已逐步付諸實施，這將影響推動城市發展的動力機制。
（三）國際市場不確定性的增加
金融危機以后，世界主要發達國家更加重視工業發展，特別是美國推行的“再工業化”，推動了經濟全球化利益格局的再調整。多邊貿易體制受到挑戰，雙邊或區域自貿協定成為主流，對我國參與和利用國際市場帶來一些壓力。“逆全球化”、貿易保護主義呈升溫態勢，美國發起的中美貿易沖突是集中體現。貿易沖突不斷增多，中國已成為一些國家實施貿易保護主義的首要對象，未來還將面臨更多的挑戰。東南亞等地區的一些發展中國家，利用比我國更加低廉的土地和勞動成本，對我國傳統優勢產品形成了明顯的替代效應，而新興產業發展也面臨美歐等發達國家的直接競爭和更嚴苛的遏制。國際環境和國家經貿規則未來的可能變化，將使依靠國際市場擴張帶動增長的傳統路徑難以為繼。
（四）城市化從城鄉關系向城鄉、區域間關系的演變
伴隨著城市化的快速發展，人口跨區域流動增多，大規模人口流動對人口流入地區和人口流出地區的公共資源配置造成極大壓力，極大地沖擊了依托戶籍人口配置公共資源的傳統機制。事實上，當前農村人口進入戶籍所在地城市的門檻并不高，阻力也不大，有關調查顯示，農民出于對失去農村土地權益的擔心不愿把戶口從農村轉為城鎮。而且對城市政府來講，通過解決本地農民的落戶問題，還可以利用城鄉建設用地增減掛鉤等政策獲得農民在農村的建設用地使用權用于城市發展，從中可以獲得一定的收益，因此也有較大的積極性。但是在目前的政策體系下，地方政府為解決外來人口落戶和公共服務問題，能夠獲得的政策支持并不多，城鎮居民與外來人口之間形成的福利差距已固化，本地居民反對的現象也時有發生。當前，解決城市化過程中的人口問題已經不再是單純地處理城鄉關系，已經演變為城鄉間、區域間的關系（李鐵，2015），需要進一步調整流入地和流出地的關系，這加大了城市化進程中改革的難度。
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未來城市化發展的趨勢和制度框架
綜上所述，過去推動城市化快速發展的條件發生了變化，政府利用土地進行融資建設的鏈條被斬斷，依靠黃金年齡農村勞動力進城推動城市化快速增長將逐漸成為歷史，國際貿易發展條件的不確定性增多，城市化改革需要面對城鄉和區域關系的調整，動力機制需要重構，城市化進入轉型發展時期。在這一時期，原有特征的城市化發展速度可能會慢一點，但如果從提高城市化發展質量的角度看，實施以現有農民工落戶為重點的深度城市化，我國城市化的速度和空間依然值得期待。
（一）未來趨勢和基本判斷
城市化發展空間仍然較大。城市化發展與經濟增長速度密切相關，中國經濟已經從高速向中高速增長轉變，經濟增速的下降會影響城市化速度，但是總體上我國仍然處于城市化快速增長階段，在未來15—20年內城市化還有較大發展空間，主要基于以下判斷：一是城鄉居民收入和非農產業與農業之間生產率差距仍然較大，農村人口向城市轉移的動力還非常強勁；二是生產結構的轉變；三產成為主導產業，就業和經濟增長之間的彈性變大，城市化對經濟增長速度的依賴下降。但是受農村人口結構客觀條件的變化，城市化速度將從高速向中高速轉變，城市化將從農村勞動力進城為主向以農村勞動力及其家屬進城為主轉變。到2035年基本實現現代化時，我國城市化率將達到80%左右。
城市化仍將是經濟增長的持續動力。在城市化快速發展的時期，城市人口的增長將會釋放出巨大的投資和消費潛力，通過農民工市民化，把農村的消費行為轉化為城市居民的消費行為，可以帶動消費需求的增長。城市人口增加，帶來對城市基礎設施建設需求的增加，帶來投資需求的增長。與此同時，人口進城后就業結構的轉變，帶來要素資源配置效率的提升，同樣可以成為經濟增長的動力。另一方面，為了提升城市化質量，不斷滿足城市居民對美好生活的需求，就需要城市在基礎設施、公共服務等各方面做出相應的安排，也會同步帶動經濟增長。
區域間城市化發展將逐步趨于均衡。隨著東部城鎮化水平的提升，城鎮化發展速度已開始放緩，而中西部城鎮化在加速，2011年開始，中西部地區的城市化增長開始全面超過東部地區，當前隨著外向型經濟發展面臨的不確定性增加，全國的經濟空間格局將隨之調整。在中西部地區一些中心城市不斷出臺政策，產業支撐力度不斷加大，產業加快發展，對人口的吸引力不斷加大。隨著就業市場一體化程度的加深，在人口區域間自由流動的狀況下，伴隨著城市化的成熟，區域間城市化發展差距將不斷縮小，最終趨于均衡。
以都市圈和城市群為主體形態的城市化格局形成。隨著交通基礎設施條件改善，降低了區域聯系的交通成本，拉近了城市之間的距離，促進了區域人口和物資等要素的流通，改變了各類資源的空間配置。這也在一定程度上打破了資源配置的行政界線，加速了不同等級城市在區域內的聯系，有力地促進了都市圈和城市群的發展。從人口流動趨勢看，部分區域中心城市吸納人口的能力在不斷加強，依托這些中心城市的都市圈逐步成熟，連接形成的城市群，吸納人口比重也在不斷提高。未來中國最值得期待的五大城市群將是粵港澳大灣區城市群、長三角杭州灣城市群、渤海灣城市群、成渝城市群和長江中游城市群。
新型城市發展機會增多。片面追求空間快速擴張的城市粗放發展模式開始轉型，隨著城市發展的轉型，城市管理現代化水平不斷提高，要求城市發展從注重空間擴張向注重品質提升和可持續發展轉變，打造更加注重服務、市場、人文和品質的便利城市街區。城市在發展中不再單純追求物質的建筑現代化，而是更加注重歷史文化的傳承與延續，城市的人文色彩更加厚重。城市與新技術應用更加緊密，更加注重綠色節能，與自然生態更加融合。另外，物聯網、互聯網等信息化手段在城市中得到廣泛應用，城市管理更加智能高效、居民生活更加方便，城市的智能化、綠色化和適老化程度將不斷提升，新型綠色低碳智慧城市將得到快速發展，并形成許多新的投資和消費機會。
（二）提升城市化發展質量的制度框架
我國城市化發展即將成熟，現在進行調整還有一定空間，一旦城市化步入成熟時期，繼續調整的空間將會大幅壓縮，當前是最重要的機遇期，未來城市化發展需要在改革和創新兩個方面下功夫。在改革上重點在于：一是給予農民工平等享受城鎮居民公共服務的權益，讓更多農民工及其家屬擁有自愿選擇落戶的權利；二是給予農村集體建設用地平等參與城鎮開發的權利；三是給予處于行政等級低端的中小城市與高等級城市平等的發展權。在創新上重點在于：一是創新城市管理水平，強化政府的服務功能，更多地讓市場配置資源；二是充分運用現代的科技和手段，實現技術手段創新與城市實踐的結合；三是鼓勵地方政府和市場主體進行創新實踐，為實踐創新提供良好的制度環境。
深入推進農業轉移人口市民化進程。切實提高城市包容性，一是除極少數超大城市外，取消農業轉移人口在就業地落戶門檻，優先解決農村學生升學和參軍進入城鎮的人口、在城鎮就業居住5年以上和舉家遷徙的農業轉移人口及新生代農民工落戶問題。二是以居住證為載體，推進常住人口公共服務均等化，逐步提高居住證的含金量。三是制定完善針對城鎮靈活就業人員的養老、醫療保險辦法，提高進城農民社保覆蓋率。四是落實公辦學校普遍向隨遷子女開放政策，鼓勵把民辦教育機構作為公辦學校的有機補充，而不是禁止和取締，鼓勵公辦學校教師到民辦學校輪流任教，加強對民辦學校教育質量的管理和服務。五是建立針對農業轉移人口的勞動技能培訓和資格認證體系，讓農業轉移人口有穩定的社會上升通道，提升社會流動性。六是充分發揮農村出租屋在租賃住房體系中的作用，加強對出租屋的管理和服務，切實改善進城就業農民居住條件。七是完善跨區域流動人口的基本公共服務供給保障機制，健全“人錢掛鉤，錢隨人走”的政策體系。
加快推進城鄉建設用地制度改革。用地制度改革是關鍵，一是在依法保障農民宅基地使用權的前提下，按照依法自愿原則，采取政府贖買等方式引導在城鎮落戶農民退出宅基地使用權。二是建立集體建設用地使用權公開交易平臺，引導社會資本和專業咨詢機構參與集體建設用地利用，打破集體建設用地利用的封閉性。三是允許集體經濟組織及成員按照規劃利用存量集體建設用地建造工業園區和租賃住房，承接城市工業企業外遷，提供多元供給主體的租賃住房，并引導金融機構進行扶持。四是將集體建設用地上建設的自住和經營性租賃房屋納入不動產征稅范圍，確定集體建設用地按規劃合法經營的地位，并通過集體建設用地制度改革和稅收制度改革的并軌，減少政府對土地出讓的過度依賴。五是推進城鎮低效用地再開發，在符合規劃的前提下，對原土地使用權人利用舊廠房、閑置倉庫等用地興辦服務業，經批準并補繳相應稅費后可采取協議出讓等方式供應。
完善城市化融資保障機制。政府適度規模舉債，能夠彌補建設資金不足，符合代際公平原則，也是國際通行做法。一是加強資產運營。創新融資模式實質是城市經營模式創新，通過特許經營等方式創新存量資產經營，使存量沉淀資產能夠產生現金流，減輕財政支出壓力，并為未來產生可以依賴融資的現金流。二是提升資金使用效率。要結合城市發展和產業導入，推動形成具有穩定收入能力的國有資產，加快城投平臺公司向資產經營運營平臺轉型。三是強化資金管理。對于攤子鋪得太大的城市，要及時收縮，避免更大的資金投入帶來的浪費，把城市資本運營的重點放在存量空間，在房產稅等稅收政策工具的配合下，集中力量把存量空間價值激發出來，提升城市的品質，以獲得最大化的收益。四是完善融資保障機制建設。要改進信用評級和債務管理制度，盡快完善和推出城市政府市政債。五是要進一步嚴格政府投資預算制度，規范政府投資決策程序，減少不合理投資支出對政府財力構成的壓力。
加大行政管理體制改革步伐。貫徹落實十九屆三中全會提出的賦予地方更大自主權的精神，加大對基層政府放權力度，構建大中小城市和小城鎮協調發展機制：一是建立城市間平等發展機制，培育經濟增長新動能。改變按照行政等級配置資源的模式，減緩特大城市要素過度集中的壓力，加大向基層政府經濟放權的力度，減少行政等級對中小城市和小城鎮發展的束縛，激發中小城市發展的活力。盡快劃定城市發展邊界，推動城市從區域管理回歸城市管理，發揮城市集聚效應，并為區域發展提供服務。二是改革設市模式，增加設市是城鎮化發展的大勢所趨，設市改革方向要形成城市型政區，當前重點是盡快通過“切塊設市”模式推動特大鎮設市，新設市要有明確的城市發展邊界，對城市邊界不明確的“整縣設市”模式要進行控制。三是規范新設市轄區，把城市市區人口密度和人口規模作為判斷是否需要新設區的基本依據，對空間限制較大的城市可適當增設區，對部分距離中心城區較遠的市轄區可撤區設市，增大發展自主權。
強化城市化發展的產業支撐。推動城市產業發展需要處理好三方面關系：一是處理好服務業和工業布局的關系。隨著城市發展，工業將逐漸遠離城市中心區，城市中心區的產業主要是以服務業為主體，工業布局可以結合城市群實際狀況，以中小城市為主體，配合鄉村振興戰略進行布局。二是要處理好新經濟和傳統服務業發展的關系。自從城市存在，滿足人類基本生活需求的服務業就已存在，也就是說只要有人就有對這些服務的需求，這是城市必需的功能和產業，是城市存在的基礎。新經濟決定了一個城市在全國甚至全球城市格局中的地位，但是要面對不確定的市場和高速發展的技術，對戰略性新興產業可以工業用地供應土地。三是處理好內需和外需的關系。過去我國產業發展對外需依賴太大，對內需激發不夠。要不斷提高城區人口密度，創造城市便利創業和就業的空間和政策條件，讓服務業業主穩定下來，提高服務質量，繁榮街邊小店和攤販，打造百年服務老店，創造適宜消費的環境條件，更好地實現城市服務需求。通過產能合作等方式拓展新的國際市場，強化制造業大國地位，形成國內和國際兩條腿走路的局面。
推進城市發展轉型。借鑒供給側結構改革思路，讓更多市場主體參與進來，激發多主體活力，培育新的經濟增長點。一是從政府主導到多元參與轉變。實現城市發展多輪驅動，讓更多市場主體能夠參與城市發展，與城市結為利益共同體，形成良性互動格局。二是從地產開發向土地復合利用轉變。在城市更新和新城建設中，推行土地混合使用政策，為業主進行商住混合使用創造條件，降低業主的就業創業成本。三是從大尺度建設到小尺度開發轉變。將土地從大規模出讓轉變為小塊出讓，推行城市微改造方式，走集約緊湊的小地塊開發模式，為更多的市場主體參與城市建設和發展提供機會。四是從注重新城建設向城市功能完善轉變。政府要從過度關注新城新區建設，轉向關注老城區功能完善和群眾生活質量提升，實現新城和老城之間資源均衡配置，推動舊城更新與功能提升，規范新城新區規劃和設立，提升新城開發密度和人口密度。
健全城市治理體系。形成像“繡花”一樣的城市治理管理體系，一是創新城鎮規劃管理，整合規劃職能機構，建立“多規融合”的體制機制，實現“一本規劃一張藍圖管到底”。逐步取消各類規劃機構資質資格許可和認定，強化個人專業資質和法律責任。二是通過智慧城市搭建居民參與城市治理的平臺，方便社會各方與城市管理的交流互動，實現從政府單向管理向雙向互動式發展的轉變。要打破城市管理相關部門之間的“信息孤島”現象，促進大數據、物聯網、云計算等現代信息技術與城市管理服務融合，推動形成“用數據說話、用數據決策、用數據管理、用數據創新”的智慧城市管理新方式。三是推動城鎮社會管理創新。積極轉變城市管理理念，形成政府、社會、公民等多方主體參與、良性互動的現代城市管理格局。整合基層社區服務資源，將部分基本公共服務和管理整合下移到社區。
回顧改革開放四十年來的中國城市化，最根本的動力來自城鄉差距、工農差距下對勞動力自由流動的解放，這使勞動力資源能夠按照市場化選擇在收入更高的部門和區域得到高效利用，不僅加快了中國工業化進程，也加快了中國農村貧困問題解決的步伐，這一市場化、自由化配置要素資源的成功做法需要進一步加強而不是弱化。因此，中國需要推進以制度改革為核心的深度城市化，繼續強化統一市場框架下的要素自由流動，特別是城鄉之間的要素自由流動和公平等價交換。政府也需要更好地發揮作用，改變過去城市政府在城市建設中重物不重人、重面子不重里子的錯誤做法，配置更多公共資源為城市化進程中的流動人口提供更加公平的公共設施和公共服務，努力實現城鄉之間和地區之間基本公共服務的均等化，在城市社會治理方面做出新的更加開放包容的探索和改革，利用智慧技術推進更科學民主的城市規劃決策和更廣泛的城市治理公共參與，以更好適應城市公民社會的特征，激發城市的創新活力和協同效率，這必將成為中國經濟發展的持續動力，值得我們為之努力和付出。（徐林,中美綠色基金會董事長；范毅,中國城市和小城鎮發展中心政策研究院院長）
