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2024年11月24日
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2009，工程安全大考
快速城市化檢驗工程質量，科學發展觀呼喚理性建設
生命的無辜消逝永遠都是震慟人心的新聞。然而，回顧2009年，各項工程事故卻不斷地以這樣的方式刺痛我們。2009年，還誕生了一個頗具意味的“樓XX”詞組。不難發現，人們對自己的居住安全給予了不同以往的關注。在科學發展觀和以人為本的總體要求下，工程事故或工程質量問題不再潛隱不彰，而是成為公共輿論矚目的焦點，再也無法回避或忽視。民意滔滔，讓工程安全面臨大考，傳統的發展方式亟待轉型。
橋梁垮塌：“阻斷”城市化高速通路
新年初昆明新機場配套引橋的垮塌，仿佛是2009年各種“橋梁”相關的工程事故或質量問題的延續。中國是一個能工巧匠輩出的地方——河北趙州橋歷經1400年，依舊長虹臥波，雄偉如初；南方部分地區的木質廊橋不費一釘一鉚，仍可存續千年??反觀如今鋼筋混凝土時代，部分旱地立交橋、跨河公路橋或鐵路高架橋的使用壽命只有幾十年甚至幾年，著實令人費解。
2009年5月17日，湖南株洲紅旗廣場高架橋坍塌，斷裂的橋面砸向正在橋下行駛的22輛汽車，致9死16傷。事故存在人為因素。
2009年8月24日，陜西清澗一在建橋梁坍塌，造成5人死亡、7人受傷；
2009年8月31日，貴陽市南環貨運鐵路專線改線下穿涵工程發生坍塌事故，2名工人被埋，5名工人受傷，其中重傷2人、輕傷3人；
2009年11月15日，溫州在建高架橋坍塌，事故造成一死七傷；
2009年12月初，有市民向媒體反映，南京漢中門橋有30多處開裂，最大處可以伸進手指。發現裂縫以后，施工單位居然用膠水把裂縫“糊”起來。更讓人想不到的是，這座大橋幾個月前竟獲得了“2009年南京市市級優秀工程勘察設計獎”。
2009年12月26日，武漢天興洲大橋正式通車，該大橋創造同類型橋梁中的四項世界第一。然而后群眾反映，該橋施工有敷衍現象，部分鋼板的螺絲帽甚至可用手拔出。
事實上，不止2009年，過去幾年里，橋梁的工程事故或質量問題一直頻頻出現，有的還造成了巨大的財產損失和人員傷亡。
2004年12月，廣清高速公路增槎路江南農貿市場路段正在施工的一段高架橋支架忽然發生坍塌，2人死亡，7人受傷；2005年11月，貴州省務川自治縣都濡鎮務川至彭水公路珍珠大橋在施工過程中發生垮塌，16人死亡；2006年6月，山東省文登市正在施工的抱龍河拱橋發生坍塌事故，5人死亡，1人受傷；2007年8月，湖南鳳凰堤溪沱江大橋發生坍塌事故，36人死亡，4人受重傷，18人輕傷，直接經濟損失3974.7萬元！2008年6月，甬臺溫鐵路溫州鹿城段發生一起移動模架坍塌事故，壓垮3間民房，造成7人死亡，19人受傷；兩個月后，甬臺溫鐵路的臺州路段又發生一起坍塌事故，造成2人死亡、2人受傷。2008年12月，昆明一在建立交橋發生坍塌，造成2人死亡，4人受傷。
樓XX事件：拷問城市居住安全
自四川汶川大地震中教師范美忠被網友冠以“范跑跑”的諧稱之后，“ABB”模式的詞組漸受人們青睞，成為引起公眾關注并表達意見的一種有效方式。2009年，除去以橋梁為代表的道路交通安全問題外，都市生活中的居住安全問題也廣受人們關注，這直接導致了去年“樓XX”事件的頻繁涌現。
樓脆脆：“樓XX”事件肇始于上海樓盤整體倒塌事件。2009年6月27日，上海閔行區“蓮花河畔景苑”一在建13層住宅樓連根“臥倒”。由于倒塌的高樓尚未竣工交付使用，除了一名施工人員遇難外，并未釀成特大居民傷亡事故。這種頗為“離奇”的倒塌方式讓輿論嘩然，其事故原因的調查也廣受關注。有報紙評論員將這座倒塌樓盤稱為“樓脆脆”，并被人們普遍接受。一時間，“樓XX”洶涌。
樓斷斷：安徽合肥半島路西側的楓丹白鷺湖公館住宅小區，剛蓋好的樓房，一層四根大支柱已經出現嚴重開裂，其中損害最嚴重的一根立柱，墻體出現了大面積的脫落。但是專家還說，這樓房是安全的。
樓歪歪：2009年7月中旬一場大雨后，四川成都“校園春天”小區原來距離就很近的兩棟樓房居然微微傾斜，靠在了一起。最令樓內居民郁悶的莫過于鑒定機構出具的一紙報告，“此樓安全”，而安全的理由之一，就是此樓的傾斜尚未達到危險的標準。
樓晃晃：江蘇省常州市圩塘新村的21棟居民樓出現晝夜不停的搖晃。經當地環境監測部門檢測居民樓的晃動為64分貝左右（國家標準為75分貝），符合國家標準，但長期的晃動使樓體出現了裂縫，引起居民不安。
樓垮垮：“大樓隨時垮塌！請勿靠近！”——這居然是山東煙臺汽車東站上掛下來的條幅。耗資將近4000萬的煙臺市汽車東站大樓在僅僅5年左右的時間里就變成了危樓。而在長達4年多的時間里，沒有一個部門對此展開全面調查。
樓薄薄：浙江省桐鄉市太陽湖小區的樓房經測量，樓板厚度有的不足8厘米，而設計的樓板厚度本為12厘米。這是業主自己找人測量的，因為當年合格驗收時的數據已經找不到了。
快速城市化：呼喚建設者責任意識
按照美國經濟地理學家諾瑟姆的城市化理論，當一個國家的城鎮化率超過30%時，就進入高速發展時期。我國無疑已經處在這一階段。這個階段最重要的特征就是城市的加速建設與人口的加劇流動。在我國，大拆大建的手法時刻改變著都市的面貌，幾十年來成績顯著，但也出現了一些無謂的形象工程、面子工程、政績工程、豆腐渣工程、腐敗工程，建筑質量問題也不斷突顯。
有專家分析，建筑質量問題的出現，直接原因主要來自兩大方面：一是建筑材料本身的問題，特別是承建單位在將工程“層層轉包、分包，層層剝皮”后，施工單位在建筑材料的使用上存在“偷工減料、以次充好”等現象；二是施工質量的問題，包括施工隊伍素質不高，現場管理跟不上等等。
針對“樓脆脆”事件，住房和城鄉建設部工程質量安全監管司副司長吳慧娟在中國政府網上“答網友問”時表示，對質量安全的監管，一是要加強法規制度建設；二是要創新質量監管機制，強調抽檢和巡檢，提高監管的效能，現在35萬個工地，47億平方米在建房屋，26億平方米是住宅，但全國的質量監督人員卻只有4萬余人，監管任務十分巨大。因此，國家實行工程質量監管制度的程序也好，內容也好，方式方法也好，都要進行轉變。三是要加大行政執法和處罰的力度；四是要加快誠信體系建設，加大對不良行為的懲戒，進一步規范各方責任主體的行為。
事實上，針對各種“樓XX”事件，公眾關注最多、討論最廣、針砭最厲害的是開發商、建設方的“無良”。建設者的安全責任意識不高，成為眾多安全事故突發、安全隱患迭生的根本原因。
住房和城鄉建設部工程質量安全監管司司長陳重說，“對于工程質量安全，作為監管部門，年年講、月月講、天天講。但是事故仍有發生，一些建筑工程的質量問題也屢次曝光。這其中首先是認識不到位；其次在于不落實。正如一些報紙評論所說，‘現有的建筑質量安全法規、規章和強制性標準不可謂不多、不細、不全，但落實的效果并不理想。’因此，如果建筑活動各方主體認真履行職責，落實好相關規定，確保質量安全就能夠做到。”
拆遷不應成為城市化之殤
2009年11月13日，唐福珍為抗拒暴力拆遷自焚導致拆遷問題升級。隨后，北大五教授上書全國人大常委會，建議對《城市房屋拆遷管理條例》進行審查、修改或撤銷。國務院高度重視，組織了國務院法制辦、住房和城鄉建設部、國土資源部、農業部、林業局等相關部委局，進行前期的立法調研工作，多次召開專家研討會，商討《拆遷條例》修改方案。一時間，“拆遷”成為中國大地上最為引人關注的焦點之一。至截稿時，《國有土地上房屋征收與補償條例（征求意見稿）》已正式向公眾公開征求意見。
現行條例何以成為眾矢之的？
以中國的《城市房屋拆遷管理條例》這一行政法規演變史進入檢索，1991年，現行條例出臺。北京才良律師事務所主任王才亮解釋說，這一條例當時是為了與《城市規劃法》相配套而頒布的，立法思想是想通過舊城改造、房屋拆遷，改善城市居民的住房條件。當時的城市建設主體是國有單位，政府主導整個拆遷過程，其關鍵詞是安置，體現了當時制定條例的初衷，以及起草和制定拆遷條例機關的善意，拆遷受到了百姓的歡迎。
真正的變化開始于1994年，這時開始第一次“房改”，當年《城市房地產管理法》頒布，房地產開始市場化。市場化的結果是：利益主體由單純的國家與公有開始多元化。開發商逐漸走上前臺。
“安置一詞被修改掉了，拆遷條例進入無法為百姓解決安置問題的階段，而且很多開發商認為自己沒有義務為老百姓解決安置問題。”王才亮認為，這直接推動了“條例”的修改。
2001年6月，修改后的《拆遷條例》頒布并沿用至今，但仍未區分公益和商業拆遷，其運作模式依然沿襲了建設單位向政府申請拆遷許可、獲批后實施拆遷、發生糾紛由政府裁決、被拆遷人拒絕拆遷的實行強制拆遷等做法。而進入新千年后的中國，隨著區域城市化的迅猛發展和房地產市場的持續升溫，地價、房價的一路高歌，《拆遷條例》越來越難以維系城市建設與拆遷安置的均衡關系。
正如北京大學外國經濟學說研究中心副主任夏業良所指出的，舊的條例有很多抽象、模糊的地方，比如給予適當的補償，什么叫適當的補償？另外，《行政強制法》對于執行機關沒有規定相應的級別和權限，有關政府與經營部門侵害了拆遷戶的合法權益，對他們的補償和安置不合理，一些法規真實利益的承托者是部門本身，國家利益、國民利益被抽象化了。
著名經濟學家茅于軾表示，按照經濟學的規律，商品通過交換，應該達到“雙贏”。拆遷從“雙贏”變成“雙輸”，主要是因為房地產偏離了市場，并且在利益分配上嚴重失衡。
北京市億嘉律師事務所律師呂國華認為，拆遷從根本上來說是弱勢群體與強勢群體之間的博弈。在拆遷過程當中，被拆遷戶經常被代表聽證、被代表發表意見、被代表調節、甚至被代表簽字。
天津財經大學財政學科首席教授李煒光則分析認為，1994年推行分稅制改革后，地方財政的事權與財權不匹配問題相當突出，并導致地方政府過分倚重土地財政，這是造成唐福珍自焚悲劇的根本原因。
他解釋說，分稅制使中央財政占全部財政收入的比重由改革前的22%提升到56%左右，地方財政收入占比則由78%降到45%左右，這使得地方財政出現了一定的困難。地方政府不得不出賣土地以籌得收入來源，這就是“土地財政”的由來。地方政府取得的土地使用費，90年代是10.5億元，2002年達到2400億元，2006年達到7600億元，去年年底達到9700多億元。土地使用費大部分沒有納入預算。
種種原因的疊加直接導致了因拆遷引發的投訴上訪事件呈逐年上升趨勢。國家信訪局數據表明，2003—2006年接待的上訪人數中，有近40%涉及拆遷；這一期間建設部統計的這個比例則高達70%—80%。而中國社科院在此時間段完成的調查報告表明：只有2‰的上訪能夠解決問題。
新條列不能回避農村土地拆遷
北京華一律師事務所合伙人、上海閔行拆遷張龍其妨害公務案代理律師夏霖指出，在征收條例里面引起糾紛最大或者群體性事件最嚴重的是城郊土地，而“城市房屋征收條例”不包含農村集體土地這一塊，回避了最大量的引起糾紛的內容。
“中國城鎮化速度非常快，大量的土地、大量的糾紛是因為土地的增值。像上海從2001年到現在土地價格漲了五到六倍。從我們代理的這些案子可以看出，城郊的土地，尤其像上海、北京這樣的熱點城市，都有巨大的升值空間，因此其中的糾紛也很多。我代理的潘蓉、張龍其上海虹橋機場的案子，以及唐福珍自焚事件，都屬于農村集體土地引發的糾紛。”
資深評論員童大煥也表示，經過20多年的城市化進程和城市住房制度改革，政府對于城市居民的房屋拆遷運動已經基本接近尾聲，但是對農村居民在農村的土地和房屋的征收運動卻方興未艾。
如果新的《房屋征收與拆遷條例》只涉及城市國有土地，那樣的城市化將是對農民權利、利益和尊嚴剝奪的城市化，是對農民財產性收入完全剝奪的城市化，其對農民的傷害將遠遠大于過去幾十年工農業產品的剪刀差。其對整個社會的危害，也要遠大于工農業產品剪刀差。因為這將使農民同時喪失房屋和土地，被迫成為城市里工資低、工作不穩定、財產少的貧民甚至流民階層，它不僅可能使中國內需結構調整的愿望流于空想，甚至有可能使城市的安全、穩定都陷于危險之中。
“城市化是當代中國的一個最大發展機遇，也是一個巨大挑戰”。童大煥認為，在此過程中，只有給城鄉居民的各項權利以平等而公正的保護，我們才會共同收獲一個經濟高度繁榮、社會高度公平、人心高度和順、城鄉高度和諧的社會。
專家建言解決之道
從當前和今后一個時期我國城市化進程的推進來看，，拆遷仍然是我們必須面對的問題。處理好拆遷問題，不僅可以促進城市更新發展，提高城市綜合競爭力，而且事關和諧社會的建設。為此，專家學者們從各自的專業角度給出了自己的建議。
茅于軾認為，我們國家經過30多年的改革，城市化有非常大的進步，拆遷征地的現象很普遍，其中不乏很多和平的拆遷征地，因此，解決這一問題的根本還是要回歸市場化，依靠市場解決問題。政府在將一塊土地由原來用途變成公共需要的時候，要與被拆遷人就補償金進行協商，由于其多少帶有強制性，價格應比周邊土地市場價值略高。
李煒光直言，《拆遷條例》的修訂并不能解決法律背后的利益問題以及財政權力的配置問題。《拆遷條例》的改革，必定伴隨著更深刻的改革，這就是一定要對搞了“半截子”的分稅制體制繼續進行改革。
呂國華認為，由于弱勢群體的聲音太弱，無論是制定一部“征收法”，還是制定一部“拆遷法”，必須貫徹“限制強勢群體的權力，保障弱勢群體的權利”這一核心思想。商業拆遷應當與所謂公共利益分離。
民間古城保護人士華新民表示，從拆遷的環節上是不可能解決問題的，必須從根源上著手制定一個《城市不動產征收法》，土地產權和房屋所有權在同一時間征收，這樣就不存在拆遷的問題，也不會有拆遷辦公室的存在。拆遷一詞到了應該從中國大地上消失的時候了。
獨立學者秋風建議，在立法的過程中要明確幾個概念，首先，制定“土地征收條例”，規范土地產權，這個產權在城市就是指國有土地的建設使用權；其次，這種產權應該是無限期的。第三，因此，征收條例應當以土地產權持有人的概念代替被拆遷人的稱謂；第四，征收決策過程中必須引入民主程序。
據王錫鋅教授透露，條例草案修改內容與北大五學者此前的建議書內容精神基本一致，并且去掉了“被拆遷人”這一概念，以“被征收人”取代，有關人士認為這是草案體現的進步之一。
那么，新條例還將呈現哪些亮點，能否助力中國和諧城市化的建設，我們拭目以待！
