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全國各地的新型城市化實踐

浙江省在新型城市化道路上起步較早——2006年8月8日，浙江省委、省政府審時度勢，出臺《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市工作，走新型城市化道路的意見》，提出要進(jìn)一步優(yōu)化城鎮(zhèn)體系，完善城鄉(xiāng)規(guī)劃，提升城市功能，加強(qiáng)城市管理，創(chuàng)新發(fā)展機(jī)制，走資源節(jié)約、環(huán)境友好、經(jīng)濟(jì)高效、社會和諧、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、城鄉(xiāng)互促共進(jìn)的新型城市化道路。

這一被稱為“八八戰(zhàn)略”的指導(dǎo)意見，讓浙江省在新型城市化發(fā)展方面走在了時代前列。時任浙江省委書記、省人大常委會主任習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，走新型城市化道路，是全面落實科學(xué)發(fā)展觀的重大戰(zhàn)略舉措。

新中國建立六十年來，我國城市化水平顯著提高，從1949年到2008年，新中國的城市數(shù)量從130余座增加到650余座，中國國際城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究委員會發(fā)布的《中國城市化率現(xiàn)狀調(diào)查報告》顯示，我國城市化率從1949年的17.43%，提高到2006年的32.53%（編者注：據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，我國城市化率2008年為45.68%，按全國城鎮(zhèn)人口/總?cè)丝谟嬎悖Ｈ欢^去城市發(fā)展大都屬于“高增長、高消耗、高排放、亂開發(fā)、不協(xié)調(diào)”的傳統(tǒng)發(fā)展模式，如今，這種模式已不符合科學(xué)發(fā)展觀的要求。在當(dāng)前面臨資源和環(huán)境雙重約束的新形勢下，中國的城市發(fā)展亟待轉(zhuǎn)型。全國各地積極實踐新的城市化發(fā)展模式，試圖開創(chuàng)一條符合自身特點的新型城市化道路。

在湖南，決策部門同樣在2006年就提出把推進(jìn)新型城市化作為富民強(qiáng)省的戰(zhàn)略之一，明確提出要把“兩新”（新型工業(yè)化帶動新型城市化）、“兩型”（資源節(jié)約型、環(huán)境友好型）以及湖南特色作為新型城市化的主要內(nèi)容。湖南省委書記張春賢曾強(qiáng)調(diào)，所謂新型城市化道路，就是以人為本，“兩型”帶動，新型城市化與新型工業(yè)化互為促進(jìn)，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，建立政府引導(dǎo)、市場主導(dǎo)的機(jī)制，堅持可持續(xù)集約發(fā)展，以城市群為主體形態(tài)的大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的多元化城市化道路。

在重慶，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)取得突破性進(jìn)展。11個被民政部評為全國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實驗區(qū)縣、17個區(qū)縣市級農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點區(qū)縣中，475個試點村實現(xiàn)城市化。據(jù)悉，為了扎實推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，不斷提高農(nóng)村基層公共服務(wù)水平，重慶市委、市政府還決定，2009年至2010年，將在過去新建3930個標(biāo)準(zhǔn)化村級公共服務(wù)中心的基礎(chǔ)上，投入7.5億元，新建和改擴(kuò)建村級社會公共服務(wù)中心5504個，其中2009年新建和改擴(kuò)建2500個，2010年新建和改擴(kuò)建3004個，實現(xiàn)全市村級公共服務(wù)中心全覆蓋。

在成都，城鄉(xiāng)一體化實踐全國矚目。自2003年統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化起，成都不斷將城市公共服務(wù)向農(nóng)村延伸，提供農(nóng)民急需的公共產(chǎn)品作為基本著力點，建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老、醫(yī)療、教育“安全網(wǎng)”。成都提出“三個集中”模式，即工業(yè)向集中發(fā)展區(qū)集中，農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中，土地向規(guī)模經(jīng)營集中，與此同時，還統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)，有力保障了農(nóng)民“失地不失業(yè)，失地不失利”。

在廣東，廣佛同城化穩(wěn)步推進(jìn)，珠三角“超級城市體”雛形漸顯。據(jù)了解，廣州、佛山的車票自去年起已實現(xiàn)互通，今年底兩地出租車也將實現(xiàn)聯(lián)運，公交覆蓋面進(jìn)一步擴(kuò)大。兩地間全長20公里的地鐵一期工程已經(jīng)全面開工建設(shè)，預(yù)計明年10月竣工通車。廣佛地鐵和廣州市內(nèi)4條地鐵連接，佛山市民40分鐘就能到達(dá)廣州中心區(qū)。廣佛同城化被視為珠三角一體化的突破口，預(yù)計到2012年可以實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施一體化，到2020年實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)一體化和基本公共服務(wù)同城化。屆時，廣佛以及更大范圍內(nèi)的珠三角地區(qū)，將建立布局合理、協(xié)調(diào)發(fā)展的超級城鎮(zhèn)體系。

新型城市化道路的宏觀戰(zhàn)略背景

我國城市化發(fā)展在世界范圍內(nèi)仍處在較低水平，盡管如此，決策者們卻對西方發(fā)達(dá)國家的城市病保持了相當(dāng)高的警惕。為此，我國一度嚴(yán)格限制城市發(fā)展，尤其是限制大城市的發(fā)展壯大，致使城市化嚴(yán)重滯后于工業(yè)化，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)根深蒂固。改革開放以來，城市化水平迅速提升。不過，在舊的戶藉二元體制的桎梏下，一系列問題也相繼突顯。

社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究中心副主任魏后凱表示，當(dāng)前，中國的城市化主要面臨以下幾個突出問題——

一是城鄉(xiāng)分割，城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)。2008年，我國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入與農(nóng)村居民人均純收入之比高達(dá)3.31，而2000年該比例只有2.79。 

二是片面強(qiáng)調(diào)“土地城市化”，對人口、居民素質(zhì)、生活質(zhì)量的城市化不重視。近年來，中國城市的土地擴(kuò)張速度較快，遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)人口的增長速度。也就是說，土地城鎮(zhèn)化遠(yuǎn)快于人口城鎮(zhèn)化。2001-2007年，全國地級以上城市市轄區(qū)建成區(qū)面積增長了70.1%，而市轄區(qū)總?cè)丝趦H增長30.0%。

三是忽視“三生性”問題，生產(chǎn)、生活、生態(tài)不協(xié)調(diào)。普遍的現(xiàn)象是，城市工業(yè)用地比例偏高，而居住和生態(tài)用地比重偏低。事實上，過去我國不少地方是以犧牲居住和生態(tài)用地為代價來高速推進(jìn)工業(yè)化的，顯然這違背了以人為本的科學(xué)發(fā)展理念。

四是人口與產(chǎn)業(yè)集聚不協(xié)調(diào)，產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化遠(yuǎn)快于人口城鎮(zhèn)化。一些大都市圈、城市群在大規(guī)模集聚產(chǎn)業(yè)的同時，并沒有相應(yīng)地大規(guī)模集聚人口，由此造成地區(qū)差距不斷擴(kuò)大。我國三大都市圈人口占全國的12.58%，但GDP卻占35.96%，二者之比達(dá)到1：2.86；而美國東北大都市區(qū)人口占美國的17%，GDP占美國的20%，二者之比只有1：1.18。

五是城市發(fā)展缺乏特色。在有些地方，人們往往把城市現(xiàn)代化理解為“高樓大夏、寬馬路、大廣場、立交橋”，顯然這是對城市現(xiàn)代化的誤解。在城市規(guī)劃和建設(shè)中，對體現(xiàn)城市特色的文化、顏色、景觀設(shè)計等也沒有引起應(yīng)有的重視。

針對這些問題，中國急需新的城市化發(fā)展模式。近年來，國家決策部門高度重視城市對于推動經(jīng)濟(jì)增長的作用——1999年發(fā)布的“十

五”規(guī)劃，明確提出把城市化作為推進(jìn)中國現(xiàn)代化進(jìn)程的一個新動力源，2005年“十一五”規(guī)劃也確定“積極穩(wěn)妥推進(jìn)城市化的戰(zhàn)略”。2008年施行新的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，同時廢止1990年的《城市規(guī)劃法》。新法去掉了“嚴(yán)格控制大城市規(guī)模”等提法，同時強(qiáng)化城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃，促進(jìn)城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展。黨的十七大提出走中國特色城鎮(zhèn)化道路，并把它列為堅持中國特色社會主義的六條具體道路之一。

“城市發(fā)展要實現(xiàn)以下幾個轉(zhuǎn)變：一是增長方式要從粗放向集約轉(zhuǎn)型；二是發(fā)展重心要從注重經(jīng)濟(jì)增長向更加關(guān)注品質(zhì)提升、社會發(fā)展和民生改善轉(zhuǎn)型；三是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)要從產(chǎn)業(yè)鏈低端向中高端轉(zhuǎn)型；四是城鄉(xiāng)關(guān)系要從城鄉(xiāng)分割向城鄉(xiāng)一體化轉(zhuǎn)型；五是動力來源要從投入驅(qū)動向創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)型；六是空間結(jié)構(gòu)要從無序開發(fā)向有序開發(fā)轉(zhuǎn)型。”魏后凱分析說，“城市發(fā)展轉(zhuǎn)型是一種多元化的綜合轉(zhuǎn)型，必須以科學(xué)發(fā)展觀為指引。其本質(zhì)是城市的科學(xué)發(fā)展。”

新型城市化道路上的關(guān)鍵路標(biāo)

什么是新型城市化道路？怎樣進(jìn)行新型城市化建設(shè)？這些問題，在不同的地區(qū)可能會有不同的答案。在浙江，決策部門將之概括為“資源節(jié)約、環(huán)境友好、經(jīng)濟(jì)高效、社會和諧、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、城鄉(xiāng)互促共進(jìn)”。2008年，浙江省發(fā)展規(guī)劃研究院發(fā)布了浙江省新型城市化評價指標(biāo)體系，該體系包括這樣五個類別——經(jīng)濟(jì)集約、社會和諧、環(huán)境友好、功能優(yōu)化、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。每個類別下面有若干評價指標(biāo)，如人均GDP、基尼系數(shù)、環(huán)境質(zhì)量綜合指數(shù)、城市發(fā)展特色指數(shù)、城鄉(xiāng)規(guī)劃覆蓋率等共30項。 

“新型城市化是一種以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)以人為本的全新的城市化戰(zhàn)略。其核心是提高城市化的質(zhì)量，促進(jìn)城市化健康發(fā)展。”社科院魏后凱研究員提出以下建議：一是要確立新的城市生態(tài)觀，強(qiáng)調(diào)城市的可持續(xù)發(fā)展，建設(shè)環(huán)境友好型的綠色城市。二是突出城市的特色，包括城市文化、建筑風(fēng)格和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面的特色，走特色城市化的道路。三是重視城市效率，著眼于資源配置效率的提高，建立資源節(jié)約型社會。四是堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的理念，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。五是重視城市空間結(jié)構(gòu)的改善，強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)、生活和生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展，建設(shè)一個良好的人居環(huán)境。六是加快進(jìn)城農(nóng)民工的市民化進(jìn)程，使進(jìn)城農(nóng)民和諧地融入城市，促進(jìn)人口與產(chǎn)業(yè)協(xié)同集聚，推動人口分布與產(chǎn)業(yè)布局相匹配。 

在科學(xué)發(fā)展觀的總體要求下，城市發(fā)展不能再是粗放式、外延式的擴(kuò)張，而要注重功能提升，走內(nèi)涵發(fā)展的道路。綜合各地新型城市化建設(shè)的經(jīng)驗，一條中國特色的新型城市化道路漸漸明顯—— 

發(fā)展環(huán)境友好、資源節(jié)約的生態(tài)城市 

全面協(xié)調(diào)可持續(xù)是科學(xué)發(fā)展觀的內(nèi)涵，保護(hù)環(huán)境、合理利用資源是可持續(xù)發(fā)展的根本要求。湖南省把“兩型”社會作為新型城市化建設(shè)的重要內(nèi)容。2007年12月，國家批準(zhǔn)長株潭城市群為全國“兩型”社會綜合配套改革試驗區(qū)，明確要求試驗區(qū)要走出一條有別于傳統(tǒng)模式的工業(yè)化、城市化發(fā)展新路。長株潭城市群位于湖南省東北部，環(huán)洞庭湖地區(qū)和湘西地區(qū)是長株潭城市群兩大生態(tài)板塊。決策者欲在2015年將長株潭城市化水平提高到70%以上，在完成這一目標(biāo)的過程中，最大程度地保護(hù)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)，使其“宜人、宜居、宜業(yè)”，無疑是對建設(shè)者最大的考驗。 

建立合理布局、協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)體系 

自《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》修訂以來，國家不再限制大城市發(fā)展，各地掀起一股創(chuàng)建國際大都市的高潮。不過，并非所有的城市都具有發(fā)展為國際大都市的潛力，盲目求大、求全，只會阻礙城市發(fā)展的步伐。為此，有學(xué)者呼吁，各地決策部門應(yīng)因地制宜、實事求是地制定城市發(fā)展目標(biāo)，讓城市群內(nèi)部加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，讓中心城市更好地輻射周邊地區(qū)，凝聚一批中小城市和小城鎮(zhèn)，帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。 

集約、高效、又好又快地發(fā)展經(jīng)濟(jì) 

城市化的本質(zhì)是一種空間集聚，其意義就在于通過人口的集聚帶動其它要素的集聚，產(chǎn)生一種結(jié)構(gòu)性優(yōu)化和功能性提高的綜合效應(yīng)。新型城市化的要求則更高，不但要集聚人口、資源等生產(chǎn)要素，還要集聚人才、科技等創(chuàng)新要素；不但要集中、集聚各類要素，還要節(jié)約、高效使用各種資源；不但要加快城市自身的發(fā)展方式向集約型轉(zhuǎn)變，還要為全社會轉(zhuǎn)變發(fā)展方式積極創(chuàng)造條件。專家指出，要實現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)的集約發(fā)展，必須重點發(fā)展高附加值的制造業(yè)，加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，使城市發(fā)展從主要依靠工業(yè)帶動轉(zhuǎn)向工業(yè)服務(wù)業(yè)協(xié)同帶動；必須集聚創(chuàng)新要素，激活創(chuàng)新資源，轉(zhuǎn)化創(chuàng)新成果，提高自主創(chuàng)新能力，發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建創(chuàng)新型城市；必須把節(jié)約利用土地放在突出位置，開展城市綜合節(jié)能工作，加強(qiáng)資源的綜合利用，建設(shè)資源節(jié)約型城市。 

保護(hù)本地文化，突出城市個性 

在現(xiàn)代化的洪流下，各地加快城市建設(shè)的同時，常常忽視對本地文化的保護(hù)，使得城市面貌無論在實體層面還是精神層面，都走向了極度同質(zhì)化。一些人對城市化存在片面的理解，認(rèn)為所謂的城市化無非就是大廣場高樓大廈和立交橋……在這樣的思想引導(dǎo)下，北京的名人故居面臨被拆除的命運，天津與南京的古街與民俗同樣瀕臨湮沒。 

“沒有個性的城市就沒有差異化競爭的優(yōu)勢，沒有靈魂的城市就沒有內(nèi)涵。”湖南省委書記張春賢高度肯定城市特色的重要性。他強(qiáng)調(diào)湖南的城市化建設(shè)要避免千城一面，要重視城市特色與文化，加強(qiáng)歷史文化資源保護(hù)，依法對古街、古鎮(zhèn)、古樹、古村落、古民居等進(jìn)行保護(hù)，延續(xù)城市文脈，保存城市記憶。 

防止片面追求“土地城市化” 

“土地城市化”的一個嚴(yán)重后果是“城中村”現(xiàn)象。隨著城市化進(jìn)程的加快，縣城用地問題凸顯，一些縣城周邊的村落和耕地逐步納入城市用地范圍，但這些村莊仍維持著集體用地的性質(zhì)，房屋密度大、容積率低、公用設(shè)施不配套，形成了所謂的“城中村”。“城中村”的存在直接影響著城市形象，制約了城市的發(fā)展，已成為各級政府在推進(jìn)新型城市化進(jìn)程中普遍存在的一道難題。 

另一方面，我國耕地面積相當(dāng)有限，而城市化發(fā)展勢必侵占一部分耕地，使得耕地面積進(jìn)一步減少。出于對耕地減少的擔(dān)憂，國家決策部門提出要保住18億畝耕地紅線。城市化與保衛(wèi)耕地之間的矛盾如何解決？清華大學(xué)公共管理學(xué)院胡鞍鋼教授在評價成都的城鄉(xiāng)一體化實踐時指出，成都已經(jīng)找到解決這一矛盾的“路和橋”。據(jù)了解，成都對土地指標(biāo)進(jìn)行動態(tài)管理，一方面轉(zhuǎn)移大量農(nóng)民進(jìn)城，一方面通過推進(jìn)“三個集中”，讓農(nóng)民集中居住，大大節(jié)約了土地資源。原有的宅基地重新恢復(fù)到農(nóng)田，這樣就能夠?qū)崿F(xiàn)城鄉(xiāng)土地指標(biāo)基本的平衡。據(jù)計算，全國農(nóng)民人均占用宅基地達(dá)到200多平方米，是城市居民的10倍以上。反過來，城市化通過生產(chǎn)要素的聚集，單位土地面積的產(chǎn)出大大提高。按照這種模式，越是城市化，就越有能力保障18億畝耕地紅線。 

促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，加快城鄉(xiāng)一體化建設(shè) 

城鄉(xiāng)一體化涉及人地矛盾、農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)、社會保障、戶口等問題。其中，戶口成為制約人口流動與城市發(fā)展的主因。湖南省已經(jīng)在嘗試城鄉(xiāng)“戶口一元化”——去年，湖南省出臺《關(guān)于大力推進(jìn)新型城市化的意見》，提出要加大戶籍管理改革力度，在全省范圍內(nèi)建立戶口一元化管理制度，取消附加在戶口上的社會管理職能，促進(jìn)城鄉(xiāng)人口自由流動；各地政府根據(jù)本地實際，對在同一城市有固定住所、穩(wěn)定就業(yè)和連續(xù)居住的進(jìn)城務(wù)工人員，以及自愿放棄承包地、宅基地并遷入城鎮(zhèn)定居的農(nóng)民，可安排落戶。 

除了戶口問題，城鄉(xiāng)一體化還面臨由人口轉(zhuǎn)換型城市化向結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換型城市化轉(zhuǎn)變的問題。近十幾年來，我國許多省區(qū)大面積地推行“地改市”、“縣改市”、“鄉(xiāng)改鎮(zhèn)”體制，還有一些城市調(diào)整了行政區(qū)劃，用行政辦法將郊區(qū)劃入市區(qū)，或者將一些市轄縣整體上改為市轄區(qū)，一份文件就在一夜之間把大批農(nóng)村人口“變成”了城市人口。表面上看，城市人口增加了，城市化率提高了，但是，這種改制或行政區(qū)劃調(diào)整只是改變了區(qū)域的概念，擴(kuò)大了一片“概念性市區(qū)”，而并沒有改變那里的經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)，農(nóng)村與城市的“二元結(jié)構(gòu)”依然很突出。新型城市化更加強(qiáng)調(diào)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換型的城市化，除了要使農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移外，還要使地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)由傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型。