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2024年11月24日
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被“餡餅”砸中的失地農民
2009年7月的一夜之間，閩西南的客家同康村兩百多戶村民，實現了從丟失族地、背井離鄉到百萬富翁的華麗轉身。
命運轉變背后的神秘之手，卻是9年前，“奪”走村民們腳下土地的紫金礦業公司。當年，紫金拿不出現金實行征地移民補償，于是硬性攤派給了每個村民一份原始股。
塞翁失馬，焉知非福，誰都不曾料想到，在九年的時間中，這張很可能被村民當成進廁所擦屁股的“廢紙”，如今的身價飆升了約600倍，于是，全村原價值143萬元的限售股搖身一變成了唾手可得的8.6億元，這座被“大餡餅”砸中的村莊，也成為了中國最幸運的失地農村。
然而，能被餡餅砸中的人畢竟只是千萬分之一，同康村“600倍”的財富餡餅映襯出來的是失地農民幸運與不幸的天壤之別。相比于一夜暴富的“同康現象”，其他大部分的失地故事，在農民獲得一次性補償之后就戛然而止，剩下的只是悲劇命運的重復——失地又失業、補償款坐吃山空、矛盾此起彼伏。
土地，是農業生產最基本的生產資料，也是農民賴以生存的物質基礎和最直接的經濟來源。在現行的土地制度下，對中國的農民而言，土地具有增加收入、實現就業、提供基本保障三大基本功能。中國的很多農民，尤其是經濟相對落后地區的農民，依然延續著祖輩們“靠山吃飯”的生存狀態。
然而，在快速工業化、城市化進程中，農民是邊緣群體，失去土地的農民們便“淪落至”了“邊緣的邊緣”：他們既沒有土地的保障，也不像城鎮居民一樣享受國家政策帶來的福利；一次性貨幣補償安置只為失地農民提供了必要的生活補償，而他們的養老需要則完全沒有被考慮；在龐大的失地農民群體中，有許多進城務工的農民又因年齡、文化、勞動技能等自身條件的限制，只能從事一些簡單的體力勞動，而且同等勞動強度下，工資、待遇大不如擁有城鎮戶口的人；他們的收入相當微薄，加之客居城市的生活成本突然增加，很多失地農民已經處于事實上的生存困境。
例如，遼寧省寬甸縣城郊結合部的200余戶農民，就沒能擺脫失地帶來的“連環套”。在逐漸失去土地后，村民們得不到最基本的補償與保障，沒過多久就成為了“種地無田、上班無崗、低保無份”的“三無”人員。
據統計，上世紀90年代以來，由于工業化、城市化過程中大量農用土地轉為非農用地，全國每年至少有300萬農民成為失地農民?，F在累計的失地農民可能達4000萬—5000萬，已成為很龐大的社會群體，其中完全失去土地、沒有工作的農民至少在1000萬人以上，占失地農民的20％。
同時，盡管有些地區經濟發展很快，農民失地后得到的補償也比較高，但有關調查顯示，46％的失地農民失地后生活水平下降，部分失地農民成為“種田無地、就業無崗、保障無份、創業無錢”的群體，由此引發了諸多社會矛盾。調查表明，2003年至2005年，廣東省因征地問題集體上訪的批次，約占當年集體上訪總量的1/4。而在全國，“鈔票用光，集體上訪”已經司空見慣，農民上訪中有60％與土地有關，其中30％又跟征地有關。
建國以來，為了配合國家優先發展重工業的戰略，農民已經做出了很大犧牲，而如今，為了配合國家城市化、工業化建設的大潮，農民們再次做出犧牲后，面對的現實卻像是卡夫卡《城堡》中所描繪的荒誕意象：農民既不是城堡（城市）里的人，也不是本村（農村）人，他們什么也不是，居無定所，像無根的浮萍，飄蕩在城鄉之間。
一條亟需改革的“鎖鏈”
造成如此的困境的不是一個或者幾個單純的因素，在失地、征地困境的背后，隱藏著一條亟需改革卻又很難松動的“鎖鏈”，其中，侵害農民權益的條目和手段層出不窮。
首先，單方面強制征地屢見不鮮，屢見報端的“釘子戶”便是強制征地的產物。中國土地學會副理事長、北京大學城市與區域規劃系教授董黎明說，現在有兩種情況的征地：一種是為了公共利益和國家需要而征地，比如說建鐵路需要經過農民的土地；另一種則是借公共利益之名來行商業開發之實的征地、征購行為，這樣就嚴重損壞了農民的利益。一些地方政府為了達到征地目的，單方面采取強制的征地措施，甚至“先下手為強”，由村委會或居委會的干部私下簽字同意征地，并不聽取被征地單位集體和個人的意見。
第二，在征地過程中，征地補償標準不一，補償分配也沒有認真落實，成為了失地農民不能承受之重。按先行的國家征地政策，土地補償費標準為被征土地三年來平均產值的6至10倍。但在具體操作中，不僅就低不就高，甚至要低于最低標準。本來，按照土地產值進行補償，就形成了和土地市價的剪刀差，已經具有經濟掠奪的性質；不少地方政府進一步壓低征地的補償價格的行為，對農民來說更是雪上加霜。通常情況下，農民每畝僅能獲得1萬多元的安置費用和1000元左右的青苗補償費，這對于自謀職業的他們，無疑是杯水車薪。
更讓人心寒的是，農民“少得可憐”的補償費還要被各級政府的層層截留、挪用，失地農民最終能拿到手的只是其中很少的一部分。浙江省的一項調查結果顯示，如果征地成本價是100%，被征土地收益分配格局大致是：地方政府占20%至30%，企業占40%至50%，村級組織占25%至30%，農民僅占5%至10%。這些觸目驚心的數據使失地農民處于一種十分尷尬的境地。
同時，補償款的發放形式也五花八門，僅有的一點補償款在分配上還存在十分復雜的情況：有的全額到戶，有的部分留村，留村的比例又各有不同；在發放時間上，有的一次性發放，有的分若干年。董黎明說：“征地過后，國家把錢給集體，集體代表是村長或者村支書，但是他們真正代表了農民了嗎？事實是，許多地方的村長在談判中并沒有代表農民，國家的錢也并沒有完全送到農民的手中?！?/span>
第三，被征地農民的長遠利益和整體利益，在社保不完善和一次性補償的體制下，并沒有得到很好的保護。一方面，一些地方政府往往只給予一定的補償，沒有很好地安置被征地農民，而在市場經濟條件下，失地的農民又無能力購買商品房解決自己的安居問題。據調查，有的農民在房屋拆遷、土地失去后，沒有及時得到周轉房，只得投親靠友，生產和生活都受到嚴重影響。另一方面，由于被征地農民的文化素質和勞動技能普遍不高，參與市場競爭的能力較差，對于他們來說，失地就等于失業。加之部分農民缺乏長遠打算，對于投資技術非常欠缺，往往在短期內把有限的安置費花光吃盡，相當一部分人在數年之后就落到了生活無著落的困境。而在城鄉二元結構的政策安排下，將賴以生存的土地出讓的農民，即便已經迫不得已“農轉城”，卻依然無法享受到城市居民的“低?！闭?。
其實，無論是低征高賣，還是隨意截留、分配補償款，抑或者缺乏保障體系，其背后的都有一個共性，即在城市化、工業化的大變革背景下，漠視農民對自身利益的呼喊。
據農業部統計，目前我國的失地農民約為3500萬人左右，按目前的土地征用速度，預計到2030年失地農民將增至1.1億人，如果失地農民的合法權益得不到有效保護，他們的利益得不到合理補償，不僅會增加農村失業群體，更重要的是將危及整個社會的安定。因此，如何在工業化、城市化的牽引下，讓農民科學、合理地離開土地，讓農民分享工業化、城市化帶來的效益，實現工業與農業、城市與鄉村發展的良性互動，成為了改革者需要思考的一個難題。
失地農民：路在何方？
針對如此復雜的問題，如何進行改革，以保障農民的利益呢？2008年，十七屆三中全會提出了要逐步收縮國家的征地范圍，分清公益用地和經營性用地兩種用地性質。根據這個改革的思路和方向，國土資源部發出了《關于認真學習貫徹中共十七屆三中全會精神的通知》，并提出要從2009年起逐步提高征地的補償標準。
《通知》指出，要按照被征土地“同地同價”原則，綜合論證聽證結果，由地方人民政府批準實施統一的征地補償標準，對被征地農民進行合理補償，及時足額支付到位；同時要解決好被征地農民的就業、住房和社會保障。根據被征地農村集體經濟組織和農民享有耕地的不同情況，實行差別化的安置政策，拓寬安置途徑，積極推行多元化安置，切實解決好被征地農民的就業、住房和社會保障。
2009年3月，《土地管理法》（修訂草案）征求意見稿的變動為農民帶來了更讓人心動的好消息?！罢髑笠庖姼濉睂ｉT新增“土地征收征用”一章，規范土地征收征用的依據、范圍、程序和善后事宜。其核心內容是限制政府強制征地權，縮小征地范圍，把征地補償由“農業用途補償”變為“財產補償”，并把失地農民納入“社會保障”，同時將征地按“農地產值”補償改變為按“同地同價”補償。
土地學者指出，這種補償意味著計劃經濟體制下的“產值補償”被摒棄，取而代之的是一種近于“財產補償”的“公平合理”的方式。
除了國家政策法律中關于合理補償、妥善安置、長期保障的規定，近年來，一些地區和城市在解決失地農民生活保障問題方面也進行了探索。
例如，針對失地農民再就業的問題，上海、重慶等地實施了政府勞動部門對失地農民統一進行就業培訓，統一安排勞務輸出的措施。一些有條件的政府甚至提供部分土地，給被征地農民集體和農戶從事開發經營。
針對失地農民的社會保障問題，浙江嘉興市對16周歲以上、符合社會養老保險統籌費條件的被征地人員，由勞動部門為其設立社會保險個人賬戶，達到退休年齡的，按月發放養老金。相比嘉興市將失地農民納入社會保障系統的做法，蘇州市則采用商業保險的辦法對農民進行保養安置，即將失地農民的醫療保險費由政府征地服務機構負責向保險公司投保，給予約定的醫療保險費至60周歲，由保險公司按月發放保養金。
為了保證征地補償額，浙江省政府日前決定，要建立征地補償最低標準制度。浙江各市、縣通常采取兩種補償標準：區片綜合補償標準或者統一年產值標準。目前除個別地方尚實行統一年產值標準外，絕大多數市、縣（市、區）執行的是區片綜合補償標準。根據新的規定，實行區片綜合補償標準的，要綜合考慮經濟發展水平和人均占有土地量、區位、地類、產值以及相鄰地區之間的平衡等因素。而且，縣級政府在制定征地補償標準時須進行綜合評估，采取聽證、座談等方式，充分聽取意見。對于征地補償標準的確定，廣東省佛山市則是選取具有代表性的、能反映不同產值狀況的農作物資料進行統籌分析，征地補償標準比原來的平均水平有較大幅度的提高，被征地農民得到的補償款也大為提高。除此之外，佛山市按自愿原則解決農轉非戶口，安排勞動力進城就業政策，留用地安置制度也在逐步實施。
“解決隨著征地而來的安置問題，措施有多種，要根據各地的實際情況來實施，”董黎明說，“比如，可以優先安排符合條件的勞動力，可以集體預留出一部分土地，作為集體資產來辦公司、搞酒店等等，這樣既可以解決就業，又可以讓農民分紅。對近郊區或者城中村進行開發的話，有的地方甚至采取一戶農戶分兩套住房的方式，一套給農民住，另一套農民可以出租，靠房租農民也可以生活。”
不過，提高補償標準、提供長期保障等措施在一定程度上都是治標不治本。
國務院發展研究中心農村部部長韓俊認為，現在征地制度存在的根本性問題就是公權侵犯私權，行政權侵犯財產權?！半m然法律規定農村土地歸農民集體所有，但在集體所有制下，誰真正擁有土地，實際上并不明晰”。
對此，有專家提出，農民不一定要用土地來換取城市身份。城市化并不一定要“剝奪”農民的土地，國務院發展研究中心農村經濟研究部韓俊和中國社會科學院研究生院張云華對北京市朝陽區頗具特色的農村集體經濟產權制度改革進行調查后，得出了這一結論。
朝陽區農村集體資產處置經歷了三個階段。第一階段為1956年——1985年，這一階段沒有制定相關資產的具體處置政策。第二階段為1985年——2000年，在這期間，朝陽區按照《關于征地撤隊后集體資產的處理意見》（1985年京農69號）處置集體資產，將集體固定資產、公積金余額、土地補償費全部上交所屬村或鄉合作經濟組織；將地上物補償費、青苗補償費、生產費基金、公益金、生活基金和流動資產變價款等歸社員合理分配；自有財物補償費全部歸所有者所得。第三階段以1999年底北京市政府辦頒布《北京市撤制村隊集體資產處置辦法》（京政辦發[1999] 92號）為標志，規定既可以利用集體資產發展股份合作經濟，也可以根據農民意愿，采取分家底的形式完成集體資產處置工作。經過這三個階段的發展，從1956年至今，朝陽區共撤銷27個行政村、409個生產隊建制，建有農村社區124個。僅2000年以來，朝陽區就新建農民新村和商品房累計開工1622萬平方米，竣工1031萬平方米，其中4.9萬戶10.5萬農（居）民遷進新居，大多數農民被納入農村社區管理。
自2004年以來，朝陽區提出了“宜鄉則鄉、宜村則村、宜股則股、宜分則分、試點先行、穩步推進”的改革原則，探索出了農村集體土地產權改革的路子。比如，在以大屯鄉和奧運村鄉為代表的城市化發展很快的地區，將集體土地全部征為國有，農民則轉居轉工并被納入城市社會保障體系，鄉級集體資產也由新成立的股份有限公司處置。在城鄉結合部，則依舊保留集體對土地的所有權，但實施鄉級專業化經營。在城市化進程較慢的鄉，采用“鄉、村兩級資產互動”型的集體資產處置模式，土地產權性質仍為集體所有。對各村情況不一、鄉域不統一的鄉則以社區股份制合作企業為依托，進行村級集體資產的處置。目前，朝陽區來廣營鄉紅軍營村正在進行社區股份合作制的試點，村民在企業工作，可以獲取工資性收益，不在企業工作，每年則享有3000多元的分紅。
土地換戶口 可行不可行？
7月19日，《河南商報》報道，洛陽市出臺了“土地換戶口”的實施意見，鼓勵農民放棄土地承包權或宅基地使用權進城定居，就可直接“變身”為城里人。政府承諾，“只要戶口轉到城里，不僅可以拿到最高1萬元的政府補貼，還可以買房子有優惠、政府免費幫找工作、醫療保險可以和城里人一樣、子女入學不再繳納借讀費?！?/span>
這樣的措施看似很具有吸引力，卻引起了極大的爭議。有網友質疑說，“土地是農民最基本的生活保障，是一道可靠的生存保險，讓農民走入城市并不等于就能融入城市。只有農民真正融入城市、適應城市生活，才能扎根城市，成為真正的城里人。”而洛陽為了加速城市化步伐出臺此政策，缺乏一系列思想觀念更新、生活方式方法變革、社會保障政策等的密切配合，有可能將農民推進生活的死胡同。
其實洛陽并不是實行“土地換戶口”的唯一城市。成都溫江在土地流轉的試點改革中，按照“大統籌、大集中”的思路，實行 “雙放棄”的措施，即農民自愿放棄宅基地使用權和土地承包經營權。不過，在成都溫江，這種模式并不是對所有農民普遍推行，而是針對已在城市找到工作、且家庭收入中有80%以上是非農收入、又有宅基地和耕地的農戶。他們在申請雙放棄后，可獲得一定補償，入住政府出資統一建設的集中居住點，戶口變成居民，進入失地農民社保系統。除了“雙放棄”方式外，溫江區還以農業產業化項目規?；洜I為依托推進土地集中流轉，另外，還將集體資產、集體土地股份化后進行統一流轉。
相比成都溫江“雙放棄”模式，浙江省嘉善縣在姚莊鎮進行的“兩分兩換”（以宅基地“換錢換城鎮房產換地方”、以土地承包經營權“換股換租換社會保障”）試點改革又往前走了一步，它既解決了農民的住房問題，又讓本來不動產的土地變成了可以靈活運作的資本，讓農民的財產實現了增值。
因此，從洛陽的“土地換戶口”到姚莊的“兩分兩換”，實際上實現了從一次性貨幣買斷方式到利用土地入股的長期增值模式的轉變，農民從徹底離開土地的“失落者”變為參與到土地開發、分享土地增值收益的“股東”。
正因為土地入股方式較好地解決了農民“失地”后的系列問題，中國國際城市化發展戰略研究委員會副主任劉儀舜說：“在農村土地可流轉問題上，要在科學發展觀的指導下，大膽探索土地、金融與產業發展的綜合性創新思路，摸索出一條適合中國農村發展的和諧城市化之路?！眲x舜對目前有的地方或企業允許農民以土地使用權入股、出租的方式參與土地的開發的做法表示贊同，他說：“通過金融杠桿可使集體資產越變越大，農民祖祖輩輩都可以分享社會進步產生的土地增值效益。這樣，他們并不一定需要放棄土地和農民身份，就可以享受到城市化帶來的豐富的物質和精神文明。”
不過，由于我國東中西部經濟發展水平不一、各地情況都不一樣，且土地問題牽一發而動全身，因此，只有在各地實際情況的基礎上，大膽探索，加大農村土地與金融、戶籍、就業、教育等方面的創新，才可制定出適合各地實際的土地流轉模式，解決征地后帶來的系列問題，實現科學的城鄉統籌發展。
