以傳播城市化專業知識為己任
2024年11月24日
星期日
設為首頁
|
加入收藏
搜索
小產權房：中國城市化進程中的難解必解之題
文/李濤
2009年5月21日,深圳市第四屆人民代表大會常務委員會第二十八次會議一致通過了《深圳市人民代表大會常務委員會關于農村城市化歷史遺留違法建筑的處理決定》（以下簡稱《決定》）。鵬城新政一石激起千層浪，深圳的小產權房問題再一次成為了輿論關注的焦點。不少媒體報道，《決定》的出臺標志著深圳 小產權房將拿到全國首個“準生證”。這也讓全國各地苦等了十幾年、為數甚眾的小產權房看到了解決自己尷尬“身份”的曙光。
然而，就在各大媒體競相報道深圳小產權房將拿到全國首個“準生證”的時候，國土資源部相關人士和深圳市人大分別表示，深圳將為“小產權房”發“準生證”是理解上的偏差，“深圳小產權房拿準生證是誤讀”。這無疑是給剛看到幾絲曙光的小產權房的當頭棒喝！盡管如此，不少專家學者仍指出，在我國城市化進程中，小產權房是一道難解但又必須解決的難題，而且是越快解決越好！
誰催生了中國小產權房
早在1999年5月，國務院辦公廳就發布規定，農村住宅不得向城市居民出售，建設部也曾多次發出風險提示，提醒城市居民不要購買在農村集體土地上建設的房屋，否則將無法辦理房屋產權登記，權益難以得到保護，可實際情況卻是，小產權房依然熱銷至今。誰在背后推動著這塊市場不斷膨脹？。
高房價是最大幕后推手
在我國邁上城市化的高速路之后，城市建設可以說是日新月異，同時大量農村人口開始進入城市。由于城市空間有限，隨著人口的日益增加，在一些大城市城鄉結合部的農村居民開始自建房出租或少量出售給進入城市的務工人員，以此維持生計。這是我國小產權房產生的最初原因。
然而，隨著城市化進程的加快，這種情況慢慢地發生了變化，尤其是在房價飆升的近5年里，小產權房開始在全國各地出現了快速上漲的勢頭。以北京為例，早在2002年的時侯，通州區的xx村就已經開始出售200平方米大小的村建別墅，售價僅為40萬元一套。而這個價格，在城里至多能買50平米左右的房子。由于當時購買的人比較少，而且不是作為第一居所使用，所以并沒有引起相關部門注意。然而，從2003年開始，很多人購買“小產權房”，作為第一居所使用，這一情勢迅速在全國大中城市蔓延。也正因為如此，不少專家學者指出，近幾年狂飆突進的房價是小產權房在全國遍地開花的最大推手。
二元結構土地制度是根源
社科院的劉建民教授指出，二元結構的土地制度，是“小產權房”問題的根源。他說，我國的《土地管理法》、《城鄉規劃法》等法律對土地資源的使用進行了嚴格界定，對農村集體土地進行了強制性的保護。
城市國有土地只有經過合法程序后方能建造商品房上市流轉，并由國家房管部門頒發房產證。而農村集體土地只有經國家征地，土地性質變為國有后才可以用于房地產的開發，然后進行上市流轉。這樣的國有土地和集體土地的二元式劃分，導致了土地一級市場國家壟斷，造成二者事實上的不平等。一方面，由于農民在土地征收中獲得的補償與市場價值相差太大，于是就自主建房出售；另一方面，現在城市房價太高，城鎮的中下層老百姓收入不足以購買房屋，只能另找門路。
土地財政作用不可忽視
中央農村工作領導小組辦公室主任陳錫文則認為，土地財政也是導致小產權房需求旺盛的重要原因。一些村鎮在大產權房價格飆升的背景下，也開始迅速把土地變現，這也讓小產權房有了立足之地。他在批評制止小產權房的建設上司法無所作為時說，如果小產權房的治理面對的是一個個普通百姓，那好解決；可面對的是基層政府，而且面又很廣，要讓司法大有作為，有些不現實。所以說，治理小產權房，還得從根源上入手，是土地財政導致了小產權房的旺盛需求，也恰恰是土地財政，保證了小產權房的大量供給。
此外，一些專家也指出，在這些理由之外，靠近城市的村莊紛紛開發小產權，還隱藏著另一個秘密，那就是城市的發展過程中，一定會占用農田，如果村里不開發小產權房，土地一旦被地方政府征用，那么土地的大部分利潤將被地方政府拿走。城市的高房價造就了小產權房的巨大市場需求，而村級組織也有著強烈的賣地沖動。在此情況下，一些不正規的開發商開始迅速介入，并在一棟棟小產權房的交易中賺到了自己的利潤。
小產權房存在是否就合理合法
在深圳的《決定》出臺后，有關小產權房的歸宿、地位、身份等再一次成為社會各界熱辯的話題。一些人為小產權“轉正”舉臂高呼，還有一些人則是“冷眼”觀之。
小產權房數量知多少
所謂小產權房，是與大產權房相對而言，國家不發產權證的，由鄉鎮政府發證書的房屋，也就是說在農民的集體土地上，僅有鄉（鎮）政府或村委會的蓋章以證明其權屬，并沒有國家房管部門的蓋章，這種房屋被視為鄉產權，即小產權房屋。目前小產權房有兩種，一種是在集體建設用地上建成的，即宅基地上建成的房子，只屬于該村的集體土地所有者，連外村農民都不能購買；另一種是在集體企業用地或者占用耕地違法建設的。
在我國，小產權房從一出生，就“名不正言不順”，但在大量而急迫的住房需求之下，雖然小產權房是沒有準生證的“黑孩子”，卻無法阻止其如雨后春筍般地在全國各地，尤其是在大城市的城鄉結合部涌出。
據統計，目前我國住宅總量在186億平方米左右，其中高達66億平方米面積的住房屬于小產權房，占比超過三分之一。而在深圳，這種情況更為突出。2007年深圳市住宅調查顯示，深圳有“城中村”農民房或其他私人自建房超過35萬棟，總建筑面積約1.2億平方米，占全市住房總量的49%。北京的小產權房的數量占市場總量的20%左右，上海的小產權房數量占市場總量的22%左右，西安小產權房已占市場總量的25%—30%，鄭州、廣州等城市的小產權房屋數量也都在20%以上。
小產權房面臨多道禁令
其實，早在1995年5月國家就明確表示，小產權房不符合中國現行法律規定，不受法律保護，政府嚴禁小產權房進一步發展。此后國家又陸續發布了多道小產權房禁令：
《土地管理法》第六十三條明確規定：農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。
《城市房地產管理法》第三十八條和第四十四條規定，小產權房的銷售沒有法律依據。
《國務院辦公廳關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》規定，農民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農民宅基地土地建設住宅，有關部門不得向違法建造和購買的住宅發放土地使用權證和房產證。
國土資源部也多次重申，我國城鎮居民不得到農村購買宅基地、農民住宅或所謂的“小產權房”。
小產權房存在具有一定合理性
一些專家學者指出，小產房存在固然不合法，但其既然存在，而且數量如此龐大，這就說明其在某些方面具有一定的合理性。因為它的出現的確解決了一部分被“城市化”了的人的住房問題，同時也解決了一部分城郊結合部人群的生存與生活問題。
中國人民大學蔣健教授則認為，小產權房購房者可能是以“法不責眾”的僥幸心理在與政策預期進行博弈，但是揭示出的是購房者對房價高高在上的無奈。安居才能樂業，為了安居不得不割舍消費權益。就像一部分購房（小產權）者所聲稱，如果有能力承受高房價，誰愿意“鋌而走險”？而且還要克服位置偏遠、配套設施欠缺帶來的諸多不便。
小產權房用一種特殊的模式滿足了許多人“居者有其屋”的夢想，也正因為如此，有評論認為小產權房是房地產供求關系嚴重失衡情況下自生出來的一種準商品房，是城鎮房地產市場的有益補充。
小產權房背后是否有大問題
表面看來，小產權房最直接受益者是廣大迫切需要購房的人，因為在很多大城市，如北京、上海、廣州、深圳等，一套小產權房的價格僅是市區房屋價格的三分之一，而這正是一般工薪階層所能承受的價格。也正如前文所說，小產權房在城市化進程中的確解決了一部分人的住房問題，這也是當前小產權房在不少城市熱銷最重要的原因。然而，在小產權房熱銷的背后其實隱藏著不少問題與風險。
小產權房建設威脅到糧食安全
日前，國土資源部部長徐紹史公布了這樣一個數字，截止到2006年，我國的耕地面積為18億2700萬畝，人均只有1.39畝，其中北京、天津、上海、浙江、福建、廣東六省市人均擁有的耕地比聯合國糧農組織確定的0.8畝的警戒線還要低。
徐紹史表示，一旦18億畝耕地的底線被突破，國內糧食不能自給自足，那么只能被動接受國際較高的糧價，如此一來，不僅國內的物價水平還將上漲，同時，中國也將在糧食問題上面臨著受制于人的風險。徐紹史部長表示，如果任由大量的小產權房占用農業用地，導致糧食安全受到威脅的話，那么，每個人都將成為受害者。“我們不能吃了祖宗的飯斷了子孫的路，把地都給占了，都給用了。”
2007年9月中旬到年底，國土資源部專門部署了全國土地執法的百日行動，結果發現，幾百萬畝被侵占的土地中，大量農業用地被用來開發成了小產權房。由此可見，如果繼續縱容小產權房在全國自由發展，遲早會影響到國計民生。
購買小產權房的五大風險
中國政法大學社會學系教授鄭愛國建議，盡管小產權房的價格低廉，但消費者在購買前還是應該三思而后行，仔細掂量其背后隱藏的風險。
沒有房產證 根據我國相關法律、法規，只有在國有土地上建造的房屋，并按規定繳納了相關費稅后，房管部門才會對其發放房產證，也只有這類房屋才會受到國家法律法規的保護。而小產權房是建立在集體土地上的，不允許對外銷售，沒有法律保證。也就是說，購買這樣的房子拿不到國家發給的產權證。
而即使像深圳那樣特殊的情況，相關人士也表示，即使它拿到產權證，也不可能上市流通，而且肯定還會繳納大量的罰款。更何況，深圳只是特例，不可能在全國推廣。
拆遷難補償 除了不能辦理房產證外，那些修建在集體土地上的小產權房實際上屬于在政府規定范圍以外的違章建筑，如果國家一旦規劃或征用其所在區域，這些房屋還很有可能被拆除，而且業主也不會得到拆遷安置補償。
質量難保證 總體上來說，小產權房的質量與市場上流通的商品房的質量有較大差距。因為有相當部分的小產權房是農民自己一手規劃、設計、修建的，其建筑水平與商品房專業設計水平有相當差距。其次，有些房屋雖然確實是開發商蓋的，但由于其在修筑時沒有人監督、監理，再加之一些開發商偷工減料，從而使得不少小產權房屋存在不少安全隱患。
遺贈也麻煩 我國相關法律明確規定，遺贈人只能向被遺贈人贈送其合法的財產，不能證明其合法來源的財產則不能贈送。可見，由于小產權缺乏產權，不受法律保護，所以在遺產繼承時肯定會會遇到許多麻煩。
配套不完善 小產權一般都位于大城市的郊區或是城鄉結合部，相比于市內的商品房，它的配套設施要遜色不少。不少的小產權房就僅僅是一些毛坯房，暖氣、天然氣、停車位等配套設施都是空白，一旦出現糾紛可能連水電都沒有。
破解小產權房，考驗政府大智慧
國土資源部相關負責人指出，如果現在不及時處理好全國各地不斷涌現的小產權房，必將影響我國城市化進程。因為小產權房已是一種客觀存在，回避只會產生更多問題。中央農村辦公室主任陳錫文更是一針見血的指出，小產權房是我國城市化進程中一道難解而又必須解決的難題，現在到了必須解決的時候，如果一拖再拖，必然會出現尾大不掉的難堪局面。然而，由于不少小產權房有其特定的歷史原因，再加之數量眾多，要解好這道難題，需要政府動用大智慧。
絕不能搞“一刀切”
小產權房是在我國城市化迅速發展，而集體土地法規體系又不健全的大背景下產生發展起來的，其違法情節也千差萬別，正因為如此，全國政協委員郭松海說，必須依法依理依情地處置好‘小產權房’問題，任何一刀切的解決辦法，是不負責任的，也是不現實的，甚至是極其危險的。
北京理工大學的胡星斗教授認為，對于小產權房既不可搞“一刀切”，也不可一概否定，應當引導其健康發展，適時予以合法化。對于沒有經過規劃、審批的小產權房，大部分應當補辦手續，極少數予以拆除；有的開發商應補繳一定的集體土地出讓金，住戶則補繳一定的費用；出讓金的大部分歸村集體所有，由村民民主支配；政府按比例獲得出讓金中的小部分作為規劃管理費用，給住戶頒發房產證。以后要通過立法，在保護好耕地、環境的前提下，允許在集體土地上進行商品房建設，鼓勵城市居民到農村購房，以此來打破由二元戶籍制度、土地制度固化下來的城鄉隔離、分治的壁壘。
讓違規的地方政府付出代價
郭松海建議，首先應嚴肅查處占用耕地建起的違法住宅開發項目。對開發商占用耕地參與“小產權房”開發獲利的，政府要沒收、罰款。“小產權房違規開發，往往與街道辦事處、村委會權力人有著某些利害關系，也與主管部門執法不力相關，或涉及腐敗問題。因此，應實行問責制，追究相關領導的法律責任與違紀責任，給予處罰。”此外，對違規購買村民住宅的客戶應追繳非法收益，并作出經濟處罰。對占用耕地在建的“小產權房”該拆的拆，該停的停。
一些專家則認為，一些地方政府只顧收取高額的土地出讓金，卻很少考慮中低收入市民的承受能力，忽視了國土應該為民生服務的公益屬性；而開發商拿到土地后一味的提高房價，從而把中低收入市民逼上了買違規小產權房的道路上去。因此，要從根本上治理小產權房，更重要的是要解決城鎮居民的住房保障，讓每一個市民都能住得起房。
土地價差切分應盡量公平合理
小產權房的出現和勃興，絕非短期、局部因素作用的結果，正所謂冰凍三尺，非一日之寒。社科院專家劉新民認為，從供應的角度來看，它是村鎮不滿于征地收益過低的產物；從需求的角度來看，它是市民無力應對房價過高的產物。而這中間巨大的土地價差究竟應該如何切分，問題的答案顯然須在重新審視農民地權、政府職權的基礎上，才有可能逐步做到公平合理。
前不久，國家土地副總督察甘藏春就目前普遍關注的小產權房問題作出了回應。他表示，對于農村集體建設用地的流轉問題，現在正在不斷地總結經驗，在適當的時機再提交國家立法機構，應通過立法來解決。有了較為完善的法律法規，才能為解決各類小產權房問題提供各種法律依據。一切歷史遺留問題才會迎刃而解，我們的城市化也才能順利前行。
