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2024年11月22日
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不久前，安徽、重慶、云南等3省所轄的8市(州、區)政府和林業部門的主要負責人被生態環境部約談，因為他們轄區內的7個自然保護區存在嚴重的違規開發建設問題，甚至在被環保督察“點名”后，仍然違規審批、虛報情況、敷衍整改。
因自然保護區的生態保護問題，一次性約談11名正廳級官員，過去并不多見。生態環境部此舉也被認為是發力自然保護區管理。
這場“超高規格”的約談緣起于一場代號為“綠盾”的行動。今年3月以來，生態環境部等7部門共同開展“綠盾2018”自然保護區監督檢查專項行動，對全國31個省(區、市)的469個國家級自然保護區和847個省級自然保護區進行體檢，集中巡查、清理各級保護區內的舊賬新題。
保護區中看界立碑不明確、人員自由進出、垃圾隨意堆放、旅游生產設施“叫停不停”的仍然存在，有些地方甚至以“扶貧攻堅”“改善民生”的名義，為保護區內違法違規問題撐起“保護傘”。保護區邊界劃定隨意，管理方式粗曠，核心區內存在大量原始居民更成為保護區的通病。
部分地方官員進入約談會場后，甚至還在詢問：“為什么會被約談，轄區內的保護區到底出了什么問題？”
“我國自然保護區確實存在很多歷史遺留問題，這些問題產生與在座的各位無關，但是現階段，解決這些問題實實在在是各位的責任和義務。”國家環境保護督察辦公室副主任劉長根的這段話是此次約談會結束語，也吹響了保護區內違法違規問題整治的沖鋒號。
自然保護區的核心區需“閉門謝客”
西藏日喀則市定日縣，位于喜馬拉雅山脈中段北麓珠峰腳下，是去珠峰的必經之路。每年4月到10月，在海拔5200米的珠峰登山大本營都會形成一個季節性的商業中心，來自珠峰腳下的農牧民在這里搭起帳篷，為來自世界各地的游客和登山者提供住宿、熱水、餐食等服務。
一間帳篷旅館的老板告訴中國青年報·中青在線記者說：“住宿價格每人每晚30元至50元，是農牧民每年一筆不小的收入。”
事實上，這樣的收入并不合法。巡查發現，這些帳篷旅館的搭建地位于珠穆朗瑪峰國家級自然保護區的核心區，根據《中華人民共和國自然保護區條例》，自然保護區內禁止進行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、挖沙等活動；保護區的核心區、緩沖區禁止開展旅游和生產經營活動。
“在保護區的核心區內開設旅館屬于違法行為，珠峰保護區應加快完善保護區管理機制，推進保護區規范化管理。”在日前召開的“綠盾2018”巡查座談會上，巡查人員對西藏自然保護區管理提出要求，隨后生態環境部官方微信也對該問題進行通報。
一直以來，經濟發展和環境保護從未停止過博弈，但在最新一輪的較量之中，后者越來越占據上風。
今年4月，青海省果洛藏族自治州久治縣的支柱產業年保玉則國家公園關門謝客了，總投資1216萬元的景區木棧道和帳篷營地被全部拆除。
年保玉則位于三江源國家級自然保護區的核心地帶，是青藏高原重要水源地和綠色安全屏障，被譽為“天神后花園”。在年保玉則的山麓中，生長著千百年的云杉、松柏，山坡上有蟲草、貝母、大黃等名貴藥材。山腳下，野牦牛、藏羚羊、巖羊、白唇鹿、黑熊等珍貴動物成群出沒， 湖內有多種高原上特有的魚類。
年保玉則命運的轉折開始于2000年。隨著三江源國家級自然保護區的成立，年保玉則先后被評為國家地質公園、國家級4A風景區、國家水利風景區……聲名鵲起之后，游客蜂擁而至。
2008年后，年保玉則景區人數開始增多，到了2013年、2014年游客更是急劇增加。根據久治縣政府工作報告，2017年年保玉則景區共接待游客15.7萬人次，旅游綜合收入達1.14億元，貢獻了該縣1/4的GDP。
但人類活動的日益頻繁，難免也對生態環境帶來擾動。由于游人素質參差不齊，亂扔垃圾，違規穿越，踐踏草場的不文明行為，讓年保玉則垃圾成堆，加速了雪山的退化。
2016年7月，久治縣拆除了位于保護區內違規建設的拉則、煨桑臺并整治受損草場。如今，隨著年保玉則國家級地質公園停止對外開放，年保玉則國家地質公園博物館和游客接待中心也一并關停。
年保玉則的關停僅是一個縮影。今年四五月，青海陸續發布通告，位于可可西里、黃河源頭等涉及三江源、祁連山和青海湖等生態敏感的自然保護區的相關景區要禁止接待游客。
保護區內小水電隱患重重
“綠盾”巡查組離開甘肅小隴山國家級自然保護區的第三天一大早，就接到了隴南市兩當縣副縣長汪小波的電話：“引起河道斷流的云屏水電站攔水壩已經完全拆除了，下游恢復了正常水流。”
始建于1976年的兩當縣云屏水電站最初由村集體出資建造，裝機容量僅400千瓦，目的是為當地居民提供照明用電。2006年小隴山國家級自然保護區成立，云屏水電站被整體劃入了保護區的實驗區。巡查人員發現，隨著農村電網改造工程的推進，目前云屏水電站已經不再是保護附近居民用電的必要存在，但是這個小水電一直保持著運行。
“引水式水電站非常容易導致下游河道的斷流。”巡查組的專家告訴中國青年報·中青在線記者，由于沒有未執行生態流量保障措施，云屏水電站壩后近3公里河道干涸斷流，嚴重影響了河道水生生物的棲息，同時也影響植被，造成生態系統的碎片化。
根據《中華人民共和國自然保護區條例》第三章第二十八條，禁止在保護區的緩沖區開展旅游和生產經營活動；第三章第三十二條，在自然保護區的核心區和緩沖區內，不得建設任何生產設施。原環境保護部、國家發改委等10部委于2015年聯合下發的《關于進一步加強涉及自然保護區開發建設活動監督管理的通知》明確，對在核心區緩沖區違法開展的水(風)電開發，要立即予以關停或關閉。
在我國，通常將裝機容量25000千瓦及以下的水電站稱為小水電。統計數據顯示，全國類似于云屏水電站的小型、微型水電站數量高達4.7萬多座。小水電作為一種清潔能源，曾在一定的歷史時期發揮重要的作用，為無數的偏遠村莊帶去光明。但大量的引水型水電站，極易導致河流脫水、斷流，冬季枯水期就更為突出。
近年來，小型水電站破壞生態環境的案例頻遭曝光。在此背景下，2017年中央環保督察組公布了全國小型水電站無序開發及相關環境破壞問題清單。但在實際落實整改的過程中，并不是每一個違規小水電項目都能做到即知即改。
在青海省三江源國家級自然保護區緩沖區內，拉貢水電站、尕多水電站一前一后建立在長江源上游通天河上，裝機容量分別是8000kw和500kw，均為環境敏感區域內的引水式小水電站項目。
2017年12月8日，《關于青海省“綠盾2017”國家級自然保護區監督檢查專項行動巡查情況的通報》明確指出，根據相關法律法規和國家綠盾行動方案要求，青海省相關州縣政府以及省級部門應制定予以拉貢水電站、尕多水電站關停的整改方案。然而，“綠盾2018”在對該問題“回頭看”時發現，這兩個水電站發電機組仍轟隆作響，從未停止運行。
2017年年底，青海省三江源國家級自然保護區森林公安局曾分別對拉貢水電站、尕多水電站開出過行政處罰決定。處罰決定書明確指出，兩個水電站屬于違法經營并對自然保護區生態環境造成了一定的破壞，而長達10余年的違法經營，處罰金額只有不到1萬元。
9月11日，針對拉貢水電站、尕多水電站“罰而不停、以罰代改”的情況，環境保護部官方微信作出通報。巡查人員向中國青年報·中青在線記者表示，“下一步我們會持續監管，確保整改落實到位。”
“自然保護區存在這么多問題，我們認為最主要的還是一些地方政府和有關部門認識不深入、重視程度不夠。”崔書紅指出，有的地方政府及其工作人員守法意識淡薄，為侵占自然保護區的開發活動開“綠燈”；甚至在整改過程中，有的工作人員還弄虛作假，敷衍整改。
保護區邊界調整亟待規范
在“綠盾2018”中，巡查組在安徽發現，宣城市涇縣經濟開發區長期違規侵占保護區雙坑片區核心區土地近300公頃，保護區管理局不但不履行監管職責，甚至變更保護區范圍和功能區劃，為非法侵占行為站臺，私自調整保護區邊界，用山地換濕地，表面看似面積沒有變化，但國家一級保護動物揚子鱷真真切切只能生活在水里。
“安徽揚子鱷國家級自然保護區的邊界是上個世紀80年代劃定的，整個縣城都在保護區里面。”安徽宣城的領導在約談會的整改表態環節還在以邊界不合理為由，為侵占自然保護區核心區的行為辯護。
在巡查過程中，中國青年報·中青在線記者發現，“申請調整保護區的邊界”幾乎是每個地方政府都向巡查組提過的建議，甚至在一些地區，“保護區邊界劃定不合理”成為違法違規行為的擋箭牌。
在我國，根據區域內部生態價值，自然保護區一般分為核心區、緩沖區和實驗區三個功能區，對人類活動有嚴格限制。除實驗區可進行參觀考察、旅游等活動，核心區和緩沖區通過物理的隔離，構成了一個“無人區”，以確保原始生態不受干擾。
據了解，我國的第一個保護區鼎湖山自然保護區建立于1956年，但自然保區條例頒布于1994年。盡管60多年來，我國的保護區、保護地建設體現逐漸完善，但由于專業水平限制、政策的導向性等問題，保護區邊界劃定不盡科學合理，部分保護區甚至在核心區內還存在大量原始居民，管理方式粗曠。
“綠盾”巡查組專家向中國青年報·中青在線記者舉例說，一些省級水生動物保護區，沒有充分了解受保護動物的生活習性，將縣城區域的水庫、電站、主要道路，甚至整個村、整個鎮甚至整個縣都被劃入了保護區的情況并不少見。
當初，保護區劃分面積大，可以獲得更多的經費支持和人員編制，但隨著社會發展，保護區可以獲得的紅利逐漸淡化，區域發展的矛盾開始凸顯出來。當巡查人員問起自然保護區遇到最大的困難是什么的時候，多個保護區管理機構都把“保護區內的原始居民數量龐大”列在了困難清單的首位。
中國青年報·中青在線記者留意到，甘肅、青海、西藏三地關于“綠盾2018”自然保護區監督檢查專項行動工作開展情況的匯報中，均提到了保護區內存在數量龐大的原始居民，為保護區的依法管理造成困難。據統計，甘肅省自然保護區內常住人口達60萬人，青海省自然保護區也尚有30余萬人世居其中。
“當前最突出的問題是，嚴格保護的法律規定與民生改善、區域發展的矛盾日益積累，民生改善特別是脫貧攻堅項目因核心區、緩沖區嚴格管控受到影響。”某保護區管理局負責人曾抱怨，由于無法避讓保護區，國家和省級規劃確定的交通、水利、能源、通信等重要基礎設施建設難以落地實施。
畜牧業是青藏高原最主要的產業。有專家提出，隨著自然保護區保護力度的加強和城鎮、生態、農業“三區”劃定工作開展，畜牧業發展空間受限，影響農牧民生產和民生改善，同時由于拆遷、搬遷的養殖場尚未制定具體統一的補償標準，部分養殖戶難免遭受損失。
巡查組建議地方，自然保護區實驗區內學校、公路等涉及民生的項目，不要搞一律停止的“一刀切”。
日前，生態環境部在例行發布會上透露，我國將在2020年年底前全面完成生態保護紅線的劃定工作，初步估計全國生態保護紅線面積比例將達到或超過國土面積25%左右。
崔書紅坦言，由于歷史原因，我國部分自然保護區的設置是基于搶救性保護的目的，導致保護區劃的面積過大，有的城鎮很大部分劃在保護區內，確實存在著范圍和功能分區不科學、不合理的情況。生態紅線劃定工作吸取之前的經驗教訓，盡量做到與地方的生產生活區域不交叉、不重疊，讓生態保護紅線能夠起到真正的嚴格保護作用。
違法成本過低，生態破壞屢禁難止
2017年7月11日，由原環保部、原國土資源部、水利部、原農業部、原國家林業局、中國科學院、國家海洋局聯合發文開展“綠盾”自然保護區監督檢查專項行動。也就是幾天后，中辦、國辦對外公布《甘肅祁連山國家級自然保護區生態環境問題的通報》，多名甘肅官員因祁連山生態問題，“扎堆兒”上了被問責的名單。
通報中“落實黨中央決策部署不堅決不徹底”“在立法層面為破壞生態行為放水”“不作為、亂作為，監管層層失守”“不擔當、不碰硬，整改落實不力”等嚴厲的措辭，敲響了生態環境保護的警鐘。在實地巡查中，中國青年報·中青在線記者也頻頻聽到：“祁連山生態保護不僅是環境問題，更是政治問題。”
數據顯示，2017年“綠盾”行動共調查處理涉及自然保護區的問題線索2.08萬多個，追責問責1100多人。2018年以來，共調查處理了1.4萬多個涉及自然保護區的問題線索，關停取締違法企業1800多家，強制拆除違法違規建筑設施1900多萬平方米，追責問責900人。
巡查組到出現問題的現場時，所有的違法行為都停止了，可是等巡查組走后再殺回馬槍時，卻發現生產活動仍然熱火朝天。“綠盾”行動就像是一臺“測謊儀”，讓一些地方政府和有關部門弄虛作假、敷衍整改的問題得以暴露。
為何我國的自然保護區會出現這么多問題？
“法律制度不健全、處罰偏輕、違法成本低是保護區問題高發的原因。”崔書紅指出，我國的《自然保護區條例》制定于1994年，受當時自然條件、經濟發展水平等影響，對違法違規行為的處罰偏輕，最低罰款100元，最高罰款僅1萬元，“違法成本太低，不能對違法違規行為形成有效震懾。”
接下來，生態環境部將督促地方政府和有關部門層層壓實責任，對“綠盾”專項行動發現的問題“拉條掛賬”，形成清單，查明原因，整改銷賬。要依法依紀追究有關單位和人員的責任，并責成造成生態破壞的相關責任主體開展生態修復。
“我們還將以建立國家公園為主體的自然保護地體系重大改革為契機，根據不同的價值定位、保護目標和管理模式等，對包括自然保護區在內的各類自然保護地開展歸并、整合。”崔書紅說。
