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2024年11月22日
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城市化網訊 國家發展改革委國土地區所研究員、原所長 、城市化委員會委員肖金成日前撰文《完善區域政策促進區域協調發展的思考和建議》，闡述了十六大”以來區域政策的成效、目前區域經濟發展申存在的主要問題，以及對促進區域協調發展的政策建議。他認為區域政策無疑對促進區域協調發展起著不可或缺的作用。通過制定區域政策促使各級地方政府改變僅以追求經濟增長為目標調整為既要考慮經濟快速發展又要考慮與資源環境承載能力相適應，使地方政府不再阻礙經濟要素的合理流動，使人口根據經濟發展狀況合理分布。因此，制定并貫徹統籌區域發展的政策， 采取旨在促進區域協調發展的重大舉措在新的歷史時期仍是至關重要的。
全文如下：
黨的“十六大”提出促進區域協調發展的方針以來，我國相繼實施了西部大開發、東北等老工業基地振興和中部崛起戰略，取得了巨大的成就。黨的“十七大”進一步明確，“要繼續實施區域發展總體戰略，深入推進西部大開發，全面振興東北地區等老工業基地，大力促進中部地區崛起，積極支持東部地區率先發展”。認真總結近幾年來我國在區域協調發展方面的經驗和教訓，進一步完善相關的政策和措施，對落實 “十七大”關于推動區域協調發展的要求具有十分重要的意義。
一、“十六大”以來區域政策的成效
“十六大”以來，區域協調發展戰略全面推進。在土地總量控制，節能降耗的政策背景下，東部地區產業結構升級有了突破性進展，市場競爭力不斷提高，經濟實力持續增強。西部地區基礎設施建設邁出實質性步伐，特色經濟發展成效顯著，財政轉移支付的力度也大為增強。東北等老工業基地振興戰略順利啟動，體制改革、經濟發展和資源型城市轉型取得了初步成效。2005年，中央又做出了促進中部崛起的戰略決策，制定了促進中部地區崛起的總體思路和具體措施。這些都是貫徹中央區域協調發展方針，建立和諧社會的具體體現。
（一）西部大開發完善了基礎設施，改善了生態環境，縮小了同東部地區增長速度的差距
實施西部大開發戰略以來，西部地區的經濟建設獲得了巨大的成就，除在調整產業結構、深化國有企業改革方面有了大的進展之外，還重點加強了基礎設施建設和生態工程建設。青藏鐵路、西氣東輸、西電東送、支線機場、干線公路相繼開工建設，這些工程項目的建成，對西部地區的生產力發展是一個有力地促進。5年累計，國家支持西部地區開工建設60項重點工程，投資總規模8500億元，其中國債投資2700多億元。交通干線建設方面，5年新增公路 通車里程9.1萬公里，青藏鐵路累計鋪軌777公里；建成干線機場和支線機場23個，在建項目13個。西電東送工程，累計開工項目總裝機容量3600多萬千瓦，輸變電線路13300公里，新增向廣東送電1000萬千瓦建設任務提前一年完工。西氣東輸工程，僅用不到三年的時間，于2004年12月30日全線建成并且商業供氣。水利設施方面，建設了四川紫坪鋪、寧夏沙坡頭、廣西百色、內蒙尼爾基等一批大型水利樞紐工程，對115個灌區進行了改造，建設了535個節水示范工程。退耕還林工程，累計完成退陡坡耕地還林l.18億畝，荒山荒地造林1.7億畝。從2003年開始實施的退牧還草工程，己經累計治理嚴重退化草原19億畝。天然林保護、京津風沙源治理、長江上游水污染防治、西部中心城市環境污染治理等重點工程進展順利。
實施西部大開發戰略不僅加快了西部地區的發展，而且擴大了國內市場，拉動了東中部地區的經濟發展，為中國經濟持續穩定發展注入了活力。西部大開發不但沒有影響東部中部地區的發展，反而為東部地區的加速發展開辟了新的市場空間，隨著西部地區收入水平的提高，市場會越來越大。隨著西部大開發的穩步推進，西部地區為東中部地區提供了大量能源、礦產品、特色農產品等資源，支持了東中部地區經濟發展和人民生活的需要。西部大開發也給東中部地區企業“西進”提供了大量的投資機會。擴大了東中部地區的市場空間，促進了產業結構調整并增加了就業機會。東中部地區同時也是西氣東輸、西電東送、交通干線、退耕還林、天然林保護、京津風沙源治理等一大批西部開發重點工程的直接受益者。因此，實施西部大開發，不僅加快了西部地區的經濟社會事業發展，而且促進了全國生產力合理布局和產業結構的戰略性調整，對整個國民經濟的持續、快速、穩定增長發揮了重要的拉動和促進作用。
（二）東北振興使很多企業提高了市場競爭力，許多城市煥發了活力
中共十六大報告提出了支持東北地區等老工業基地加快調整和改造，支持以資源開采為主的城市和地區發展接續產業的方針。
從2004年開始，國家給予東北地區增值稅轉型、社會保障體系建設、國有企業“廠辦大集體”改革等試點和優惠政策，尤其是財稅政策、金融政策和社會保障政策的實施，東北地區享受到諸多優惠政策，企業的原有負擔大量減少，新的綜合負擔將低于全國水平，企業的市場競爭力得到較大提高。同時，生態環境治理和基礎設施建設的加強，優化了企業發展的外部環境。
實施振興戰略以來，東北三省體制改革、機制創新步伐加快，對外開放度提高，經濟持續快速增長，就業增加，社會保障體系初步建立。三年GDP年平均增速為12.6%，比實施振興戰略前三年（2001—2003 年）增速提高了2.6個百分點。投資環境有所改善、政策效應開始顯現、招商引資吸引力增強，東北吸引國內外投資的 洼地 效應正在顯現。 2006 年 , 三省總人口占全國的 8.2%,GDP 占全國的 8.6%, 而 社會消費品零售總額卻占到全國的9.3%，社會消費趨于活躍，市場需求比較旺盛。國企改革取得重大突破。截止到2006年底，遼寧省85%以上的固有大型工業企業實現了股份制改造，國有中小工業企業產權制度改革基本完成。2006年東北三省裝備制造業工業總產值同比增長30%以上，超過全國4個百分點，利潤增速也遠高于同期全國裝備制造業利潤和東北三省工業的利潤增速。
（三）中部崛起戰略推動了東部地區的產業轉移，初步形成了東中西協調互動的格局
中部地區國土面積占全國的10.7%，人口占全國的28.1%，勞動力資源豐富，是我國最大的農村富余勞動力跨省輸出基地，勞動力成本低，勞動力的素質較高，同時高等教育也比較發達，能夠支撐各類產業的發展。但中部地區在經濟發展中制約因素也比較明顯：一是城市發育不良，城市化水平低，農村人口多是經濟發展緩慢的重要原因；二是縣鄉自我發展能力弱，縣鄉財政普遍比較困難，影響了農村水利、交通運輸等基礎設施條件的改善和區域經濟發展環境的優化；三是交通基礎設施建設相對滯后；四是農業比較效益低，農業基礎比較薄弱；五是資源優勢未轉化為經濟優勢，制造業尚未成為主要的支柱產業。
黨中央、國務院從全面建設小康社會全局和建成富強民主文明和諧的社會主義現代化國家的總體目標出發，在先后提出推進西部大開發、振興東北地區等老工業基地等區域發展戰略的同時，對促進中部地區的發展做出了一系列部署和安排。2004年9月，“促進中部地區崛起”寫進了黨的十六屆四中全會的決定。 2006年4月，中央專門頒發文件，從多方面提出了促進中部崛起的政策意見。中央的戰略決策與一系列政策安排，對中部地區崛起發揮了強大的推動作用。
近兩年來，中部六省在“中部崛起”戰略的鼓舞下，經濟發展邁出了健康的步伐。能源、原材料、裝備制造業、農業和農產品加工業都獲得較快發展，增長速度己有所加快。東部地區產業轉移的步伐不斷加 快，初步形成了東中西協調互動的格局。
二、目前區域經濟發展申存在的主要問題
“十五”期間，隨著我國國民經濟持續穩定增長，各地區經濟總量顯著增加。2001—2005年，GDP年 均增長速度與“九五”時期相比，西部地區提高了2.32個百分點，超過了中部和東北三省的經濟增長速度。在各地區經濟普遍增長的同時，經濟增長速度上的差距擴大的趨勢得到了緩解。但在取得巨大成就的同時，我國區域發展還存在著以下一些比較突出的問題。
（一）保護生態環境成為區域發展的重要課題以重化工業為核心的經濟規模快速擴張給環境
帶來越來越大的壓力。圈地鋪攤子大量占用耕地并破壞自然植被，工業廢水排放污染土壤和水源，大量二氧化硫排放污染空氣，都使生態環境承載著越來越大的壓力。滇池、巢湖、太湖及其他內湖和重要水系甚至近海海域受到污染的程度越來越嚴重。在不過多影響經濟發展速度的前提下減少環境污染，減輕環境壓力，加快建設資源節約型和環境友好型社會，是工業化、城市化加速時期宏觀調控的重要課題，也是以前的宏觀調控沒有碰到的或者還未當作議事日程的內容。
（二）地區間經濟與人口分布失衡，經濟社會發展差距仍在擴大
改革開放以來，國內外投資和產業持續向沿海地區轉移，經濟布局也呈現向沿海地區集中的態勢，形成了若干支撐全國經濟增長的經濟密集區。從國際經驗看，經濟總量集聚的地區，同樣應該是就業機會多、人口相應集中的地區。日本三大都市圈，GDP占日本70%，也集中了65%的人口，地區之間人口分布與經濟布局是均衡的，區域之間的發展也比較協調。而我國人均GDP最高的省區是最低省區的十多倍。京津冀、長江三角洲、珠江三角洲三大城市群人口占全國 15%，但擁有 35%的經濟總量。改革開放以來，我國打破了人口固化的格局，出現了外地勞動力大量流入發達地區打工這種“異地轉移”的情況。這種人口流動對支撐經濟增長和縮小區域差距和城鄉差距起著積極的作用。但由于體制和政策制約，我國絕大部分轉移人口還未能成為真正的當地居民，從而使人口流動促進區域差距縮小的機制難以發揮，只能形成大規模的人口季節性流動，并帶來許多負面效應。經濟總量大、經濟高增長的地區沒能相應吸納更多的人口，而廣大的中西部地區由于沒有資金、企業的集聚，經濟難以快速增長，也就沒有增加就 業和收入的機會。人口與經濟分布的不均衡，直接的 結果是地區差距擴大，區域間不協調性增強，區域矛盾突出。
地區間教育、衛生等社會事業的軟硬環境也存在較大差距，東部地區遠好于中西部地區。東部地區科研院校多，人均受教育程度較高，信息交流便利，科研成果轉化率較高。東部地區在吸引了大量外資的同時，也吸收了國際上的先進管理經驗，建立起了適應全球化的管理機制。在長期不平衡發展的作用下，地區經濟進一步發展的軟環境也產生了顯著的區域差距。
欠發達地區大都存在資源、環境、經濟、社會等問題交織在一起的情況，形成了不同程度的相互影響，不同的類型區在空間出現重疊，如生態脆弱地區一般也是欠發達地區，老工業基地中分布著大量的資源型城市，更增加了解決上述問題的艱巨性和復雜性。
（三）后發地區發展熱情持續高漲，區域競爭激烈，宏觀調控面臨新的挑戰
為了縮小差距，實現區域協調發展和分享大國崛起的成果，后發地區的發展熱情極大地增強，各地在強化“發展是第一要務”理念的基礎上，全面實施 追趕戰略，有的地方不惜一切代價招商引資，加速工業化。這種如饑似渴的發展熱情和現行地方財政體制相結合，使地區之間的競爭愈演愈烈。在這種情況下，中央政府既要適當控制各地的盲目沖動和過度投資行為，又要努力保護地方發展的積極性，要在現有地方經濟發展和競爭格局中使這兩方面保持符合科學發展觀要求的平衡的確存在較大的難度。
不科學的政績觀、發展觀以及現行政績考核制度和財政體制引發的地區封鎖、條塊分割極大地限制了經濟要素在全國的自由流動。同時，一些地方片面追求經濟增長，追求短期利益，盲目投資、低水平擴張乃至重復建設、無序和不正當競爭等問題屢禁不止。
認識上的偏差和不合理的體制及政策導向，使各級行政區都不遺余力地擴大經濟總量。發達地區要發揮經濟集聚的優勢，實現率先發展，不發達地區要通過集聚經濟創造財富，加快實現趕超，各個地區、各級行政區都在大力推進本行政區的發展。這種所有的省區市、所有的縣鄉鎮都要大開發、大發展的傾向，導致了一些地區不顧資源環境承載能力，工業遍地開花，城市盲目擴張，土地元限開發，生態環境惡化。一些地區由于濫設開發區和盲目推進城鎮建設，大量占用耕地，使綠色空間快速減少，幾年后將無地可用。 一些地區由于盲目發展，已經造成有水皆污、有河皆干，污染日趨嚴重。由于開發過度，許多地區出現了因地下水超采導致的大面積地面沉降， 超載過牧帶來大面積的草原沙化退化，山地林地濕地過度開墾帶來大面積的荒漠化和水土流失。一些地區的資源環境承載力快速下降，適宜人口生存發展的空間日漸萎縮。尚未脫貧的2000多萬農村人口，主要分布在深山區、石山區、庫區、荒漠區等自然條件極其惡劣的地區。按“就地脫貧”的思路繼續實施“人均一畝高產穩產田”，不僅貧困問題難以解決，付出的生態環境代價也是難以估量的。按現有的發展模式，將使越來越多的地面沉降區、草原沙化區、石漠化和荒漠化區、水土流失區加入到貧困地區行列，帶來新的貧困人口，對生態環境的影響將是災難性的。
（四）促進區域協調發展的政策法律體系不健全
目前，我國正處于計劃經濟向市場經濟的轉軌過程中，計劃經濟時期的理念和思維仍牢固地存在于各級干部的意識中，政府支配資源的能力還很強大，市場經濟力量也在迅速地增長，逐步成為支撐經濟增長的主體。兩股力量有時產生激烈碰撞，演化為政府經濟與市場經濟尖銳的沖突，在金融、土地、貿易方面突出地表現出來，演化出經濟社會的一系列矛盾。兩股力量有時形成合流，演化為地方政府與中央政府的博弈，下級政府對上級政府的博弈，導致中央調控政策的失效或低效。由于計劃經濟時期的某些方針和政策并未徹底消除，如戶籍二元制度、土地二元制度、財政二元制度、宏觀調控二元制度都對經濟社會的協調發展和區域協調發展產生深刻影響。
我國幅員遼闊，地理差異巨大，資源稟賦也各不相間，形成了沿海與內地二元經濟，進而形成了發達地區和欠發達地區二元區域經濟，這是制訂區域政策的客觀基礎。但國家落實區域經濟協調發展的政策缺乏法律保障，微觀領域法律法規制定先于宏觀領域，實際操作中出現政策沖突、政出多門的現象。由于缺乏統一、協調的區域政策，使得在實施宏觀調控時，針對性不強，往往造成政策趨同、一刀切等現象。與此同時，各自為政的“諸侯經濟”趨勢更加明顯。
三、對促進區域協調發展的政策建議
區域政策無疑對促進區域協調發展起著不可或缺的作用。通過制定區域政策促使各級地方政府改變僅以追求經濟增長為目標調整為既要考慮經濟快速發展又要考慮與資源環境承載能力相適應，使地方政府不再阻礙經濟要素的合理流動，使人口根據經濟發展狀況合理分布。因此，制定并貫徹統籌區域發展的政策， 采取旨在促進區域協調發展的重大舉措在新的歷史時期仍是至關重要的。
（一）“因地制宜”制定區域發展政策
完善區域政策對于我國順利完成全面建設小康社會和建成完善的社會主義市場經濟體制這兩大宏偉目標具有非常重要的意義。中央政府應牢牢把握區域政策的制訂權。不僅要根據各地區的不同情況制定不同的區域發展政策，而且要根據各地區的情況制定區域財政政策、區域金融政策、區域土地政策、區域人口政策、區域資源政策、區域環境政策等。要增加對欠發達地區及生態保護區域用于公共服務和生態環境補償的財政轉移支付，逐步使當地居民享有均等化的基本公共服務。要重點支持限制開發區域、禁止開發區域公共服務設施建設和生態環境保護，支持重點開發區域基礎設施建設。要引導發達地區轉移占地多、消耗高的加工業和勞動密集型產業，提升產業結構層次。要鼓勵在發達地區有穩定就業和住所的外來人口定居落戶，引導欠發達地區的人口逐步自愿平穩有序轉移。
制定政策要考慮其針對性、系統性和有效性，既要和法律法規有機銜接，又要考慮政策的連續性和嚴肅性，還要有利于區域協調發展機制的形成。要推出一整套完整系統相互協調的區域政策，尚需要相當艱苦細致的工作，既需要理論工作者的深入探索和不斷呼吁，也需要各地區政府的大膽實踐，還需要決策者的及時洞察和果斷決策。
（二）將制定全國性空間規劃和區域性空間規劃提上議事日程
“十一五”期間制定“主體功能區”規劃的目的是根據各地區的資源環境承載能力、開發力度和發展潛力確定優化開發地區、重點開發地區、限制開發地區和禁止開發地區。這是區域發展理論的重大創新，有利于促進我國的空間結構調整和空間開發秩序的協調，有利于生態環境的保護和生產力布局的合理分布，也有利于有針對性地制定區域政策，但僅僅進 行劃分是不夠的。因為僅將其確定為限制開發地區也對其形不成強有力的約束，因為實際中是千變萬化和千差萬別的，一縣一鎮地形地貌都有很大差異，何況一省一市。我建議將主體功能區規劃作為全國性空間規劃的重要組成部分，在編制主體功能區規劃的基礎上，開始全國性空間規劃和區域性空間規劃的編制工作。“十一五”期間進行了編制東北地區振興規劃、長三角區域規劃和京津冀區域規劃的試點，取得經驗之后，應在“十二五”期間展開全國性空間規劃和區域性空間規劃的編制工作。
根據國外國內的經驗，空間規劃應包括以下內容：
1、主體功能區劃分（可以主體功能區規劃為基礎）；
2、空間布局與城鎮體系建設；
3、骨干基礎設施，主要包括鐵路、公路、機場、港口、水源地和防洪排澇設施；
4、大流域的治理；
5、資源合理利用和產業發展；
6、生態環境保護；
7、人口分布與城市化進程；
8、區內外的經濟合作。
（三）整合現有機構，建立區域協調發展委員會
區域協調發展既是我國區域發展的目標，也是我國長期堅持并實施的大戰略，既需要規劃和政策的配合，也需要有實施的主體，因此建議成立國務院部委級區域協調發展委員會，專司區域協調發展之職責。
在此之前，已有學者呼吁成立區域政策委員會或成立區域開發署。但區域政策是財政政策、金融政策、投資政策、產業政策、土地政策等政策的集合，不是一個部委所能包攬。成立區域協調發展委員會，其職責是編制區域性空間規劃、主持制訂區域政策、提出促進特定地區發展的目標和任務、負責跨省市行政區重大基礎設施的規劃和實施，負責跨省市行政區流域的治理與環境保護、區域合作機制的構建、促進國際次區域的合作等等。
區域協調發展委員會可在西部開發辦、東北振興辦、中部崛起辦、扶貧辦等國務院辦事機構的基礎上設立。這幾個機構雖然服務的對象不同但功能都是一致的，經過整合，可化分力為合力，成為促進地方經濟發展，促進區域協調，促進區際合作的重要政府部門。
（四）改革戶籍等限制勞動力流動的制度，逐步解決人口與經濟空間結構失衡問題
立足于合理化和優化空間結構的角度，國家應加快對戶籍等限制人口流動的制度的改革，在拆除地區壁壘，允許物品暢通的同時實現人口流動的正常化，以人物互動方式逐步解決要素空間結構失衡問題。未來，需拓展改革思路，在西部、北方生態形勢日益惡化的情況下，應以“人動”體現以人為本的理念，引導西部地區的勞動力和一部分人口向發達地區有序流動。制訂促進人口自由流動的政策，引導欠發達地區的人口向發達地區和城市轉移。
根據西部地區生態脆弱性的分析，造成西部地區生態退化的原因是不利的自然條件和不合理的人類活動。不利的自然條件使得西部地區的生態脆弱性增強，為西部地區生態退化埋下了隱患，而不合理的人類活動則將這種生態退化的可能變為現實。因此，人為因素是造成我國西部地區生態退化的主要原因。
我國人口在地區分布上很不平衡，東部12個沿海省、市、區以占全國13.52%的國土面積，承載著全國42.36%的人口；而西部10個省、區以占全國56.76%的國土面積，僅承載著全國22.92%的人口。東部地區的人口密度達到413人/平方公里，而西部地區的人口密度只有53人/平方公里。單從人口密度判斷，我國東部地區人口多，西部地區人口少。但從耕地面積的質量、生態壓力狀況、經濟發展水平和潛力等方面的分析，國西部地區綜合資源承載力處于超載狀態，而東部地區則處于富余狀態。我國西部地區適宜人口密度遠遠低于實際人口密度，人口壓力大，人口超載嚴重，東部地區適宜人口密度則高于實際人口密度，人口壓力較小。如果再考慮到我國西部地區脆弱的生態環境，我們調整人口地區分布的主要方向是從西部地區向東部地區轉移。
從資源環境承載力來看，我國西部地區的人口壓力高于人口分布集中的東部地區。考慮到西部地區脆弱的生態環境對我國經濟社會可持續發展造成的嚴重威脅，以及人類經濟活動對生態環境的破壞日益嚴重和西部地區落后的經濟狀況，實行地區之間的適度移民，是解決由地區之間人口分布不平衡造成的一系列生態環境保護、經濟社會可持續發展問題的可行措施。
（五）建立覆蓋全國的以中央財政支持為主的最 低生活保障制度
應把解決西部地區農牧民的生活問題放在首位。我國還有2000多萬尚未脫貧或曰尚未解決溫飽問題的農牧民，也有一批基本生活難以維持的城市貧民，這一群體是政府應予以關注并重點救助的對象。據統計，這批尚未脫貧的居民絕大多數居住在西部，且多居住在交通不便、土地貧癖或干旱、生態脆弱的山區或深山區中，靠“開發式”扶貧難以解決他們的現實問題，而把他們納入到低保體系中，扶貧到戶，無疑是現階段最有效的措施。最低生活保障制度是現階段最基本的保障制度。要根據收入水平、勞動力瞻養能力、當地基本消費水平確定低保標準，并據此確定享受低保的戶數和人口，建立規范的無“體制泄漏”的低保體系，使之成為貧困人口的生命線和保險閥。
現實問題是享受低保的人口多數居住在欠發達地區。低保費用若讓地方財政負擔，別說是縣財政、市財政就是省財政也不堪重負。因此，我建議低保資金以中央財政負擔為主。財政自給有余的省市由省財政負擔，財政不能自給的省市由中央財政負擔，通過銀行按月直接補貼到戶，以避免一級一級下撥所產生的體制泄漏。
隨之而來的問題是，地方政府尤其是基層政府能否嚴格按標準確定低保戶和低保人口，會不會放寬標準或提供虛假信息。解決的辦法：一是將標準公布于眾，相互監督，保證使最貧困的人口享受低保待遇；二是通過詳細核查，對地方政府確定的低保戶進行審核，可讓大學生志愿者承擔這項工作；三是將低保人口比重與公務員工資標準掛鉤。以市為單位或以縣為單位公務員的工資標準除根據消費水平確定外，要把本市或本縣低保人口占總人口的比重與工資標準掛鉤，比重越高其工資標準越低，既體現干部與老百姓同甘共苦的精神，也抑制當地干部人為增加低保戶和低保人口。當然對人為壓低低保戶數和低保人口數的情況也應嚴加防范。
（六）按照不同類型區分別制定不同的扶持政策
我國現行的區域政策是根據東中西三大地帶和四大板塊為基本范圍制定的，雖然比“一刀切”的政策有所進步、有所細化，但仍失之于過粗。西部有貧困地區，東部也有貧困地區；東北有老工業基地，其他區域也有老工業基地；西北有沙漠化地區，西南有石漠化地區。“粗線條”的區域政策有很多不合理之處。因此，區域政策的制定按照類型區分別制定比較科學合理。
我認為可按六大類型區分別制定區域政策。
1、貧困地區；
2、老工業基地；
3、資源型城市；
4、生態脆弱地區(沙漠化、石漠化地區、水源地、干旱地區、地質災害頻發地區);
5、糧食主產區；
6、邊境地區；
不同類型區不僅要有不同的扶持政策，而且要有比較科學的戰略思路。一要有基本的方向和階段性目標；二要有長期的規劃；三要有具體的手段和策略；四要有政策的扶持和資金的支持；五要有戰略、策略實施的主體。
（七）構建生態補償機制，共同維護人人共享的生態環境
我國特殊的地理地貌構成了祖國大家庭的基礎。西部的礦產資源和水資源成為東部賴以生存和發展的基本條件。珠江、長江、黃河等大江大河均發源于西部，經東部入海，上游的環境和對水資源的保護對下游地區的生產和生活起著至關重要的作用。一些省域范圍內的江河也存在類似情況。計劃經濟時期并不突出的矛盾和問題在市場經濟體制下便凸顯出來。我國江河上游地區多是經濟欠發達地區，下游地區又多是發達地區，因此，生態補償機制的建立顯得更為迫切和必要。欠發達地區的政府和人民正在謀劃發展之路，他們既有生存權，也有發展權，經濟全球化給這些地區也帶來前所未有的機遇。生態補償和對口支援不同，對口支援是道義上的責任和政治任務，受援的地區和支援的地區可能不存在任何經濟聯系，但生態補償是一種應盡的義務，是對生態保護地區的人民承受犧牲或貢獻的一種補償。補償者不是“恩賜”，是不允許放棄的責任。發達地區的人們可能這樣想，水和空氣都是大自然的“賜予”，和上游的人沒有什么關系。但國家劃定限制發展地區之后，上游地區的人們受到了約束，他們的發展權受到了限制，因此，完全有權利要求補償。
生態補償機制建立的難度很大。一是生態補償的理論尚不完備，豈今國內外尚無一部完整論述生態補償的著作；二是生態補償標準難以確定。按照水資源數量還是按水的質量，抑或二者都須考慮；空氣質量的測定在技術上已不成問題，但質量好壞不一定完全取決于上游地區，和自然界尤其是大氣環流存在非常密切的關系。三是受益對象難以確定，是由下游地區的所有居民承擔補償責任還是由企業和政府承擔；四是補償對象是上游地區的政府還是全體居民；五是誰來收？誰來繳？誰來分配？
我的建議是企業按凈資產納稅，個人按收入和不動產納稅。通過征收生態稅建立生態補償基金提高欠發達地區人民的生活水平。
（八）加大轉移支付力度，提高欠發達地區的公共服務水平
如果說世界上有一些國家可以實現各地區人均 國內生產總值水平基本相等的話，那么，在我國是不可能做到的，因為我國各地區間的自然條件差異太大。另外，我們也不應該去追求各地區達到相對均衡產出水平的目標，我們要追求的應該是各地人民有比較接近的生活水平，這樣才有利于整個社會的穩定，有利于和諧社會建設。要實現這一目標，一方面需要幫助經濟欠發達地區加快發展，通過提高當地的產出水平來增加人民的福利；另一方面，也是更重要的方面就是要通過財政收入再分配來提高欠發達地區的人民群眾包括教育、衛生、社會保障等在內的生活福利水平。實現區域之間公共支出的均等化和居民公共福利的均等化。要視財力情況，保證欠發達地區居民的基本教育、基本醫療、基本設施和基本保障。對欠發達地區的政府支出包括公務員的報酬也要給予保證，和發達地區的差距不能拉得太大。（文章來源：艾蒿書院公眾號）
