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2024年11月24日
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政府間轉(zhuǎn)移支付制度的改革和完善，主要包括三方面內(nèi)容：（1）確立中央、省、縣三級(jí)政府為主的行政架構(gòu)，優(yōu)化事權(quán)財(cái)權(quán)配置；（2）建立以一般性轉(zhuǎn)移支付為主導(dǎo)、兩縱兩橫相交織的轉(zhuǎn)移支付新格局，在全國(guó)范圍內(nèi)形成既有差異、又能保障公共服務(wù)大體均等的政府資金保障體系；（3）完善的財(cái)政監(jiān)督是轉(zhuǎn)移支付制度新框架的重要組成部分，應(yīng)加快建立和完善全方位的財(cái)政監(jiān)督和控制體系。
■張俊偉
一、完善我國(guó)政府間轉(zhuǎn)移支付制度的基本原則
當(dāng)前我國(guó)政府間轉(zhuǎn)移支付制度存在的種種矛盾和問(wèn)題，是行政管理體制、財(cái)政管理體制內(nèi)在缺陷的外部反映。因此，完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度，應(yīng)當(dāng)從完善政府管理體制和財(cái)政管理體制的角度著眼，“跳出政府間轉(zhuǎn)移支付談?wù)g轉(zhuǎn)移支付”。只有標(biāo)本兼治，才能消除產(chǎn)生各種弊端的根源。
在當(dāng)年和今后一段時(shí)期，完善我國(guó)政府間轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)堅(jiān)持如下原則：
（一）有助于轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，實(shí)現(xiàn)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展
近30多年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，社會(huì)事業(yè)顯著進(jìn)步，取得了舉世矚目的成就。但不可否認(rèn)，目前也存在一系列因素，阻礙著全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。完善我國(guó)的政府間轉(zhuǎn)移支付制度，應(yīng)當(dāng)有助于消除地方追求ＧＤＰ的強(qiáng)烈沖動(dòng)；有助于推進(jìn)主體功能區(qū)建設(shè)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局；有助于推動(dòng)科技創(chuàng)新，提高產(chǎn)品附加值和技術(shù)含量；有助于扭轉(zhuǎn)社會(huì)事業(yè)滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的局面；有助于促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展。
（二）有助于提高政府運(yùn)行效率
信息技術(shù)的普遍采用、管理技術(shù)的提高，為完善政府管理注入了新的活力。上世紀(jì)80年代以來(lái)，發(fā)達(dá)國(guó)家借鑒企業(yè)管理變革的新經(jīng)驗(yàn)，擴(kuò)大管理幅度，減少管理層級(jí)；發(fā)展電子政務(wù)，開(kāi)展服務(wù)外包，極大地提升了政府效能。在國(guó)內(nèi)，近年來(lái)圍繞提升政府效能推出了若干重大舉措（如“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”、“農(nóng)村綜合改革”、推行“大部制”、推行依法行政等），取得了明顯成效。特別是經(jīng)過(guò)“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”、“省直管縣”、“農(nóng)村綜合改革”、“鄉(xiāng)財(cái)縣管”等改革探索，建立以中央、省、縣三級(jí)政府為基本架構(gòu)的公共管理方式的發(fā)展態(tài)勢(shì)日益明朗。完善我國(guó)的政府間轉(zhuǎn)移支付制度，應(yīng)當(dāng)順應(yīng)并有助于推進(jìn)上述發(fā)展趨勢(shì)。
（三）有助于調(diào)動(dòng)基層政府的積極性和創(chuàng)造精神
著力改善民生、建設(shè)服務(wù)型政府，是今后政府職能轉(zhuǎn)變的發(fā)展方向。就業(yè)培訓(xùn)、義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、失業(yè)與貧困救助等項(xiàng)社會(huì)事業(yè)，其服務(wù)對(duì)象是社會(huì)大眾。服務(wù)內(nèi)容的多寡、公眾享受服務(wù)的便利程度以及社會(huì)保障水平的高低，直接關(guān)系到公眾對(duì)政府施政的滿(mǎn)意度，關(guān)系到社會(huì)主義宗旨的實(shí)現(xiàn)。相對(duì)而言，基層政府更貼近社會(huì)大眾，更了解實(shí)際情況，在更好地滿(mǎn)足公眾需求方面具有優(yōu)勢(shì)。完善我國(guó)政府間轉(zhuǎn)移支付制度，應(yīng)當(dāng)有助于發(fā)揮基層政府的積極性和創(chuàng)造精神。
（四）“和而不同”，允許存在差別
社會(huì)保障的目標(biāo)，只是保證人們不因失業(yè)、疾病、年老等原因而陷于貧困，確保社會(huì)弱勢(shì)群體享有最低生活保障，最終使全社會(huì)成員都能夠分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。應(yīng)當(dāng)看到，總體發(fā)展水平低、發(fā)展程度不平衡的基本國(guó)情，決定了不同地區(qū)對(duì)最低生活標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)知也是不一樣的。因此，推動(dòng)公共服務(wù)均等化，并不意味著實(shí)現(xiàn)絕對(duì)的均等。
從轉(zhuǎn)移支付的角度看，就是要承認(rèn)如下事實(shí)：在發(fā)展水平較高的省份（和地區(qū)），其人均財(cái)政支出水平、公共服務(wù)的水平應(yīng)該更高一些。否則，全面推行“大鍋飯”，如何調(diào)動(dòng)地方和個(gè)人的發(fā)展積極性？
（五）賦予新的財(cái)力分配框架一定的靈活性
我國(guó)尚處在快速的城市化和工業(yè)化過(guò)程當(dāng)中，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)結(jié)構(gòu)變化很快，政府職能也在不斷調(diào)整。政府職能的變化、政府履行職責(zé)方式的調(diào)整，必然帶來(lái)資金需求結(jié)構(gòu)的變化。因此，新的政府間轉(zhuǎn)移支付制度，還應(yīng)能夠?yàn)楦骷?jí)政府（尤其是中央和省級(jí)政府）機(jī)動(dòng)地履行職責(zé)留有一定的回旋空間；換個(gè)說(shuō)法，就是中央和省級(jí)政府要掌握部分機(jī)動(dòng)資金。這部分資金會(huì)以專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的方式下?lián)芙o地方（基層政府），但隨著政府工作重點(diǎn)的轉(zhuǎn)移，這部分資金的內(nèi)容和形式也會(huì)發(fā)生變化：部分資金會(huì)固化到特定的領(lǐng)域和項(xiàng)目上，沉淀成為一般性轉(zhuǎn)移支付（就像當(dāng)年的農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付一樣）；還有一部分資金則仍然維持專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的屬性，但政策重點(diǎn)已轉(zhuǎn)向新的社會(huì)生活領(lǐng)域。
二、政府間轉(zhuǎn)移支付制度改革的目標(biāo)模式
（一）確立三級(jí)政府行政架構(gòu)，優(yōu)化事權(quán)財(cái)權(quán)配置
1．確立中央—省—縣三級(jí)政府為主的行政架構(gòu)
實(shí)踐證明，我國(guó)政府間轉(zhuǎn)移支付制度中存在的許多問(wèn)題，都與政府層級(jí)過(guò)多、事權(quán)財(cái)權(quán)劃分不清有關(guān)。要理順政府間事權(quán)、財(cái)權(quán)分配關(guān)系，必須切實(shí)減少政府級(jí)次。
（1）把地級(jí)市降格為和縣級(jí)平行的管理層級(jí)
近年來(lái)，“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”、“省直管縣”風(fēng)起云涌，一方面弱化了地級(jí)市的管理職能（向轄區(qū)縣下放審批權(quán)限），另一方面也強(qiáng)化了省與縣之間的直接管理關(guān)系（重大事項(xiàng)由省政府直接審批等）。
繼續(xù)推行“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”，必然會(huì)延續(xù)弱化地級(jí)市管理職能的發(fā)展趨勢(shì)。如果像浙江那樣將“凡是法律、法規(guī)、規(guī)章明確規(guī)定以外的其他省、市管理權(quán)限”全部下放給縣級(jí)政府，那么，縣和地級(jí)市的管理權(quán)限也就相差無(wú)幾了。與此同時(shí)，全面推行“省直管縣”財(cái)政管理體制，也會(huì)將地級(jí)市財(cái)政資金的來(lái)源限定在所轄城區(qū)范圍之內(nèi)，從財(cái)務(wù)上將地級(jí)市轉(zhuǎn)型成為協(xié)調(diào)市轄各區(qū)公共事務(wù)的機(jī)構(gòu)。在此基礎(chǔ)上，如果根據(jù)落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的需要再次提高中央政府和省級(jí)政府分享收入的比例，城市（地級(jí)城轄區(qū)）在財(cái)力方面的優(yōu)勢(shì)必將明顯縮小，市轄縣對(duì)獲得地級(jí)市財(cái)力支持的預(yù)期也會(huì)顯著下降。這就使全面推行“省直管縣”具有了現(xiàn)實(shí)可行性。
從省政府的角度看，把城市而不是市轄區(qū)列為管理單元，有利于縮小管理幅度，提高管理效率。從城市管理的角度看，當(dāng)前地級(jí)市轄區(qū)的數(shù)量平均只有3個(gè)，地級(jí)市完全可以借助市縣脫鉤的機(jī)會(huì)，劃小市轄區(qū)地理范圍，適當(dāng)增設(shè)市轄區(qū)數(shù)量，合理布局居委會(huì)，將市—轄區(qū)—街道的三層管理架構(gòu)調(diào)整為市—轄區(qū)兩層結(jié)構(gòu)，以提高城市管理水平、增強(qiáng)城市公共服務(wù)能力。
（2）縣級(jí)政府直管農(nóng)村服務(wù)社區(qū)，把鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)降格為縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)
大力發(fā)展社會(huì)事業(yè)、推動(dòng)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，意味著農(nóng)村社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)的普遍發(fā)展。從管理幅度看，目前我國(guó)縣級(jí)政府平均管理15個(gè)鄉(xiāng)，管理幅度明顯偏小。把社區(qū)服務(wù)中心劃歸縣政府直管，是有利于提高行政效率的。反過(guò)來(lái)，按每個(gè)鄉(xiāng)設(shè)立三個(gè)社區(qū)服務(wù)中心算，由縣級(jí)政府直接管理40—50個(gè)社區(qū)服務(wù)中心，也是完全可行的。
由縣政府直接管理農(nóng)村服務(wù)社區(qū)，就從事權(quán)上“架空”了鄉(xiāng)政府。從財(cái)政角度看，推行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”，實(shí)行縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府“預(yù)算共編、賬戶(hù)統(tǒng)設(shè)、集中收付、票據(jù)統(tǒng)管”，則極大地削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的獨(dú)立性。事權(quán)的空心化和財(cái)權(quán)的喪失，為把鄉(xiāng)政府改造為縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)、由各縣靈活配置行政管理資源創(chuàng)造了可能。而社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展，又為消化多余財(cái)政供養(yǎng)人員提供了廣闊的回旋空間。
這樣，通過(guò)把地級(jí)市降格為和縣級(jí)平行的管理層級(jí)；通過(guò)把鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)降格為縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，由縣級(jí)政府直接管理各農(nóng)村服務(wù)社區(qū)，就確立了中央、省、縣三級(jí)政府的行政管理架構(gòu)（如圖1所示）。
2．政府層級(jí)的精簡(jiǎn)，為優(yōu)化財(cái)權(quán)分配掃清了障礙
在中央、省、縣三級(jí)政府架構(gòu)下，城市維護(hù)建設(shè)稅、車(chē)船稅、房產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅（乃至利息稅）的歸屬更加明確。土地出讓金收入因與城市化高度相關(guān)，也應(yīng)明確列為城市及其所在轄區(qū)的收入。增值稅（營(yíng)業(yè)稅）、所得稅因與經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)，可通過(guò)逐步取消稅收返還政策的辦法，提高中央和省級(jí)政府的分享比例，弱化市、縣政府發(fā)展ＧＤＰ的內(nèi)在沖動(dòng)。資源稅在稅額分配上，可考慮讓省政府拿大頭以平衡各方利益關(guān)系。關(guān)稅、出口退稅、海關(guān)代征增值稅和消費(fèi)稅仍然是中央稅收。新設(shè)立的社會(huì)保障稅則應(yīng)列為省級(jí)政府獨(dú)享稅種，以在承認(rèn)發(fā)展差異的前提下提高社會(huì)統(tǒng)籌層次。
經(jīng)過(guò)上述調(diào)整，中央政府在國(guó)家財(cái)政收入中的主導(dǎo)地位將得以保持；省級(jí)政府收入占比將明顯提高，從而為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展奠定了更加堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)；城市財(cái)政對(duì)流轉(zhuǎn)稅和所得稅的依賴(lài)程度下降，將引導(dǎo)城市把工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)到提升城市軟環(huán)境、改善居民生活質(zhì)量上；地方稅的充實(shí)和完善，則使縣及市轄區(qū)獲得了更加穩(wěn)固的收入來(lái)源基礎(chǔ)。
（二）建立以一般性轉(zhuǎn)移支付為主導(dǎo)、兩縱兩橫相交織的轉(zhuǎn)移支付新格局，形成既有差異、又能保障公共服務(wù)大體均等的政府資金保障體系
1．自下而上確定一般轉(zhuǎn)移支付數(shù)額
一般性轉(zhuǎn)移支付的目的，是維持下級(jí)（基層）政府運(yùn)轉(zhuǎn)，保證其履行必要的職能。一般轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量源自基層政府履行必要職責(zé)的客觀需求，只能自下而上地逐級(jí)確定。應(yīng)根據(jù)人口密度、地形特點(diǎn)、氣候條件等因素進(jìn)行地區(qū)分類(lèi)；然后針對(duì)行政管理、公檢司法以及事業(yè)單位制定其在不同類(lèi)別地區(qū)的人員和經(jīng)費(fèi)配備標(biāo)準(zhǔn)，并依上述標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算各基層政府（以縣為單位）的一般支出需求。支出經(jīng)費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是動(dòng)態(tài)的，應(yīng)根據(jù)勞動(dòng)力成本、物價(jià)變動(dòng)態(tài)勢(shì)等因素及時(shí)調(diào)整。根據(jù)支出需求和自有財(cái)政收入測(cè)算出來(lái)的縣級(jí)政府財(cái)政收支缺口，就是一般性轉(zhuǎn)移支付的最低限額。
匯總各縣（旗）的一般性轉(zhuǎn)移支付需求，可以得到各省（區(qū)）需要支付的一般性轉(zhuǎn)移支付資金數(shù)量。
2．發(fā)揮省級(jí)政府承上啟下的作用，優(yōu)先保障一般性轉(zhuǎn)移支付資金需求
一般性轉(zhuǎn)移支付與政府履行基本職能（乃至中級(jí)職能）密切相連，上級(jí)政府有責(zé)任優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，優(yōu)先保障縣級(jí)政府的一般性轉(zhuǎn)移支付資金需求。
應(yīng)當(dāng)明確，彌補(bǔ)發(fā)展落后地區(qū)縣級(jí)政府資金缺口的直接責(zé)任在省級(jí)政府。省級(jí)政府的可支配財(cái)力，除了收入分成所確定的財(cái)政收入外，還有來(lái)自中央政府的轉(zhuǎn)移支付和來(lái)自發(fā)達(dá)省份（市）的橫向轉(zhuǎn)移支付資金。省級(jí)政府應(yīng)根據(jù)自有財(cái)力狀況，合理調(diào)整一般性轉(zhuǎn)移支付資金和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的比例關(guān)系，優(yōu)先保證縣級(jí)政府一般性轉(zhuǎn)移支付資金需求。為了確保省級(jí)政府按照“保運(yùn)轉(zhuǎn)、保工資、保民生”的優(yōu)先順序安排財(cái)政支出，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定：在縣級(jí)政府一般性轉(zhuǎn)移支付資金需求尚未得到滿(mǎn)足的情況下，省級(jí)政府專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付支出占其轉(zhuǎn)移支付總額的比重不得超過(guò)一定的比例。
應(yīng)進(jìn)一步加大中央政府一般性轉(zhuǎn)移支付的力度，顯著提高各?。ㄊ?、區(qū)）間人均財(cái)力的均等化程度。為此，需要逐步取消稅收返還制度；適當(dāng)提高中央政府分享流轉(zhuǎn)稅、所得稅、財(cái)產(chǎn)稅的比例；需要明確中央政府增加一般性轉(zhuǎn)移支付支出的責(zé)任，至少應(yīng)明確：因收入分享規(guī)則調(diào)整帶來(lái)的收入增量應(yīng)全部用作增加對(duì)落后?。▍^(qū)）的一般性轉(zhuǎn)移支付；在省級(jí)政府一般性轉(zhuǎn)移支付需求尚未有效得到滿(mǎn)足之前，中央政府專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付支出占其轉(zhuǎn)移支付總額的比重不得超過(guò)一定的比例。
3．完善專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度
專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是在保障各級(jí)政府履行基本職能之后發(fā)生的，它受制于政府的財(cái)力，“有多少錢(qián)辦多少事”。設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的目的，主要是為了貫徹上級(jí)政府的決策和意圖，因此，專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的確立程序是自上而下的。如何“以有限的資金辦更多的事、辦更大的事”，是設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付時(shí)必須認(rèn)真考慮的問(wèn)題。
應(yīng)在系統(tǒng)評(píng)估的基礎(chǔ)上，對(duì)既有轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目進(jìn)行整合、充實(shí)和提升。應(yīng)當(dāng)明確：屬于中央事權(quán)委托地方執(zhí)行的，或省級(jí)政府事務(wù)委托縣級(jí)政府執(zhí)行的，應(yīng)當(dāng)由中央或省級(jí)政府足額撥付相關(guān)費(fèi)用，下級(jí)政府不應(yīng)再承擔(dān)配套費(fèi)用；上級(jí)政府和下級(jí)政府均受益、需要由雙方共同承擔(dān)的事務(wù)，應(yīng)根據(jù)受益范圍和受益程度確定上級(jí)政府和下級(jí)政府（中央和省級(jí)政府、省級(jí)政府與縣級(jí)政府）之間的資金分擔(dān)比例；外部性范圍有限、筆數(shù)較多、單筆資金數(shù)額較小的項(xiàng)目，應(yīng)予以歸整合并，委托給省級(jí)政府代為審核發(fā)放，中央政府則可通過(guò)制定行為指引、加強(qiáng)行政督導(dǎo)等辦法，督促省級(jí)政府切實(shí)履行受托責(zé)任。
4．發(fā)揮橫向轉(zhuǎn)移支付的積極作用
在縱向轉(zhuǎn)移支付之外，在我國(guó)還有以“對(duì)口支援”方式大量存在的橫向轉(zhuǎn)移支付。橫向轉(zhuǎn)移支付制度以德國(guó)最具代表性。根據(jù)德國(guó)法律的規(guī)定，財(cái)力富裕的州（或州內(nèi)城鎮(zhèn)）需要向財(cái)力相對(duì)貧困的州（或州內(nèi)城鎮(zhèn)）提供財(cái)力援助，以保證德國(guó)各地區(qū)居民享有相同生活水準(zhǔn)的權(quán)利。目前，國(guó)內(nèi)的橫向轉(zhuǎn)移支付通常以專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為主，如援建小學(xué)、醫(yī)院、污水處理廠等。
近年來(lái)，在支援“汶川地震災(zāi)區(qū)”恢復(fù)重建、援藏、援疆等方面，東部發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)口支援的規(guī)模明顯加大。應(yīng)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、完善政策，加大“對(duì)口支援”的力度，充分發(fā)揮橫向轉(zhuǎn)移支付在加快落后地區(qū)發(fā)展、縮小地區(qū)發(fā)展差距方面的積極作用。同時(shí)要切實(shí)加強(qiáng)項(xiàng)目對(duì)接，使對(duì)口支援資金成為西部地區(qū)自有財(cái)力的有機(jī)組成部分，以切實(shí)提高資金使用效率。
在東部發(fā)達(dá)省份，不僅省政府要加大對(duì)落后縣區(qū)的支持力度，也要建立省內(nèi)先進(jìn)縣（市）對(duì)落后縣區(qū)的橫向轉(zhuǎn)移支付制度，以加快省內(nèi)落后地區(qū)的發(fā)展，縮小省內(nèi)發(fā)展差距。
經(jīng)過(guò)上述兩個(gè)層次縱向轉(zhuǎn)移支付與橫向轉(zhuǎn)移支付的多重平衡，我國(guó)最終將形成既有差異、又能保障公共服務(wù)大體均等的政府資金保障新格局（如圖2所示）。
（三）完善的財(cái)政監(jiān)督是轉(zhuǎn)移支付新框架的重要組成部分
1．強(qiáng)化約束機(jī)制和財(cái)權(quán)下放是“一枚硬幣”的正反兩面
無(wú)論是提高一般性轉(zhuǎn)移支付的比重，還是完善專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的管理方式，都意味著下級(jí)政府資金支配自由度的增加。這為下級(jí)政府發(fā)揮貼近公眾的優(yōu)勢(shì)、更好地提供公共服務(wù)創(chuàng)造了有利條件。但另一方面，權(quán)力也意味著責(zé)任。財(cái)權(quán)下放的同時(shí)也意味著把維持政府機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)、提供公共服務(wù)水平、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等責(zé)任下放了。在下放財(cái)權(quán)的同時(shí)，如果不能同時(shí)構(gòu)建起相應(yīng)的監(jiān)督和控制體系，就無(wú)法確保中央（上級(jí)）政府的重大方針政策得到貫徹執(zhí)行，無(wú)法確保政府機(jī)構(gòu)平穩(wěn)、有效運(yùn)轉(zhuǎn)，無(wú)法確保資金不會(huì)被擠占、濫用乃至貪污。因此，財(cái)權(quán)下放和強(qiáng)化約束機(jī)制是相輔相成的。切不可在強(qiáng)調(diào)一方面的同時(shí)，忽視另外一方面。
2．從加強(qiáng)管理和控制轉(zhuǎn)向強(qiáng)化監(jiān)督
在加強(qiáng)預(yù)算控制和監(jiān)督方面，近年來(lái)有關(guān)方面推出了許多舉措。這毫無(wú)疑問(wèn)是正確的。特別是對(duì)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、各項(xiàng)規(guī)章制度都很不健全的中國(guó)而言，尤其顯得必要。但隨著預(yù)算管理制度的逐步完善，制度的執(zhí)行與實(shí)施問(wèn)題日益顯得重要起來(lái)。單純通過(guò)強(qiáng)化“自上而下”的管理和控制已不足以對(duì)下級(jí)政府（基層政府）施加有效的制約。需要在繼續(xù)加強(qiáng)財(cái)政管理的同時(shí)，加快構(gòu)建全方位的財(cái)政監(jiān)督和控制體系：
（1）進(jìn)一步推進(jìn)財(cái)政改革，完善內(nèi)部管理和控制
要認(rèn)真貫徹收費(fèi)“收支兩條線”原則，全面推行部門(mén)預(yù)算；要制定合理的支出標(biāo)準(zhǔn)，使預(yù)算編制精細(xì)化、科學(xué)化；要從基層抓起，從具體的項(xiàng)目入手，全面推行預(yù)算績(jī)效評(píng)估，建立預(yù)算編制—執(zhí)行—評(píng)估—提高的動(dòng)態(tài)循環(huán)機(jī)制；要根據(jù)決策—執(zhí)行—監(jiān)督相分離的原則，優(yōu)化財(cái)政部門(mén)機(jī)構(gòu)設(shè)置，加強(qiáng)財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督；要充實(shí)審計(jì)機(jī)構(gòu)的力量，推動(dòng)審計(jì)業(yè)務(wù)創(chuàng)新，充分發(fā)揮審計(jì)報(bào)告在加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督方面的積極作用；要積極推動(dòng)管理方法創(chuàng)新，推動(dòng)上級(jí)政府將工作重心從審項(xiàng)目、批資金轉(zhuǎn)到督導(dǎo)基層政府規(guī)范行事上來(lái)。
（2）強(qiáng)化人大和政協(xié)的財(cái)政監(jiān)督職能
財(cái)政監(jiān)督是人大監(jiān)督和政協(xié)參政議政的重要內(nèi)容。要調(diào)整人大、政協(xié)常委會(huì)會(huì)期，安排相應(yīng)時(shí)間就預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行審議和討論，安排時(shí)間開(kāi)展預(yù)算執(zhí)行情況檢查；調(diào)整縣級(jí)人大常委會(huì)機(jī)構(gòu)設(shè)置，設(shè)立專(zhuān)門(mén)的預(yù)算審查委員會(huì)，專(zhuān)司預(yù)算監(jiān)督和審查；提高人大、政協(xié)工作透明度，通過(guò)公開(kāi)執(zhí)法監(jiān)督檢查、會(huì)議發(fā)言和討論過(guò)程，提高其積極履行職能的積極性和主動(dòng)性。
（3）引導(dǎo)公眾有序參與財(cái)政事務(wù)，建設(shè)民主財(cái)政
預(yù)算制度改革（特別是政府會(huì)計(jì)制度改革）為提高財(cái)政透明度奠定了基礎(chǔ)。提高財(cái)政透明度，及時(shí)、準(zhǔn)確、詳細(xì)地向公眾公布有關(guān)政府職能、財(cái)政資金使用狀況、財(cái)政政策目標(biāo)乃至未來(lái)財(cái)政運(yùn)行狀況的信息，有助于調(diào)動(dòng)社會(huì)公眾參與公共事務(wù)的熱情，充分發(fā)揮輿論監(jiān)督的積極作用。
要以提高財(cái)政透明度為抓手，大力發(fā)展參與式預(yù)算，形成“問(wèn)情于民、問(wèn)需于民、問(wèn)計(jì)于民、問(wèn)績(jī)于民”的工作新機(jī)制，真正落實(shí)群眾的知情權(quán)、選擇權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，建設(shè)社會(huì)主義民主財(cái)政。
（作者單位：國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀部）
