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2024年11月22日
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國家發展改革委辦公廳關于印發第一批國家新型城鎮化綜合試點經驗的通知
發改辦規劃〔2018〕496號
以促進人的城鎮化為核心、提高質量為導向的新型城鎮化戰略，是現代化的必由之路，也是鄉村振興戰略和區域協調發展戰略的有力支撐。為落實黨中央、國務院印發的《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》，2014年起國家發展改革委會同有關部門分三批將2個省和246個城市（鎮）列為國家新型城鎮化綜合試點，率先探索城鎮化關鍵制度改革。2017年底，第一批試點2個省和62個市鎮試點任務基本完成，取得一批階段性成果，其中一些典型經驗已通過政策性文件在全國范圍推開。為在更廣范圍釋放改革紅利，國家發展改革委對第一批試點經驗進行了全面總結，現將主要經驗印發各地區借鑒。
一、加快農業轉移人口市民化
（一）持續降低大城市、特大城市和超大城市落戶門檻。一些城市在參加城鎮社保年限不得超過5年的國家規定下，進一步降低落戶門檻。安徽省合肥市將主城區落戶條件放寬為就業滿2年、參加城鎮社保滿1年。廣東省東莞市取消實施8年的積分落戶制度，將落戶條件放寬為參加城鎮社保滿5年、辦理居住證滿5年，并將新生代農民工、技術工人、在城鎮就業居住5年以上人口列為落戶重點人群。重慶市不設落戶指標控制、不搞積分排隊，外來人口達到一定就業年限（最長5年）即可直接辦理落戶。
（二）探索大學生在特大城市和超大城市零門檻落戶。一些城市取消就業、參加城鎮社保和居住年限的落戶前置條件，允許大學畢業生持畢業證、戶口本、身份證先落戶后就業。陜西省西安市允許全國在校大學生僅憑學生證和身份證即可完成在線落戶。四川省成都市、湖北省武漢市將大學生落戶年齡限制從35周歲分別放寬到45、40周歲。2017年湖北省武漢市新落戶大學畢業生超過12萬人，是2016年的6倍左右。2017年7月—2018年3月，四川省成都市新落戶本科及以上青年人才超過15.5萬人，其中直接從農村地區遷入4.3萬人、占比達28%。
（三）探索在特大城市和超大城市不同區域差異化落戶。一些城市探索在不同區域實行差異化落戶，并構建區域間轉戶銜接通道，引導人口合理分布。山東省青島市新區落戶條件低于主城區、高于縣城，在新區落戶滿5年的可落戶主城區。重慶市主城區、郊區、新區落戶條件分別為就業年限滿5年、3年、2年。四川省成都市優化積分落戶結構，在重點發展區的就業滿1年加20分，在優化發展區的就業滿1年加10分，在其他區域的不加分；將居住地從主城區轉移到其他區域的滿1年加5分，將就業地和居住地均轉移到其他區域的滿1年加10分。
（四）允許租賃房屋的常住人口在城市公共戶口落戶。廣東省廣州市、安徽省合肥市、四川省瀘州市、云南省曲靖市、河北省石家莊市、福建省晉江市等城市設立城市公共集體戶口，解決有落戶意愿但無住所人群的落戶問題。其中，四川省瀘州市在外來人口居住地設立公共戶口，已落戶7萬人；云南省曲靖市在所有社區居委會設立集體戶口，已落戶0.5萬人。
（五）深化“人錢掛鉤、錢隨人走”。在安排省以下財政轉移支付時綜合考慮農業轉移人口落戶數量等因素，對落戶較多地區實行財政資金獎勵。山東省青島市加大對吸納農業轉移人口較多且財力較差轄區的財政轉移支付力度，并設立市民化獎勵資金，對吸納落戶較多的轄區給予財政獎勵。廣東省惠州市建立基本公共服務專項統籌資金，市財政出資不少于1億元，各轄區按上年度一般預算收入的3%參繳，對因落戶數量大而承擔較多基本公共服務支出的轄區，安排更多的財政轉移支付。
（六）深化“人地掛鉤、以人定地”。在制定各級土地利用計劃和安排城鎮新增建設用地規模時，進一步增加上年度農業轉移人口落戶數量指標的權重。重慶市以人定地編規劃、地隨人走調規劃、人口落戶下計劃，根據各轄區戶籍人口數量變化來調整建設用地規模，合理保障產業項目用地需求，推動人口向優勢地區轉移落戶，城市發展新區累計獲得人地掛鉤建設用地指標超過75平方公里。安徽省滁州市依據各轄區土地利用計劃和上年度落戶人口凈增數量，安排各類城鎮新增建設用地。
（七）改善農業轉移人口隨遷子女教育。浙江省義烏市實施居住證與入學掛鉤的義務教育政策，2015—2017年，全市公辦小學和初中累計招收2.6萬名隨遷子女，其中非本市戶籍人數2萬人。福建省晉江市、河南省新鄭市對隨遷子女實行普通高中教育免費。為補齊對隨遷子女的教育服務供給缺口，廣東省東莞市設立民辦教育專項資金，通過每年安排超過1億元資金、評等定級等支持民辦中小學發展；湖北省仙桃市探索校企合作辦學，吸引社會資本新建5所公辦學校，對公辦教育形成有益補充。
（八）保障農業轉移人口住房需求。一些城市將符合條件的常住人口納入公租房保障范圍和住房公積金制度覆蓋范圍。重慶市2011年建設公租房以來，累計配租30多萬套。河南省禹州市為農業轉移人口提供3500套保障房，占全市保障房數量的80%。湖北省宜城市為326戶農業轉移人口及其他外來務工人員、新就業職工提供公租房。安徽省蕪湖市允許2000多名農業轉移人口繳存住房公積金，發放公積金貸款超過2億元。山東省德州市向自愿退出宅基地的農業轉移人口發放“房票”，允許其憑“房票”進城購房。
二、深化農村產權制度改革
（九）明晰農村各類資產權屬。貴州省安順市推進農村土地承包經營權、林權、集體土地所有權、集體建設用地使用權、房屋所有權、小型水利工程產權、農地集體財產權“七權”同確。安徽省天長市全部完成151個村股份合作制改革，以戶為單位發放集體資產股權證書11.3萬份，42.6萬名農民成為股東，實行股權“生不增死不減、進不增出不減”，并成立股份經濟合作社，統一分配經營性收益。山東省德州市發放農村集體經濟組織成員備案證，保障進城農民的宅基地使用權、土地承包經營權、集體收益分配權及“三權”的合法繼承權。湖北省宜城市建立農村集體經濟組織成員備案制度，允許進城農民保留集體經濟組織成員身份，繼續享受農村“三權”，并將農房所有權和宅基地使用權合二為一，發放“房地一體”不動產證書1.7萬本。湖南省瀏陽市對全市32.1萬戶、34.1萬宗宅基地進行摸底，已確權28.7萬宗。
（十）建立統一規范的農村產權流轉市場。遼寧省海城市組建東北首家農村綜合產權交易中心，承擔產權流轉交易、資產處置、抵押登記和融資對接等職能，并在重要經濟節點地區建立分支機構，在397個行政村安排項目信息員，形成三級聯動的服務體系。陜西省西安市高陵區在網絡平臺上交易土地承包經營權，實現信息發布、交易鑒證、價值評估等12個環節“一廳式”辦理。重慶市建立健全地票制度，已交易地票24萬畝、469億元，其中貧困地區地票占比高達69%。浙江省義烏市建立集地券制度，鼓勵農村和農戶將閑置廢棄低效建設用地復墾后形成建設用地指標，允許在市內交易和申請貸款。安徽省六安市金寨縣探索宅基地復墾騰退建設用地指標在省內有償使用，已交易指標4個批次、1.1萬畝，平均每畝價格46萬元。
（十一）用好用活農村集體經營性建設用地。重慶市大足區推進6宗農村集體經營性建設用地就地入市（含2宗租賃），并完成10宗集中調整入市，16宗土地面積和成交價款分別達到282畝、1億元左右，盤活了農村復墾區沉睡的集體資產，解決了發展用地需求。北京市通州區宋莊鎮疃里村在農村集體建設用地上建設租賃住房，將收取的租金和物業管理費用來發展集體企業；臺湖鎮將29個村級工業大院土地統一還耕，將建設用地指標集中置換到條件較好區域，引導各村以建設用地使用權入股聯合成立鎮級土地聯營公司，再由聯營公司與投資方共同組建項目公司，作為開發建設運營主體和融資主體。
（十二）完善農民宅基地和農房政策。四川省瀘州市瀘縣允許村民在縣域內跨區申請宅基地，并以競價等方式有償取得，已有550個農戶跨區取得宅基地，跨區有償使用費達到1300多萬元。新疆自治區伊犁州伊寧市初次分配宅基地實行成本價取得，成本由村集體依據占用農民承包地的補償費用自行確定。安徽省六安市金寨縣對超標準占用的宅基地按累進方式收取有償使用費，對節約集約使用宅基地的農戶給予獎勵，低于宅基地面積標準（160平方米）的，每減少1平方米給予100元獎勵，自愿放棄申請宅基地的，每戶獎勵2萬元。湖北省宜城市按宅基地等級劃分收費標準，對超出標準部分征收有償使用費。
（十三）探索農民合法性權益自愿有償退出。重慶市巴南區探索農戶自愿有償退出宅基地使用權、林權、土地承包權、集體經濟收益分配權等“四權”，天星寺鎮芙蓉村7戶農民戶均獲得補償資金54萬元。安徽省六安市金寨縣引導貧困戶、移民戶和居住在土坯房、磚瓦房、磚木房的農戶，自愿有償退出宅基地并異地搬遷，已有超過2萬戶農民騰退宅基地3.5萬畝，受益貧困戶超過8000戶、2.5萬人。
三、健全城鎮化投融資機制
（十四）防范化解地方政府債務風險。浙江省義烏市以政府債務清理甄別結果為基礎，把存量一類債務全部置換為地方政府債券，并分一般公共預算和政府性基金預算納入全口徑預算管理。山東省青島市建立規范化政府舉債管理機制，新增政府債務全口徑納入預算管理，實現地方債自發自還。廣西自治區柳州市建立債務風險識別預警機制，嚴格實行債務限額管理。貴州省黔南州都勻市制定與還債能力和可用財力增量相適應的政府舉債規劃，設立償債準備金，通過核銷、PPP 化解、剝離等方式降低政府債務余額。
（十五）推動地方國企更好服務于城鎮化。山東省青島市整合優質資產組建AAA級綜合性國有投資公司，提升政府融資平臺實體化發展能力和國有資本運營能力。天津市薊州區整合房地產管理局、水務局、交通局、市容園林委、各園區下屬企業國有資產和行政事業單位優質資產，授予薊州城投公司道路、供排水、污水、供熱等基礎設施特許經營權，為引入社會資本搭好平臺。河南省新鄭市以股權劃轉、資產注入等方式為國有投融資公司注入優質經營性資產。
（十六）合理設立城鎮化政府引導基金。海南省政府與國家開發銀行金融公司合作設立200億元規模的特色產業小鎮基金，其中省財政出資21億元，國開金融牽頭募集社會資本179億元，政府不兜底、不增加隱性債務。山東省青島市設立總規模112億元的青島城市發展基金，其中募集社會資本98億元，以低于基準利率的資金成本支持地鐵等重大基礎設施建設。廣西自治區柳州市財政出資4億元設立政府投資引導基金，帶動金融機構和社會資本超過50億元。
（十七）促進實體經濟與金融聯動發展。山東省德州市組建政策性融資擔保平臺，引導銀行貸款、機構資金和社會資本向實體企業傾斜，企業獲得資金已有幾十億元。湖南省瀏陽市為花炮產業量身打造融資產品，推出承兌匯票、出口退稅賬戶托管、貿易融資、花炮產業基金等金融服務。貴州省黔南州都勻市引入上海股權交易中心，掛牌都勻市孵化基地，打通中小企業與資本市場的對接平臺。河北省石家莊市與15家金融機構簽訂小微企業貸款風險補償業務合作協議。
四、加快引導城市要素下鄉
（十八）引導工商資本下鄉。浙江省義烏市鼓勵8家國企投資建設美麗鄉村，引導村民入股并參與經營，打造出10條精品旅游線路。吉林省吉林市昌邑區孤店子鎮大荒地村依托東福公司流轉土地13平方公里，利用500臺套大型農業機械實行全程機械化耕種，建設31棟農民新居，吸納全村95%的勞動力在企業就業。湖北省武漢市利用農村綜合產權交易所網站發布11萬戶閑置農房，引導工商資本以租賃或合作等方式發展農家樂等休閑旅游農業，已簽訂閑置農房租賃協議1萬戶，年租金1.3億元，吸引工商資本投資145億元。四川省成都市郫都區紅光鎮引入多利農業公司，與國家開發銀行金融公司共同打造多利市民農莊項目，完成投資2.7億元，利用流轉的1301畝農用地為盒馬鮮生供應有機農產品，吸引21個農業雙創項目入駐，485戶、1500名村民陸續入住新社區。
（十九）拓展農村融資渠道。黑龍江省齊齊哈爾市推行土地承包經營權、農村集體資源使用權、預期收益權、大中型農機具和不動產產權“四權”抵押，貸款余額已達65億元。福建省仙游市探索“農地+農戶+合作社+征信”的擔保融資模式，土地承包經營權抵押貸款余額已達1.3億元。湖南省瀏陽市將農民住房抵押貸款戶均額度從5萬元提高20萬元以上，2016年以來發放貸款27億元、惠及1.5萬個農戶。寧夏自治區固原市利用郵儲銀行小額貸款進行金融扶貧，對各轄區扶貧部門與金融機構聯合篩選的農戶提供5萬元以下扶貧信用貸款，并建立致富帶頭人、合作社和農戶等多方利益聯結和風險緩釋機制。河南省蘭考縣為農戶提供小額扶貧貼息貸款、產業發展信用貸款和新型農業經營主體貸款，已發放3000筆、4億多元貸款，帶動8700名貧困人口脫貧。
（二十）搭建科技人才下鄉平臺。上海市金山區楓涇鎮聯合江浙滬皖4省市農科院的農業專家，依托上海農村產權交易所平臺打造長三角農創路演中心，2015年以來開展15次農創路演活動，使農業專家的科研成果轉化為實踐成果，促進農業技術集成化、勞動過程機械化、生產經營信息化。
五、改革創新行政管理體制
（二十一）推進市轄經濟功能區和行政區合署辦公。湖北省武漢市推進武漢經濟技術開發區和漢南區融合發展，將54個黨政部門融合為22個，大幅減少了行政協調事項、提高了行政效能。吉林省長春市奢嶺鎮、卡倫鎮、合隆鎮建立一套機構、兩塊牌子、鎮區一體的行政管理新模式。甘肅省金昌市永昌縣河西堡鎮與河西堡化工循環經濟產業園區實行“區政合一”。
（二十二）推動機構精簡和職能相近部門合并。浙江省溫州市蒼南縣龍港鎮打破條條對口，將12個內設機構、11個事業單位和縣派駐部門重新組建為15個大部門。吉林省延邊州安圖縣二道白河鎮將分散在各部門的相近職能合并，機構和人員數量分別減少30%、10%。廣東省深圳市光明新區將行政管理部門縮減為15個主要職能部門，推行一部多責、一人多用的行政管理新模式。山東省青島市將建制鎮從77個減少到43個，將街道從101個增加到102個，新成立的34個鎮街組織機構統一簡化為5個黨政工作機構和6個財政撥款事業機構。
（二十三）優化經濟發達鎮行政管理體制。吉林省延邊州延吉市以授權或委托的方式，將50多項行政審批許可和處罰權下放朝陽川鎮，并設立24個工作窗口承辦。浙江省溫州市蒼南縣將1575項縣級管理權限下放龍港鎮，刻制23個縣級部門2號公章、9個縣級部門審批專用章授權龍港鎮使用，將18個縣派駐部門的300多名行政事業人員成建制劃轉給龍港管理。浙江省寧波市設立鎮級獨立金庫，明確轄區財政收入超基數部分市和轄區所得全額留存，土地出讓金凈收益除上交國家和省以外部分全額留存。湖北省仙桃市在彭場鎮建立鎮級獨立財政體制，以2014年為基數的新增稅收地方留成部分全額返還，比上年新增部分按50%進行獎補。
（二十四）深化行政審批“最多跑一次”改革。四川省瀘州市設置綜合政務服務窗口，通過流程再造實現去部門化，分類推行政務服務事項“一窗受理”，實現161項行政許可事項“一章辦結”，其中158項“只跑一次”，企業名稱預先核準等20項“一次都不用跑”。浙江省寧波市、嘉興市、義烏市全面優化政務辦事流程，實現高頻事項“就近能辦、同城通辦、異地可辦”，讓群眾辦事從“最多跑一次”升級為“就近跑一次”。
第一批國家新型城鎮化試點任務基本完成，后續可圍繞城鄉融合發展等關鍵制度繼續探索創新。第二批、第三批試點要繼續圍繞人往哪里去、地從何處來、錢從哪里出的大邏輯，對標先進、學習典型，將適用于本地區的好經驗迅速應用，并對表試點任務清單，敢拼敢闖、先行先試、趟出新路子，確保任務落地生根、開花結果。各省級發展改革委要牽好頭，發揮好綜合協調作用，加強對省內試點地區的指導督導。國家發展改革委將繼續協同有關部門，推動改革舉措和政策安排率先在試點地區落地，并梳理提煉、宣傳推廣試點地區典型經驗，形成全國性制度和政策安排，推動新時代新型城鎮化高質量發展。
國家發展改革委辦公廳
2018年4月28日
